La lutte contre la précarité, l’exclusion et la pauvreté associe de multiples dispositifs : l’accès à l’hébergement-logement et aux droits, l’insertion-réinsertion… jusqu’aux outils assurant la promotion de l’inclusion financière. Cette dernière vise l’accès aux comptes et aux services financiers, au microcrédit, mais comporte également, pour certaines personnes en difficulté, un volet « protection et accompagnement ».
Le surendettement concerne de nombreux ménages en France, et touche plus particulièrement les adultes isolés et les familles monoparentales. Notre dossier abordera les dispositifs généraux de prévention et d’accompagnement du public en matière financière, les « points conseil budget » et la toute récente expérimentation « Aide-Budget », lancée fin février. Avec pour dénominateur commun le rôle important de la Banque de France, très active depuis 2020 dans la création d’outils et de procédures, il est mis en exergue à chaque point l’information, la sensibilisation et l’éducation financière, avec en ligne de mire la détection éventuelle des premiers signes de défaillances financières pouvant mener à un état de surendettement et le déclenchement d’actions pour y parer.
I. L’éducation, la prévention et l’accompagnement des personnes en matière financière
La Banque de France est la figure centrale de l’inclusion financière, tant en matière d’accès aux comptes(1) et aux services bancaires qu’au sujet des difficultés financières en général et du surendettement en particulier, dans ses volets « prévention » et « traitement ».
A. Stratégie nationale d’éducation économique, budgétaire et financière
1. Une information fiable, accessible et gratuite
La France s’est dotée en 2016 d’une stratégie nationale d’éducation économique, budgétaire et financière (Educfi), et a confié le rôle d’animateur et d’opérateur national de cette stratégie à la Banque de France.
Cette stratégie se caractérise par des actions d’information ou de formation visant à l’amélioration des connaissances des sujets financiers : gestion globale de l’argent et de l’épargne dans le cadre général d’un budget assaini, prévention et maîtrise de l’endettement, identification des difficultés relatives à la dématérialisation des transactions et des paiements, compréhension des propositions financières non sollicitées (au téléphone, sur Internet ou les réseaux sociaux), interlocuteurs compétents à qui s’adresser en cas de difficulté… L’objectif est de constituer chacun en « citoyen averti de la chose budgétaire et financière », notamment apte à repousser la menace du surendettement. L’information délivrée doit cumuler les caractères de fiabilité, d’accessibilité et de gratuité.
2. Les cinq piliers de la stratégie
Cinq piliers s’articulent au cœur de la stratégie :
• développement d’une éducation budgétaire et financière pour les « jeunes » ;
• développement des compétences à mobiliser dans l’accompagnement des « personnes en situation de fragilité financière par les intervenants sociaux » ;
• soutien des compétences budgétaires et financières tout au long de la vie ;
• fourniture à tous les publics des clés de compréhension des débats économiques ;
• accompagnement des entreprises dans leurs compétences économiques et financières.
A noter : Au titre de la gouvernance Educfi, sous l’égide de la Banque de France, figure au sein de l’instance « comité stratégique » un « comité opérationnel “Grand public” », composé notamment des ministères de l’Education nationale, des Solidarités, de l’Autonomie et des Personnes handicapées, de l’Union nationale des associations familiales (Unaf), de l’Union nationale des centres communaux d’action sociale (Unccas), du Secours catholique.
