Introduction

Le code de l’action sociale et des familles (CASF) précise que : « (...) Sont des institutions sociales et médico-sociales au sens du présent code les personnes morales de droit public ou privé gestionnaires d’une manière permanente des établissements et services sociaux et médico-sociaux mentionnés à l’article L. 312-1 (...) »(1). Il est important de relever que le secteur social et médico-social regroupe donc des institutions relevant du droit public ou du droit privé. Les institutions sociales et médico-sociales privées peuvent connaître un caractère lucratif ou non lucratif. Ce sont ces institutions qui vont ensuite servir de support juridique aux établissements et services sociaux et médico-sociaux.

Les établissements prennent la dénomination d’« établissements sociaux », dès lors qu’ils visent à héberger ou à accueillir collectivement, de manière habituelle, certains types de populations en dehors du maintien dans la sphère familiale et devant fournir des garanties quant à la qualité de l’accueil et au niveau du fonctionnement de l’établissement. La dénomination d’« établissement à caractère médico-social » intervient lorsque, au-delà de l’hébergement, l’institution assure également une surveillance médicale ou des soins requis par l’état de santé des bénéficiaires ou pensionnaires qui, pour autant, ne répondent pas à des conditions devant conduire à une hospitalisation.

La qualification de « service » intervient en matière sociale et médico-sociale, dès lors qu’il s’agit d’une fourniture de prestations à des personnes, soit à leur domicile, soit éventuellement dans l’hypothèse de consultations en établissement. En fonction du type de personnes visées et de prestations proposées, le service doit être perçu comme une alternative à la mise en place d’un établissement.

Ces modalités diffèrent en fonction de leur statut public ou privé. Au sein du secteur privé, on peut relever en premier lieu que le choix des formes juridiques est bien plus libre que dans le secteur public. En effet, la création d’institutions privées n’est soumise à aucune contrainte dans le type de formes, et les particuliers qui souhaitent mettre en place une institution ne sont pas soumis aux contraintes afférentes au secteur public(2). D’ores et déjà, on peut toutefois rappeler que si la forme juridique de l’institution dans le cadre privé est totalement libre, il n’en est pas de même s’agissant de la gestion des établissements et des services qui sont soumis à un contrôle administratif compte tenu de la nature de l’activité sociale ou médico-sociale exercée.

On relèvera, à titre liminaire, que les institutions du secteur peuvent relever du secteur public, parapublic ou privé. Elles ne peuvent cependant pas toutes gérer tous les types d’établissements et services tels qu’énoncés ci-après.

Les institutions gèrent des établissements ou des services relevant de l’action sociale et médico-sociale. Ces établissements ou services peuvent, selon le type de mission, relever du régime de l’autorisation ou de la déclaration. Ils sont également susceptibles être soumis à agrément pour certaines activités spécifiques. L’ensemble de ces services et établissements exercent des missions d’action sociale et médico-sociale. En pratique, les institutions sociales et médico-sociales doivent contribuer à mettre en œuvre des missions d’intérêt général et d’utilité sociale au sein desquelles doit s’inscrire l’action sociale et médico-sociale.

Le code de l’action sociale et des familles définit en premier lieu l’action sociale et médico-sociale qui est mise en œuvre par les établissements et les services. Il est important de relever, en premier lieu, que l’action sociale et médico-sociale, au sens du CASF, doit s’inscrire dans les missions d’intérêt général et d’utilité sociale suivantes :

« 1° Évaluation et prévention des risques sociaux et médico-sociaux, information, investigation, conseil, orientation, formation, médiation et réparation ;

2° Protection administrative ou judiciaire de l’enfance et de la famille, de la jeunesse, des personnes handicapées, des personnes âgées ou en difficulté ;

3° Actions éducatives, médico-éducatives, médicales, thérapeutiques, pédagogiques et de formation adaptées aux besoins de la personne, à son niveau de développement, à ses potentialités, à l’évolution de son état ainsi qu’à son âge ;

4° Actions d’intégration scolaire, d’adaptation, de réadaptation, d’insertion, de réinsertion sociales et professionnelles, d’aide à la vie active, d’information et de conseil sur les aides techniques ainsi que d’aide au travail ;

5° Actions d’assistance dans les divers actes de la vie, de soutien, de soins et d’accompagnement, y compris à titre palliatif ;

6° Actions contribuant au développement social et culturel, et à l’insertion par l’activité économique »(3).

