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LES COMMUNES : EXERCICE DES COMPÉTENCES, MISSION DES CCAS

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La loi attribue aux communes des compétences obligatoires. Elles sont généralement mises en œuvre par les centres communaux d’action sociale (CCAS), établissements publics obligatoires pour les communes de plus de 1 500 habitants.
Les communes et leur CCAS mettent également en place des actions relevant de l’aide sociale facultative (prestations financières ou en nature telles que des aides d’urgence, bons alimentaires, services à la personne) et peuvent assurer la gestion d’établissements spécialisés à destination de différents publics (personnes âgées, petite enfance, personnes en situation de handicap, personnes en difficulté).
À noter :
La loi pour le plein emploi, adoptée le 14 novembre 2023 par l’Assemblée nationale contient des dispositions sur la gouvernance en matière d’accueil du jeune enfant. Il confère aux les communes la qualité d’« autorités organisatrices de l’accueil du jeune enfant », qui se voient confier un ensemble de missions (création d’un nouvel article L. 214-1-3 du Code de l’action sociale et des familles). Les communes auront jusqu’au 1er janvier 2025 pour s’y conformer. Elles auront la possibilité de transférer leurs compétences d’autorité organisatrice de l’accueil du jeune enfant à un établissement public de coopération intercommunale ou à un syndicat mixte.


A. Champ d’intervention générale



1. INTÉRÊT LOCAL

Les communes et leurs maires sont un maillon important, quand bien même les lois de décentralisation ont confirmé le rôle central du département en matière d’action sociale et d’aide sociale, de protection de l’enfance. En effet, de manière générale, le conseil municipal émet des vœux sur tous les objets d’intérêt local ce qui donne une large amplitude à son champ d’intervention, lorsque la compétence en question n’a pas été attribuée à une collectivité relevant d’une autre catégorie à titre exclusif (CGCT, art. L. 2121-29 ; cf aussi tableau « chef de file »).


2. INSTRUCTION DES DEMANDES D’AIDE

La mairie intervient pour le traitement des demandes d’aide sociale, à défaut de CCAS (CASF, art. L. 131-1). Le maire conserve un pouvoir d’admission d’urgence en matière d’aide sociale (CASF, art. L. 131-3, R. 123-24).


B. Les centres communaux ou intercommunaux d’action sociale

C’est principalement par la création et l’implantation de CCAS ou CCIAS que la commune met en œuvre ses actions dans le domaine social.


1. ORGANISATION, STATUT

Un centre communal d’action sociale est créé dans toute commune de 1 500 habitants et plus. Il peut être créé dans toute commune de moins de 1 500 habitants mais peut être dissous par délibération du conseil municipal dans les communes de moins de 1 500 habitants.
Lorsque son centre communal d’action sociale a été dissous ou lorsqu’elle n’a pas créé de centre communal d’action sociale, une commune, soit exerce directement les attributions, soit transfère tout ou partie de ces attributions au centre intercommunal d’action sociale.


RESSOURCES DU CCAS

En application de l’article L. L. 123-7 du CASF le centre communal ou intercommunal dispose des biens, exerce les droits et assume les engagements des anciens bureaux de bienfaisance et des anciens bureaux d’assistance, sans qu’il puisse être porté atteinte aux affectations régulièrement établies. Il dispose des ressources dont bénéficiaient les établissements d’assistance et de bienfaisance auxquels il est substitué. Les recettes d’exploitation et de fonctionnement du centre d’action sociale peuvent comprendre (CASF, art. R. 123-25) :
1. Les subventions versées par la commune ;
2. Les produits provenant des prestations de services fournies par le centre ;
3. Les versements effectués par les organismes d’assurance maladie, d’assurance vieillesse, les caisses d’allocations familiales ou par tout autre organisme ou collectivité au titre de leur participation financière aux services et aux établissements gérés par le centre ;
4. Le produit des prestations remboursables ;
5. Les subventions d’exploitation et les participations ;
6. Les remboursements des frais liés à l’établissement des dossiers de demandes d’aide sociale légale ; ces frais sont remboursés par la collectivité publique compétente ;
7. Les ressources propres du centre, notamment celles provenant des dons et legs qui lui sont faits ;
8. Le tiers du produit des concessions de terrains dans les cimetières accordées en vertu des articles L. 2223-14 et L. 2223-15 du code général des collectivités territoriales.
Le centre d’action sociale est un établissement public administratif communal ou intercommunal. Il est administré par un conseil d’administration présidé, selon le cas, par le maire ou le président de l’établissement public de coopération intercommunale (CASF, art. L. 123-6).