3. La stratégie Educfi et les actions de la Banque de France
Des actions tendant à favoriser l’Educfi sont menées, telles que, sans exhaustivité :
• réalisation d’enquêtes périodiques sur les connaissances, les attitudes et les comportements en France en matière budgétaire et financière ;
• gestion du portail national de la stratégie, www.mesquestionsdargent.fr, dédié au grand public, aux enseignants et aux intervenants sociaux
• pilotage d’actions générales : tenue de la « Semaine de l’éducation financière », module d’éducation budgétaire et financier dans le cadre du Service national universel (SNU), expérimentation d’un passeport d’éducation budgétaire et financière au collège… ;
• participation avec d’autres partenaires de la stratégie Educfi aux Journées nationales d’action contre l’illettrisme initiées par l’Agence nationale de lutte contre l’illettrisme ;
• soutien à des initiatives telles que les applications « Pilote Budget » (appli anonyme, gratuite et confidentielle, permettant une évaluation d’un budget et d’observer le montant du « reste pour vivre » mensuel ou hebdomadaire, un outil utile pour animer la réflexion en termes de vigilance et de possibilités d’épargne) et « Pilote Dépenses » (appli assurant un suivi en temps réel de l’évolution du « reste pour vivre » en fonction des dépenses quotidiennes engagées) ;
• en direction des jeunes : animation d’ateliers et d’interventions auprès de lycéens sur les instruments de politique monétaire et les missions d’une banque centrale, création d’outils de sensibilisation ludiques, notamment « Mon cahier financier », en ligne dès l’âge de 6 ans, sur le portail www.mesquestionsdargent.fr… ;
• en direction des personnes en situation de fragilité financière : animation de sessions d’information en direction des enseignants et des intervenants sociaux sur la prévention et le traitement du surendettement, l’inclusion bancaire, le microcrédit…(1) ; formation d’intervenants sociaux associés au déploiement des points conseil budget (PCB) …
B. Service « Info Banque Assurance »
Ces différentes actions trouvent des prolongements dans des services, outils et instances de représentation de la Banque de France auprès de nombreux partenaires, dont les intervenants sociaux, interlocuteurs privilégiés des personnes en situation difficile (voir encadré page 18).
Citons le service spécifique « Info Banque Assurance », englobant un large panel de thématiques portant sur la réglementation et les pratiques bancaires et assurantielles, bien au-delà de la question du surendettement mais ne l’excluant pas. Ce service permet à la Banque de France de répondre à toutes les questions des particuliers, mais avant tout d’offrir de premiers éléments de réponse à des questions et difficultés, allant de la compréhension de ceux-ci à l’orientation vers des acteurs dédiés dans une logique de résolution. La Banque de France s’engage à apporter des réponse simples et concises sur les règles applicables et les pratiques les plus courantes.
C. Outils et représentations de la Banque de France
1. L’outil innovant du 3414
Dans un contexte post-Covid de fragilisation des particuliers et de forte inflation, accroissant les risques d’incidents de paiement et plus encore de surendettement, les pouvoirs publics ont mis en œuvre la plateforme du 3414 depuis courant 2022. Ce numéro unique réunit tous les services publics d’inclusion financière de la Banque de France.
L’objectif est de faciliter l’expression par les particuliers de problématiques rencontrées en divers domaines : droit au compte, accès aux fichiers d’incidents bancaires, hypothèse de situation de surendettement… Ce numéro est accessible du lundi au vendredi, de 8 h 00 à 18 h 00, avec prix d’un appel local, non surtaxé.
2. La cellule « Alerte inclusion »
La Banque de France a créé mi-mai 2020 la cellule « Alerte inclusion », appelée à examiner des dossiers individuels portant sur des difficultés rencontrées par un particulier en matière d’inclusion bancaire – non-détection d’une situation de fragilité, entraves à l’accès à une offre bancaire spécifique pour les publics fragiles… – et d’application de frais bancaires. Elle ne peut être saisie que par des structures associatives et des entités labellisées « Point conseil budget » (voir ci-contre) – ouvrant une vraie fenêtre d’intervention des travailleurs sociaux. Le particulier n’est pas pour autant dispensé d’accomplir des démarches auprès des services bancaires avec qui il est en lien.
La cellule d’alerte analyse des dossier qu’elle transmet à l’Observatoire de l’inclusion bancaire, à charge pour celui-ci de favoriser la mise en œuvre éventuelle de solutions de portée générale. Elle peut intervenir auprès des institutions bancaires afin de favoriser les conditions d’un rapprochement des positions et de la mise en place d’actions de suivi des risques par les interlocuteurs bancaires.