Au-delà d’une définition relativement succincte de l’action sociale et médico-sociale, le code de l’action sociale et des familles fournit une liste des différentes catégories d’établissements et services sociaux et médico-sociaux, sans en distinguer la nature publique ou privée, ou encore le caractère lucratif ou non lucratif. Il est intéressant de relever que cette liste n’est pas exhaustive et qu’aucune définition complète et technique n’est posée des établissements et services sociaux et médico-sociaux. On peut toutefois préciser que ces établissements et services sont aptes à délivrer des prestations à domicile, en milieu ordinaire, en accueil familial ou dans une structure de prise en charge. Ils doivent assurer l’accueil à titre permanent, temporaire ou de manière séquentielle, à temps complet ou à temps partiel, avec ou sans hébergement, dans un schéma pouvant relever de l’internat, du semi-internat ou d’un externat.

La liste des établissements et services sociaux et médico-sociaux, au sens du CASF, est établie de la manière suivante et intègre tant les institutions dotées d’une personnalité morale propre que celles n’en disposant pas(4) :

« 1° Les établissements ou services prenant en charge habituellement, y compris au titre de la prévention, des mineurs et des majeurs de moins de 21 ans relevant des articles L. 221-1, L. 222-3 et L. 222-5 ;

2° Les établissements ou services d’enseignement qui assurent, à titre principal, une éducation adaptée et un accompagnement social ou médico-social aux mineurs ou jeunes adultes handicapés ou présentant des difficultés d’adaptation ;

3° Les centres d’action médico-sociale précoce mentionnés à l’article L. 2132-4 du code de la santé publique ;

4° Les établissements ou services mettant en œuvre les mesures éducatives ordonnées par l’autorité judiciaire en application de l’ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l’enfance délinquante ou des articles 375 à 375-8 du code civil ou concernant des majeurs de moins de 21 ans ou les mesures d’investigation préalables aux mesures d’assistance éducative prévues au code de procédure civile et par l’ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l’enfance délinquante ;

5° Les établissements ou services :

• D’aide par le travail, à l’exception des structures conventionnées pour les activités visées à l’article L. 322-4-16 du code du travail et des entreprises adaptées définies aux articles L. 323-30 et suivants du même code ;
• De réadaptation, de préorientation et de rééducation professionnelle mentionnés à l’article L. 323-15 du code du travail ;

6° Les établissements et les services qui accueillent des personnes âgées ou qui leur apportent à domicile une assistance dans les actes quotidiens de la vie, des prestations de soins ou une aide à l’insertion sociale ;

7° Les établissements et les services, y compris les foyers d’accueil médicalisés, qui accueillent des personnes handicapées, quel que soit leur degré de handicap ou leur âge, ou des personnes atteintes de pathologies chroniques, qui leur apportent à domicile une assistance dans les actes quotidiens de la vie, des prestations de soins ou une aide à l’insertion sociale ou bien qui leur assurent un accompagnement médico-social en milieu ouvert ;

8° Les établissements ou services comportant ou non un hébergement, assurant l’accueil, notamment dans les situations d’urgence, le soutien ou l’accompagnement social, l’adaptation à la vie active ou l’insertion sociale et professionnelle des personnes ou des familles en difficulté ou en situation de détresse ;

9° Les établissements ou services qui assurent l’accueil et l’accompagnement de personnes confrontées à des difficultés spécifiques en vue de favoriser l’adaptation à la vie active et l’aide à l’insertion sociale et professionnelle ou d’assurer des prestations de soins et de suivi médical, dont les centres de soins, d’accompagnement et de prévention en addictologie, les centres d’accueil et d’accompagnement à la réduction des risques pour usagers de drogue, les structures dénommées “lits halte soins santé”, les structures intitulées “lits d’accueil médicalisés” et les appartements de coordination thérapeutique ;

10° Les foyers de jeunes travailleurs qui relèvent des dispositions des articles L. 353-2 et L. 831-1 du code de la construction et de l’habitation ;

11° Les établissements ou services, dénommés selon les cas centres de ressources, centres d’information et de coordination ou centres prestataires de services de proximité, mettant en œuvre des actions de dépistage, d’aide, de soutien, de formation ou d’information, de conseil, d’expertise ou de coordination au bénéfice d’usagers, ou d’autres établissements et services ;

12° Les établissements ou services à caractère expérimental ;

13° Les centres d’accueil pour demandeurs d’asile mentionnés à l’article ;

14° Les services mettant en œuvre les mesures de protection des majeurs ordonnées par l’autorité judiciaire au titre du mandat spécial auquel il peut être recouru dans le cadre de la sauvegarde de justice ou au titre de la curatelle, de la tutelle ou de la mesure d’accompagnement judiciaire ;

15° Les services mettant en œuvre les mesures judiciaires d’aide à la gestion du budget familial ;

16° Les services qui assurent des activités d’aide personnelle à domicile ou d’aide à la mobilité dans l’environnement de proximité au bénéfice de familles fragiles et dont la liste est fixée par décret »(5).

