A. Un principe inscrit à l’origine dans la loi
Le principe de compensation financière du transfert des compétences a été prévu dès les premières lois de décentralisation de 1982-1983.
Les lois 83-8 du 7 janvier et 83-663 du 22 juillet 1983 de répartition des compétences sont fondées sur le principe du transfert des compétences par matière ou « blocs de compétences ». L’article 3 de la loi du 7 janvier 1983 précisait alors : « la répartition des compétences entre les collectivités territoriales et l’État s’effectue, dans la mesure du possible, en distinguant celles qui sont mises à la charge de l’État et celles qui sont dévolues aux communes, aux départements ou aux régions de telle sorte que chaque domaine de compétences ainsi que les ressources correspondantes soient affectés en totalité soit à l’État, soit aux communes, soit aux départements, soit aux régions ».
B. Un principe à valeur constitutionnelle
La compensation financière a été érigée en principe à valeur constitutionnelle par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003. « Tout transfert de compétences entre l’État et les collectivités territoriales s’accompagne de l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d’augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi » (Constitution, art. 72-2).
C. Précisions dans le Code général des collectivités territoriales et éclairage du Conseil Constitutionnel
1. MÉCANISMES DE COMPENSATION PRÉVUES PAR LE CGCT
Des dispositions figurent aux articles L. 1614-1 à L. 1614-7 du code général des collectivités territoriales (CGCT). « Tout accroissement net de charges résultant des transferts de compétences effectués entre l’État et les collectivités territoriales est accompagné du transfert concomitant par l’État aux collectivités territoriales ou à leurs groupements des ressources nécessaires à l’exercice normal de ces compétences. Ces ressources sont équivalentes aux dépenses effectuées, à la date du transfert, par l’État au titre des compétences transférées et évoluent chaque année, dès la première année, comme la dotation globale de fonctionnement. Elles assurent la compensation intégrale des charges transférées » (CGCT, art. L. 1614-1).
Les articles suivants explicitent des mécanismes fiscaux liés au « Fonds de compensation de la fiscalité », à la « dotation de décentralisation ».
2. UNE COMPENSATION À LA DATE DU TRANSFERT
Selon une jurisprudence constitutionnelle constante, lorsque l’État transfère aux collectivités territoriales des compétences auparavant exercées par lui, le législateur est tenu de compenser celles-ci « au coût historique » par l’attribution des ressources correspondant aux charges constatées à la date du transfert. Ainsi dans des décisions (n° 2011-142/145 QPC du 30 juin 2011, sur le RSA, APA, PCH) le Conseil constitutionnel a considéré que :
- lorsqu’il transfère aux collectivités territoriales des compétences auparavant exercées par l’État, le législateur est tenu de leur attribuer des ressources correspondant aux charges constatées à la date du transfert ; le transfert de compétences s’accompagne de l’attribution de ressources « équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice ». L’article 72-2 de la Constitution n’impose pas, au fil du temps, une compensation glissante et permanente des charges transférées, il appartient seulement à l’État de maintenir le niveau des ressources transférées.
- lorsqu’il s’agit de créations et extensions de compétences, il convient de rechercher d’abord s’il s’agit de compétences facultatives ou obligatoires. Dans le second cas, il vérifie qu’aux compétences nouvelles répond un mécanisme permettant d’adapter la compensation financière à la charge supplémentaire. Dans cette hypothèse, il n’est fait obligation au législateur que d’accompagner ces créations ou extensions de compétences de ressources dont il lui appartient d’apprécier le niveau.
Le commentaire accompagnant les décisions 2011-142/145 (Voir site : https://www.conseil-constitutionnel.fr/sites/default/files/as/root/bank_mm/decisions/2011142qpc/ccc_142qpc.pdf, notamment p 11) et citant nombre de décisions antérieures indique : « rien dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel n’impose au législateur de prévoir une corrélation entre les ressources allouées aux collectivités territoriales en contrepartie d’un transfert, d’une création ou d’une extension de compétences et l’évolution ultérieure des dépenses engagées par ces collectivités. Cela résulte logiquement des choix que fait la collectivité territoriale ou éventuellement de sa capacité ou non à bien gérer ses missions » (...).
« Seule entrerait en contradiction avec les exigences constitutionnelles une évolution des charges non compensées, imposée de l’extérieur (une évolution des règles par exemple), et d’une ampleur telle qu’elle dénaturerait ou entraverait la libre administration ».
Une proposition de loi constitutionnelle prévoit un dispositif de réexamen régulier des compensations (Document n° 468, Sénat, enregistré à la Présidence du Sénat le 29 mars 2023, avis présenté au nom de la commission des finances sur la proposition de loi constitutionnelle visant à créer une loi de financement des collectivités territoriales et de leurs groupements et à garantir la compensation financière des transferts de compétences). À ce jour, elle n’est pas adoptée.
3. EXAMEN CRITIQUE DE LA COUR DES COMPTES SUR LES POLITIQUES SOCIALES DÉCENTRALISÉES
Le rapport public annuel de la Cour des comptes consacre de longs développements à l’enjeu financier des politiques sociales décentralisées (« Les politiques sociales décentralisées : une coordination à conforter, des financements à réformer », Rapport cour des comptes, mars 2023).
Il propose une réforme des financements des aides individuelles de solidarité.
Note :
Les critiques de la compensation financière ne sont pas nouveaux. En 2009, un rapport thématique de la Cour des comptes sur la conduite de la décentralisation soulignait les deux reproches majeurs formulés sur la compensation financière : elle serait insuffisante pour les collectivités territoriales et dans le même temps elle aurait des conséquences inflationnistes sur les dépenses publiques. Ainsi, les conditions financières des transferts de compétences aux collectivités territoriales ont souvent été dénoncées par les élus locaux. La compensation leur apparaît insuffisante car le produit des ressources fiscales transférées est largement moins dynamique que les charges nouvellement supportées par les collectivités territoriales. De plus, l’État peut créer par la loi de nouvelles obligations qui entraînent le renchérissement de l’exercice des compétences des collectivités territoriales. Par exemple, lors du transfert aux départements du revenu minimum d’insertion (RMI), l’État a certes respecté les règles de la compensation financière mais les collectivités territoriales se sont vite retrouvées en charge d’une politique largement plus coûteuse que prévu. Parallèlement, la Cour des comptes regrettait une augmentation des dépenses publiques avec un fort accroissement des dépenses locales sans que les dépenses de l’État ne diminuent. Elle invitait à se placer sous « l’aune de la rationalisation de l’organisation administrative et de la recherche d’une gestion d’une gestion de proximité à meilleur coût » pour examiner le processus de décentralisation. Cette orientation ne pourrait à notre avis suffire alors que les besoins s’accroissent et que les inégalités se creusent.