3. Les conseils départementaux de l’inclusion financière et l’Observatoire de l’inclusion bancaire
Les conseils départementaux de l’inclusion financière (Cdif) ont été mis en œuvre par la Banque de France en 2021, d’abord sous une forme pilote dans 20 départements, avant d’être généralisés en 2022. Sous la présidence des directeurs départementaux de la Banque de France, leurs missions consistent en la délivrance de l’information et la concertation de différents acteurs impliqués dans l’inclusion financière sur l’ensemble du territoire. Ils sont la déclinaison au niveau départemental de l’Observatoire de l’inclusion bancaire (OIB), créé en 2013.
L’OIB a pour compétence et mission de s’assurer que chaque sujet de droit ait un accès adapté à des services bancaires primordiaux, que les publics les plus fragiles financièrement bénéficient des informations indispensables et fiables dans une perspective d’inclusion sociale au sens large, impliquant, surtout pour ces publics, de faire connaître et de rendre visibles et effectifs les dispositifs d’inclusion financière(1). Il réunit des représentants d’associations de lutte contre la pauvreté et l’exclusion, des associations de consommateurs et des associations de défense des intérêts des familles, de l’Unccas, des banques et des pouvoirs publics, sous la présidence du gouverneur de la Banque de France.
A l’échelon local, les Cdif, quant à eux, sont chargés de promouvoir en les rendant visibles et accessibles les dispositifs d’inclusion financière, de diffuser le résultat des travaux de l’Observatoire national et de collecter et analyser les préoccupations et les attentes en matière d’inclusion financière. En leur sein, le rôle des correspondants « inclusion financière » dans les départementaux est essentiel (voir ci-après).
Les Cdif ont la possibilité de travailler sur des thématiques prégnantes en fonction des territoires. Ainsi, les premiers ont œuvré sur les thèmes du droit au compte, de l’impact de l’illectronisme sur l’accès aux services bancaires…
Organe opérationnel, le Cdif est composé d’acteurs de la sphère bancaire, d’acteurs institutionnels (conseil départemental, CCAS…), du secteur associatif.
4. Les correspondants « inclusion financière » dans les départements
Le correspondant « inclusion financière » assure le secrétariat du Cdif et se présente comme le point de contact départemental avec les membres de ce dernier dans leurs travaux et les travailleurs sociaux dont il est un interlocuteur privilégié pour toute question et information à remonter en matière d’inclusion financière. Les travailleurs sociaux peuvent saisir le correspondant de toute question ou problématique d’inclusion financière en lien avec la procédure de droit au compte, la protection des clients en situation de fragilité financière (repérage de la fragilité, plafonnement des frais bancaires, questions liées aux fichiers d’incidents, microcrédit…), le traitement des situations de surendettement…
Le correspondant a la responsabilité d’étudier les problématiques soulevées, de répondre aux questions, d’informer gratuitement, d’orienter si nécessaire vers d’autres acteurs compétents, et de rendre compte aux membres du Cdif.
A noter : En plus de toutes ces possibilités et outils, il est toujours possible de se rendre physiquement aux guichets départementaux de la Banque de France. Au titre de sa mission en matière d’inclusion financière, la Banque de France a informé ou accompagné plus de 3,5 millions de personnes en 2022.
II. Le réseau national des Points conseil budget
A. Entre lutte contre la pauvreté et inclusion financière
Le dispositif « Points conseil budget » (PCB) a été mis en place dans le cadre de la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté, présentée en 2018. Après une période test entre 2016 et 2019 dans quatre régions, le dispositif a été généralisé sur tout le territoire par une instruction du 19 mai 2019. Il s’agit d’un service gratuit, incarné par des structures d’accueil inconditionnel devant être labellisées par l’Etat, dont la mission est de prévenir le surendettement par un accompagnement personnalisé et confidentiel des personnes rencontrant des difficultés financières. La Banque de France s’appuie sur les PCB dans ses missions globales d’éducation financière.
B. Caractéristiques des Points conseil budget
1. Le conseil et l’accompagnement
Les portes des PCB sont ouvertes à quiconque est en recherche de conseil et d’orientation en matière de gestion budgétaire.