L’absence de définition générale des établissements et services sociaux et médico-sociaux présente la difficulté de ne pas permettre aisément et de manière certaine de savoir reconnaître un établissement ou un service relevant du secteur social et médico-social.

En pratique, c’est la jurisprudence qui a permis de tenter de mettre en place un cadre au sein duquel un établissement ou un service doit obtenir une nature sociale et être soumis aux obligations y afférentes. Le juge administratif a ainsi eu l’occasion à plusieurs reprises de mettre en avant différents critères. Ainsi, doivent être examinés les besoins des usagers par rapport à la structure, voire sa dépendance ou encore le type de population accueillie comme des personnes âgées, en situation de handicap ou de détresse, les caractéristiques de la structure ou encore le type de prestations offertes. La recherche doit être menée afin de vérifier si les résidents de la structure, à titre d’exemple, ont la faculté d’y résider en toute indépendance ou ont l’obligation d’utiliser certains services ou encore ne disposent pas d’une cuisine ou d’une salle de bains individuelle. En réalité, l’objectif du juge doit être de requalifier une structure qui aurait cherché à échapper à l’ensemble des dispositions du code de l’action sociale et des familles en créant un établissement ou un service, sans être soumise aux obligations et contraintes de telles structures du cadre social et médico-social. L’objectif du juge vise toujours la protection des personnes âgées, handicapées, dépendantes ou fragiles, ce qui le conduit à accepter de manière très large la notion d’« établissement social ». À titre d’exemple, le Conseil d’État a pu reconnaître qu’une société à responsabilité limitée installée au rez-dechaussée d’une résidence où demeuraient principalement des personnes âgées et qui assurait la totalité des besoins quotidiens des personnes, dans le cadre de prestations de services conclues avec ces dernières, outre le fait que les locaux de cette résidence avaient été spécialement aménagés en vue d’accueillir des personnes âgées, devait être regardée comme une institution sociale ou médico-sociale, et devant obtenir par là même la qualification d’établissement. Ainsi, le Conseil d’État a relevé que la société d’intendance et de service installée dans les locaux de la résidence, et détenant cette dernière, devait être intégrée comme établissement hébergeant des personnes âgées dès lors que la résiliation de la convention de prestations de services entraînait de manière automatique la résiliation du bail d’habitation(6).

Les institutions sociales et médico-sociales à caractère non lucratif peuvent être amenées à gérer des établissements et services sociaux et médico-sociaux tels qu’énoncés à l’article L. 312-1 du CASF.

Les établissements ou services relevant de l’aide sociale à l’enfance constituent des structures qui prennent habituellement en charge des personnes mineures ou majeures âgées de moins de 21 ans, qui n’ont pas la capacité d’être maintenues, de manière provisoire, dans leur milieu de vie habituel. Sont également pris en charge les pupilles de l’État, les mineurs faisant l’objet de mesures de placement administratives ou judiciaires, ou encore les femmes enceintes ou mères isolées, accompagnées de leurs enfants de moins de 3 ans ayant besoin d’un soutien matériel et psychologique. Ces établissements ou services interviennent également dans le cadre de la prévention.

Les établissements ou services d’enseignement pour mineurs ou jeunes adultes handicapés ou présentant des difficultés d’adaptation assurent quant à eux de manière principale une éducation adaptée et un accompagnement de nature sociale et/ou médico-sociale à destination de personnes mineures ou de jeunes adultes handicapés ou en situation de difficulté d’adaptation. On peut à ce titre évoquer les instituts médico-éducatifs (IME), les instituts médico-professionnels (IMPro), les établissements pour enfants ou adolescents polyhandicapés (EEAP) ou encore les instituts médico-pédagogiques (IMP). Il existe une liste complète fixée par le décret n° 2017-982 du 9 mai 2017, relatif à la nomenclature des établissements et services sociaux et médico-sociaux accompagnant des personnes handicapées ou malades chroniques.

Il est intéressant de relever que le décret prévoit que l’ensemble des établissements listés (excepté les centres médico-psycho-pédagogiques et les bureaux d’aide psychologique universitaire) ont la faculté de délivrer pour les personnes qui les accueillent, l’ensemble des formes d’accueil et d’accompagnement intégrant les prestations à leur domicile dans le cadre du milieu ordinaire, en accueil familial(7) ou encore dans une structure de prise en charge. Les établissements et services d’enseignement et d’éducation adaptés ont la faculté d’assurer un accueil de manière permanente, temporaire ou en mode séquentiel. Ils peuvent être à temps complet ou partiel, avec ou sans hébergement, en internat, semi-internat ou encore en externat.