2. MISSIONS.

Prévention et développement social
Le centre communal d’action sociale anime une action générale de prévention et de développement social dans la commune, en liaison étroite avec les institutions publiques et privées (CASF, art. L. 123-5). À cet effet, les centres communaux et intercommunaux d’action sociale produisent une analyse des besoins sociaux de l’ensemble de la population du territoire de leur ressort, ce qui peut conduire à mettre en place également des actions spécifiques (CASF, art. R. 123-2). L’analyse des besoins sociaux consiste en un diagnostic sociodémographique à partir des données d’observation sociale du territoire. Ce diagnostic est établi avec l’ensemble des partenaires, publics ou privés, qui participent à la mise en œuvre des actions de prévention et de développement social.
Il peut intervenir sous forme de prestations remboursables ou non remboursables (CASF, art. L. 123-5, R. 123-2).
Instruction des demandes d’aide
Il participe à l’instruction des demandes d’aide sociale dans les conditions fixées par voie réglementaire. Il transmet les demandes dont l’instruction incombe à une autre autorité. L’établissement du dossier et sa transmission constituent une obligation, indépendamment de l’appréciation du bien-fondé de la demande. À l’occasion de toute demande d’aide sociale déposée par une personne résidant dans la commune, y ayant élu domicile, ou réputée y résider, ou encore se trouvant dans l’une des situations définies à l’article L. 111-3 (personnes dont la présence sur le territoire métropolitain résulte de circonstances exceptionnelles et qui n’ont pu choisir librement leur lieu de résidence, ou les personnes pour lesquelles aucun domicile fixe), les centres d’action sociale procèdent aux enquêtes sociales en vue d’établir ou de compléter le dossier d’admission à l’aide sociale (CASF, art. R. 123-5).
Le CCAS peut recevoir les demandes d’admission au RSA, si son conseil d’administration a décidé d’exercer cette compétence (CASF, art. R. 262-15) ; il intervient, sous réserve de conventions passées avec le département, dans le domaine de l’APA (CASF, art. R. 232-23) ; il peut intervenir pour accompagner la MDPH, sous réserve de conventions (CASF, art. L. 146-3). Il apporte son concours pour les demandes d’affiliation à la Protection universelle maladie (Puma) (CSS, art. L. 160-5) ou d’autres démarches nécessaires pour la personne comme la complémentaire santé solidaire.
La domiciliation des personnes sans domicile stable
L’élection de domicile est accordée pour une durée limitée (CASF, art. L. 264-2 et S.). Elle est renouvelable de droit et ne peut prendre fin que lorsque l’intéressé le demande, lorsqu’il acquiert un domicile stable ou lorsqu’il ne se manifeste plus (CASF, art. L. 264-5), sauf si cette absence de manifestation est justifiée par des raisons de santé ou de privation de liberté. A cette fin, l’organisme tient à jour un enregistrement des contacts avec l’intéressé (CASF, art. D. 264-3).
Selon l’administration, est considérée comme « sans domicile stable » toute personne qui ne dispose pas d’une adresse lui permettant d’y recevoir et de consulter son courrier de façon « constante et confidentielle ». Sont visées, par exemple, les personnes dont l’habitat principal et permanent est une résidence mobile, celles qui sont hébergées de façon très temporaire par des tiers, celles qui recourent sans continuité aux centres d’hébergement d’urgence, celles qui vivent en bidonville ou en squat, ainsi que les personnes sans abri vivant à la rue (Instr. DGCS/SD1B/2016/188, 10 juin 2016 Note inf. DGCS/SD1B/2018/56, 5 mars 2018).
La demande d’élection de domicile est réalisée à l’aide d’un formulaire dont le modèle est fixé par arrêté (Arr. 20 déc. 2019, NOR : SSAA1937529A, JO, 31 déc.). Elle peut être réalisée par la
voie électronique. Toute demande d’élection de domicile ou de renouvellement doit être suivie d’un entretien avec l’intéressé (CASF, art. D. 264-2).
Le centre doit en accuser réception et y répondre dans un délai de deux mois (CASF, art. D. 264-1). Le silence gardé à l’issue de ce délai vaut rejet (D. n° 2015-1461, 10 nov. 2015, JO, 11 nov. Instr. DGCS/SD1B/2016/188, 10 juin 2016 Note inf. DGCS/SD1B/2018/56, 5 mars 2018).
Les centres communaux ou intercommunaux d’action sociale (ainsi que les organismes agréés) remettent aux intéressés une attestation d’élection de domicile mentionnant la date d’expiration de celle-ci. Elle précise le nom et l’adresse de l’organisme, la date de l’élection de domicile et sa durée de validité (CASF, art. L. 264-2 et D. 264-1). Le modèle d’attestation d’élection de domicile est fixé par arrêté (Arr. 20 déc. 2019, précité).
Ces structures (CCAS, CIAS ou organismes agréés à cet effet) sont tenues de recevoir le courrier destiné aux personnes domiciliées et de le mettre à leur disposition (CASF, art. L. 264-1 et D. 264-6). Les cas de refus de domiciliation par les CCAS/CIAS relève de l’absence de lien avec la commune Sont considérées comme ayant un lien avec la commune ou le groupement de communes, des personnes dont « le lieu de séjour est le territoire de la commune ou du groupement de communes à la date de demande d’élection de domicile, indépendamment du statut ou du mode de résidence » (CASF, art. L. 264-4, R. 264-4).
Les CCAS apprécient l’existence du lien avec la commune au vu des justificatifs et déclarations du demandeur et au terme d’une appréciation globale de sa situation. Les personnes accompagnées ou orientées par un dispositif de veille sociale doivent faire l’objet d’un examen particulier. Le refus d’élection de domicile doit être motivé et notifié par écrit. Il doit s’accompagner d’une information sur les voies et délais de recours. L’organisme agréé ou le CCAS ou CIAS doit orienter l’intéressé vers un organisme en mesure d’assurer sa domiciliation (Instr. DGCS/SD1B/2016/188, 10 juin 2016 ; Note inf. DGCS/SD1B/2018/56, 5 mars 2018)