Ils reçoivent et accompagnent des personnes et familles souhaitant améliorer la gestion de leur budget, prévoir un changement de situation familiale ou professionnelle, préserver leur pouvoir d’achat ou anticiper des événements plus graves, tels que les incidents de remboursement de crédit, une inscription au fichier des incidents de remboursement des crédits aux particuliers, ou encore la soumission à des frais bancaires ; mais également et a fortiori celles déjà en difficulté et s’exposant à la définition et aux conditions d’ouverture du traitement du surendettement.
Concrètement, les services oscillent entre conseils globaux pour la gestion d’un budget, informations sur les aides sociales possibles et le recours aux droits, aide au montage de leur dossier de surendettement, le cas échéant, voire contacts directs avec certains créanciers locaux. Dans les faits, les personnes se présentent aux PCB à la suite d’une orientation par le conseil départemental, une association, un CCAS, la Banque de France…
En cela les points conseil budget peuvent apparaître comme des « veilleurs » du surendettement en favorisant une meilleure éducation budgétaire. Ils s’inscrivent dans le cadre d’un réseaux partenarial formel, via la signature de conventions avec d’autres institutions et structures (Banque de France, Action Logement, maisons France services, CCAS, organismes bancaires…), ou plus informel, laissant une grande latitude aux initiatives et expérimentations.
2. La forme des points conseil budget
Les structures portant les PCB sont variées. Si les unions départementales des associations familiales (Udaf) sont omniprésentes, à l’instar des CCAS (ou CIAS), œuvrent également des centres sociaux, des associations tutélaires, des associations de défense des familles (comme Familles rurales), de lutte contre la précarité et d’assistance aux personnes vulnérables (Secours populaire, Crésus, Interfaces, Nouvelles voies…). Chaque département est porteur de plusieurs points conseil budget.
Au total, le territoire français est couvert d’environ 500 PCB labellisés (voir ci-après) par l’Etat – 400 structures ont décroché le label en 2019-2020, 100 nouvelles en ont bénéficié en 2021. Chaque structure labellisée est dotée d’un soutien financier de l’Etat à hauteur de 15 000 € par an.
3. Le label « Point conseil budget »
Pour endosser les missions d’un PCB, une structure doit se voir décerner un label. Pour y prétendre, le PCB a l’obligation de prévoir et de mettre en œuvre certaines actions : accueil, écoute et information, accompagnement budgétaire et accompagnement à la procédure de surendettement.
Chacun doit s’engager à suivre une formation contenant un socle thématique commun, à rédiger un rapport d’activité annuel, et à s’inscrire dans le maillage territorial faisant intervenir les thèmes de l’accès aux droits et l’inclusion bancaire (voir ci-après le rôle des PCB dans l’expérimentation « Aide-Budget »).
III. L’expérimentation « Aide-Budget »
Mise en place depuis fin février 2023, « Aide-Budget » désigne une nouvelle expérimentation consacrée à la prévention du surendettement.
A. Réalités et philosophie de l’expérimentation
La thématique du surendettement, avec son cortège de conséquences possibles dans les domaines de la précarité et de la pauvreté, a fait son entrée dans le code de la consommation après la loi « Neiertz » de 1989. De nombreuses autres lois successives – notamment la loi « Lagarde » de 2010, régissant plus rigoureusement la commercialisation des crédits à la consommation, notamment les crédits renouvelables, la loi « Hamon » de 2014 – sont venues préciser et encadrer le traitement du surendettement.
A ce jour, si le phénomène du surendettement demeure à des niveaux jugés sérieux (près de 113 000 dossiers ont été déposés en 2022, touchant principalement les adultes isolés et les femmes, surtout dans le cas d’une famille monoparentale), selon la Banque de France, le nombre de dossiers de surendettement est en baisse de 7 % par rapport à 2021, étant même divisé par deux depuis 2014(1).
Cependant, dans un contexte d’après-Covid et d’une forte inflation, il a été jugé que le risque de flambée des procédures de surendettement n’était pas à exclure. Les pouvoirs publics entendent ainsi, avec le dispositif « Aide-Budget », permettre de mieux anticiper les risques de fragilité financière et d’en détecter le plus en amont possible les premiers signes (impayés de factures…). L’expérimentation fait intervenir plusieurs acteurs agissant en coopération.