Les centres d’action médico-sociale précoce (CAMSP) visent l’accueil des enfants âgés de moins de 6 ans atteints de handicap. Ils ont vocation à assurer le dépistage et l’accompagnement de manière ambulatoire. Les établissements et services relevant de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) ont pour rôle la mise en œuvre des décisions prises en application du code de la justice pénale des mineurs, en vigueur depuis le 30 septembre 2021(8). Il convient de relever que, s’agissant de la protection judiciaire de la jeunesse, la place des associations est particulièrement éminente et le secteur associatif habilité (SAH) connaît une position essentielle dans le dispositif. On distingue les actions éducatives en milieu ouvert (AEMO), les centres éducatifs renforcés (CER), les services d’investigation et d’orientation éducative (SIOE), les maisons d’enfants à caractère social (MECS) et, enfin, les centres éducatifs fermés (CEF).

Les institutions privées à but non lucratif peuvent également mettre en place des établissements et services d’aide par le travail et de réadaptation professionnelle. Sont visés les établissements et services d’aide par le travail (ESAT). Ces établissements et services visent à offrir à des personnes handicapées des activités à caractère professionnel et un soutien médico-social comme éducatif, afin de favoriser leur insertion et leur adaptation sociale. Il importe de noter que sont exclues les structures conventionnées au titre de l’insertion par l’activité économique et des entreprises adaptées. Il s’agit par ailleurs également des établissements et services de préorientation ou de réadaptation (ESPO et ESRP), qui constituent les structures spécialisées dans l’accompagnement professionnel des personnes en situation de handicap.

Les établissements et services qui accueillent des personnes âgées ou leur apportent à domicile une assistance dans les actes de la vie quotidienne, des prestations de soins ou une aide à l’insertion sociale, incluent habituellement des établissements d’hébergement pour personnes âgées en situation de dépendance ou non (EHPA et EHPAD). Peuvent s’ajouter également les résidences autonomie. S’agissant des services, il s’agit des services de soins infirmiers à domicile (SSIAD), des services polyvalents d’aide et de soins à domicile (SPASAD) et des services d’aide et d’accompagnement à domicile (SAAD). L’ensemble de ces établissements ou services peuvent être dirigés par des personnes morales de droit public ou de droit privé, à but lucratif ou non.

Les établissements et services pour les personnes handicapées visent l’accueil de personnes adultes en situation de handicap, quel que soit le degré de handicap ou l’âge, ainsi que les personnes atteintes de maladie chronique.

La liste des différents types d’établissements et de services a été amenée à évoluer avec le décret du 9 mai 2017 cité ci-dessus. Ainsi, on observe que le décret a cherché à réduire le nombre de catégories d’établissements et de services qui servaient de référence pour délivrer les autorisations et à permettre aux structures d’accueillir différentes catégories de publics. Les structures doivent pouvoir délivrer l’ensemble des prestations visées par le code de l’action sociale et des familles, intégrant les prestations à domicile, les prestations en milieu de vie ordinaire, en accueil familial, ou dans le cadre d’une structure de prise en charge. Il peut s’agir d’accueil à titre permanent, temporaire, ou encore en mode séquentiel, à temps complet ou temps partiel, avec ou sans hébergement, en internat, semi-internat ou encore en externat. Il existe dorénavant trois catégories d’établissements : les maisons d’accueil spécialisées (MAS), les établissements d’accueil médicalisés et les établissements d’accueil non médicalisés.

S’agissant des catégories de services, le décret du 9 mai 2017 fixe cinq types : les services d’accompagnement médico-social pour adultes handicapés (SAMSAH), les services d’accompagnement à la vie sociale (SAVS), les services polyvalents d’aide et de soins à domicile (SPASAD), les services de soins infirmiers à domicile (SSIAD) et enfin les services d’aide et d’accompagnement à domicile (SAAD).

Les établissements et services pour les personnes en difficulté ou en situation de détresse comprennent les services d’aide médicale urgente (SAMU), les services intégrés d’accueil et d’orientation (SIAO), les centres d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS), ainsi que les structures de lutte contre l’exclusion qui en dépendent, les centres d’aide par la vie active et les boutiques de solidarité.