Attention :

L’attestation d’élection de domicile ne peut être délivrée à la personne non ressortissante d’un État membre de l’Union européenne, d’un autre État partie à l’accord sur l’Espace économique européen ou de la Confédération suisse, qui n’est pas en possession d’un des titres de séjour, à moins qu’elle sollicite l’aide médicale de l’État, l’aide juridictionnelle (dans des cas spécifiquement visés) ou l’exercice des droits civils qui lui sont reconnus par la loi.
..... La loi en cours d’adoption sur l’immigration qui modifie les conditions d’accès à l’Aide médicale d’État (AME) est susceptible d’impacter ces dispositions.
Suivi des bénéficiaires
Les centres d’action sociale constituent et tiennent à jour un fichier des personnes bénéficiaires d’une prestation d’aide sociale, résidant sur le territoire de la commune ou des communes considérées. Les informations nominatives de ce fichier sont protégées par le secret professionnel (CASF, art. R. 123-6).
Délégation de compétences
Le centre communal d’action sociale peut, le cas échéant, exercer les compétences que le département a confiées à la commune (CASF, art. L. 123-5). Cette délégation s’exerce dans les conditions prévues par l’article L. 121-6 du Code de l’action sociale et des familles, lequel prévoit que « la convention précise l’étendue et les conditions financières de la délégation de compétence, ainsi que les conditions dans lesquelles les services départementaux correspondants sont mis à la disposition de la commune ».
Sont visées les compétences départementales couvrant de larges domaines (enfance, personnes âgées, personnes handicapées...) ainsi que les actions pouvant être conduites dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville et dans les lieux où se manifestent des risques d’inadaptation sociale, visant à prévenir la marginalisation et à faciliter l’insertion ou la promotion sociale des jeunes et des familles (CASF, art. L. 121-1, L. 121-2).
Possibilité de créer et gérer des établissements et services médicaux
Le centre communal d’action sociale peut créer et gérer en services non personnalisés les établissements et services sociaux et médico-sociaux : ESSM pour personnes âgées, personnes handicapées, pour personnes en difficultés sociales, dédiés à la petite enfance ou à la jeunesse, établissements pour l’accès aux soins et la prévention sanitaire (CASF, art. L. 312-1, R. 123-3).


GESTION DE FONDS : DÉPARTEMENT ET AUTRES COLLECTIVITÉS

1. Le financement du fonds d’aide aux jeunes est assuré par le département. Les autres collectivités territoriales, leurs groupements et les organismes de protection sociale peuvent y participer (CASF, art. L. 263-3). Le règlement intérieur du fonds est adopté par le conseil départemental après avis du conseil départemental d’insertion. Il détermine les conditions et les modalités d’attribution des aides, notamment en cas d’urgence, et les conditions de mise en œuvre des mesures d’accompagnement. Aucune durée minimale de résidence dans le département n’est exigée pour l’attribution d’une aide du fonds.
Tout jeune bénéficiaire d’une aide du fonds fait l’objet d’un suivi dans sa démarche d’insertion. Les aides du fonds d’aide aux jeunes sont attribuées sans qu’il soit tenu compte de la participation pouvant être demandée aux personnes tenues à l’obligation alimentaire à l’égard de l’intéressé.
2. Logement
Un fonds de solidarité pour le logement est géré et financé par le département (L. n° 90-449, 31 mai 1990, art 6, modifié).


En savoir plus :

L’Unccas, constituée en réseau, représente, accompagne les CCAS et CIASS et suit leurs initiatives : voir site https://www.unccas.org/ permet de connaitre la diversité des actions conduites, expérimentations, innovations.
Le site de l’Observatoire des finances et de la gestion publique locale permet d’accéder à des données chiffrées sur l’action des CCAS-CIASS. Lire notamment le Rapport de l’Observatoire des finances et de la gestion publique locales : les finances des collectivités locales en 2023, voir site https://www.collectivites-locales.gouv.fr/rapports-lobservatoire-des-finances-et-gestion-publique-locales-ofgl

SECTION 2 - COMPÉTENCES PAR COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

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