Ainsi, l’initiative de ce dispositif de prévention repose sur l’association des pouvoirs publics, des fournisseurs d’énergie, des bailleurs sociaux et du réseau des points conseil budget, liés par la signature d’un engagement national. La Banque de France, dans son rôle global d’accompagnement des publics aux prises avec une fragilité financière ou en passe de l’être, intervient en soutien de l’expérimentation. La Banque de France est membre du comité de pilotage national et des comités territoriaux de suivi, et ses correspondants « inclusion financière » départementaux, interlocuteurs privilégiés des intervenants sociaux et bancaires à l’échelon local dans le domaine de l’inclusion financière, sont disponibles auprès des acteurs de l’expérimentation.
B. Contenu de l’expérimentation
Selon le ministère de l’Economie, l’expérimentation prévoit un « dispositif de repérage précoce et d’accompagnement global des situations de fragilité financière ».
Sa vocation est alors « de repérer en amont la dégradation de la situation financière de ménages ; de fournir aux ménages un accompagnement budgétaire adapté à leurs besoins (informations budgétaires en tous genres, allant jusqu’à un appui au montage d’un éventuel dossier de surendettement), grâce à la mobilisation de 60 points conseil budget (sur un total des 500 existants) ; de renforcer l’articulation des différentes actions déployées par les acteurs privés et publics en matière de prévention du surendettement » (acteurs des secteurs de l’énergie : EDF, Engie, TotalEnergies, et du logement social : Union sociale pour l’habitat, Adoma-CDC Habitat ; délégation interministérielle à la prévention et à la lutte contre la pauvreté, délégation interministérielle à l’hébergement et à l’accès au logement, ministères des Solidarités, de la Transition énergétique et du Logement, Banque de France…). Le souci est de privilégier la voie d’une solution d’accompagnement suffisamment tôt – « en détectant certains signaux faibles » de difficultés financières – et de ne pas atteindre le stade du dépôt d’un dossier de surendettement.
Concrètement, il est prévu que dès qu’un bailleur social ou un fournisseur d’énergie repérera deux impayés consécutifs, il lui reviendra, conformément aux engagements pris, de déclencher une procédure tendant à proposer un diagnostic afin de déterminer si l’on est dans le cas d’un accident de parcours ou dans celui d’un incident plus grave. Si le diagnostic conclut à une situation s’apparentant à un surendettement du ménage, ce dernier bénéficiera d’une information sur les dispositifs en place pour l’assister et l’orienter vers un accompagnement renforcé vers un des PCB participant à l’expérimentation, ceux-ci assurant gratuitement un service de conseil budgétaire personnalisé, de médiation auprès des créanciers (voir page 17).
L’expérimentation est effective dans 11 départements – Bas-Rhin, Côtes-d’Armor, Dordogne, Haute-Savoie, Hérault, Isère, La Réunion, Nord, Paris, Seine-Maritime, Seine-Saint-Denis – pour une durée de 12 mois.
A la fin de la période d’expérimentation, une évaluation sera menée par l’Etat afin de décider d’une éventuelle généralisation sur l’ensemble du territoire.
A noter : Au titre de la prévention du surendettement, signalons l’entrée en vigueur le 1er avril 2023 du décret n° 2023-133 du 24 février 2023 relatif à la période minimale d’alimentation en électricité – modifiant le décret n° 2008-780 du 13 août 2008 relatif à la procédure applicable en cas d’impayés des factures d’électricité, de gaz, de chaleur et d’eau – qui fixe, en cas d’impayé, une période minimale de 60 jours de réduction de puissance jusqu’à 1 kVA, préalable à la coupure et à la résiliation, au profit des familles bénéficiaires du chèque énergie et du fonds de solidarité pour le logement équipés d’un compteur communicant.
« La situation de surendettement est caractérisée par l’impossibilité manifeste de faire face à l’ensemble de ses dettes, professionnelles et non professionnelles », concernant des personnes physiques de bonne foi (C. consom., art. L. 711-1 ; voir également sur l’ensemble de la question, C. consom., art. L. 711-1 à L. 771-12).
Le diagnostic peut être réalisé par un intervenant social. Ainsi, en cas de difficultés bien cernées et à certaines conditions, la saisine d’une commission de surendettement peut s’imposer, avec constitution d’un dossier de surendettement. Schématiquement, ou bien, sous réserve de recevabilité du dossier, le volume de la dette est jugé remboursable, et alors un plan conventionnel de redressement peut être envisagé (évaluation d’un budget « vie courante », ressources et dépenses…), assorti de mesures imposées aux créanciers (rééchelonnement et/ou suspension de dettes…) ; ou bien l’état d’endettement ne peut évoluer favorablement sans mesures drastiques – hypothèse d’une « situation irrémédiablement compromise » –, ouvrant la voie de la procédure de rétablissement personnel, qui consiste à effacer les dettes d’une personne surendettée, sans liquidation judiciaire (absence de biens d’une certaine valeur, notamment immobiliers) ou avec liquidation judiciaire (présence de bien immobilier ou de meubles de valeur sans utilité particulière dans la vie quotidienne pouvant être vendus)(1).
Les questions de surendettement s’insèrent naturellement dans le quotidien professionnel d’au moins trois figures centrales du travail social.
L’assistant de service social (ASS). Ce professionnel, emblématique de tout un secteur, accueille, conseille, élabore des dossiers et projets, et accompagne des personnes confrontées à diverses difficultés sociales, mêlant les sphères économique, d’insertion, familial, de logement, de santé (CASF, art. D. 451-29 : « […] interventions sociales, individuelles ou collectives, en vue d’améliorer par une approche globale et d’accompagnement social les conditions de vie des personnes et des familles. »).
Le conseiller en économie sociale et familiale (CESF). Accompagnant des personnes en difficulté (familles précaires, personnes handicapées…), il cumule plusieurs compétences en matière d’organisation de la vie familiale et d’éducation du quotidien. Au cœur de thématiques et questions relatives notamment au budget familial et à la vie sociale, le CESF conseille, initie des actions éducatives, des animations et autres projets au bénéfice de personnes ayant besoin d’une assistance pour atteindre une autonomie quotidienne et matérielle, tendant à l’inclusion sociale, en se réappropriant des compétences et des potentialités dans l’environnement domestique (CASF, art. D. 451-57-1 : « accompagner, dans une démarche éducative et sociale globale, des personnes, des groupes ou des familles dans les domaines de la vie quotidienne »).
Le technicien de l’intervention sociale et familiale (TISF). A domicile, en établissement ou au cœur d’un service social, ce professionnel assiste des familles et personnes rencontrant des difficultés passagères, mais exposant à la vulnérabilité (maladie, hospitalisation, grossesse pathologique…), dans leurs tâches quotidiennes (éducation des enfants, courses…). Il s’agit d’un soutien matériel, psychologique et pédagogique, incluant les questions budgétaires et administratives (CASF, art. D. 451-81 : « effectuer une intervention sociale préventive et réparatrice à travers des activités d’aide à la vie quotidienne et à l’éducation des enfants »).
De près ou de loin, ces professionnels, dans leurs champs respectifs de compétence, sont couramment en lien avec des situations de surendettement, qu’elles soient en germe ou avérées. A ce titre, ils endossent un rôle de détection et de prévention de ce phénomène.
(1) Voir « La procédure de droit au compte simplifiée » – ASH n° 3266 du 1-07-22, p. 14.
(1) 16 200 bénévoles et travailleurs sociaux ont bénéficié de ces sessions en 2019 (sources : www.banque-france.fr).
(1) Voir le « Rapport pour 2021 » de l’OIB pour un état des lieux de l’inclusion financière, qui souligne notamment que 4,1 millions de personnes étaient identifiées par leur banque comme étant en situation de fragilité financière fin 2021 – www.publications.banque-france.fr
(1) Communiqué de presse Banque de France – « Enquête typologique sur le surendettement des ménages en 2022 » du 6 février 2022 – www.banque-france.fr.
(1) Pour des informations : « Le surendettement. Vos droits, vos obligations, les solutions possibles, la vie de votre dossier » – Banque de France – www.particuliers.banque-france.fr.