Les institutions sociales et médico-sociales peuvent également gérer des établissements et services pour des personnes confrontées à des difficultés spécifiques en vue de favoriser leur adaptation à la vie active – l’aide à l’insertion sociale et professionnelle notamment. Il peut s’agir également d’assurer des prestations de soins et de suivi médical. On distingue les centres de soins, d’accompagnement et de prévention en addictologie (CSAPA), les centres d’accueil et d’accompagnement à la réduction des risques pour usagers de drogues (CAARRUD), les structures « lits halte soins santé », les « lits d’accueil médicalisés », enfin les appartements de coordination thérapeutique (ACT). Il s’agit donc principalement d’établissements et services à destination de personnes en situation de dépendance et d’addiction sous différentes formes.

Les institutions peuvent gérer des foyers de jeunes travailleurs ou « habitat jeunes ». Ces résidences dont la définition et le mode de fonctionnement sont fixés par le code de la construction et de l’habitation ont vocation à assurer une action éducative ou un accompagnement à l’intention de jeunes travailleurs âgés de 16 à 30 ans. Ces hébergements comportent des logements et espaces communs et s’adressent aux jeunes en situation de précarité ou non qui disposent d’une activité professionnelle ou sont demandeurs d’emploi ou encore en formation. Les foyers de jeunes travailleurs (FJT) accueillent prioritairement des jeunes en activité ou en voie d’insertion sociale et professionnelle âgés de 16 à 25 ans, notamment après une prise en charge par le service de l’aide sociale à l’enfance(10).

Le code de l’action sociale et des familles inclut également dans la liste des établissements sociaux et médico-sociaux les centres de ressources et d’information, de conseil ou encore de coordination. On peut identifier les centres locaux d’information et de coordination gérontologique (CLIC) ou encore des centres de ressources qui interviennent dans un cadre spécifique de handicap rare, ou en matière d’autisme. À titre d’exemple, on relève le Centre de ressources expérimental pour enfants et adultes sourds aveugles et sourds malvoyants – ou Centre national de ressources handicaps rares – surdicécité.

Le code de l’action sociale et des familles prévoit également des établissements et services à caractère expérimental qui bénéficient d’un statut dérogatoire, notamment quant aux conditions d’autorisation habituelles, et peuvent permettre d’échapper à des conditions d’ajout de normes habituellement obligatoires(11).

Les centres d’accueil pour demandeurs d’asile (CADA) relèvent de l’action sociale et peuvent être gérés par délégation par une association ou une entreprise. La délégation est effectuée par les préfets de département. Les CADA constituent une catégorie particulière d’établissements et services sociaux et médico-sociaux et font partie des lieux d’hébergement pour demandeurs d’asile. Ils ont pour mission d’assurer l’accueil, l’hébergement et l’accompagnement social, administratif ou encore juridique des personnes dont la demande d’asile a fait l’objet d’un enregistrement au sens du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA) pendant toute la durée de la procédure.

La liste des établissements et services figurant dans le code de l’action sociale et des familles intègre les services mettant en œuvre des mesures de protection des majeurs ordonnées par le juge, intégrant la sauvegarde de justice, la curatelle, la tutelle ou encore l’accompagnement judiciaire.

Il existe également des services pouvant être gérés par les institutions mettant en œuvre les mesures judiciaires d’aide à la gestion du budget familial qui peuvent être prononcées par le juge des enfants dans le cadre d’une mesure de protection judiciaire de l’enfant. Il s’agit de la gestion des prestations familiales.

Enfin, les institutions peuvent assurer des services d’activité d’aide personnelle à domicile ou d’aide à la mobilité dans l’environnement de proximité au bénéfice de familles fragiles. Ces services peuvent être gérés par des institutions publiques ou privées. On rappelle que la liste est fixée par décret. Les services ne relèvent pas d’une intervention au titre de l’action sociale à l’enfance ou de la grande précarité sociale et se limitent aux situations d’une difficulté temporaire de nature à mettre en péril l’autonomie, l’équilibre ou le maintien dans l’environnement social. Il s’agit principalement d’un soutien à la fonction parentale et subsidiairement de créer des conditions favorables à l’autonomie et à l’insertion(12).

Les principales formes juridiques peuvent être déterminées de la manière suivante et intègrent les associations cultuelles et congrégations, malgré leur net recul ces dernières années, les mutuelles, et bien évidemment l’ensemble des personnes morales constituées sous forme d’associations de type loi 1901. Les associations peuvent revêtir différentes formes, intégrant la forme ordinaire ou être agréées, reconnues d’utilité publique, ou encore endossant un statut privilégié, comme cela peut être le cas, à titre d’exemple, des associations familiales dans les conditions définies par les articles L. 211-1 à L. 211-14 du code de l’action sociale et des familles. Bien évidemment, dans la mesure où les structures relèvent du secteur non lucratif, seront exclues l’ensemble des entreprises privées qui ne peuvent juridiquement prétendre à une qualification excluant toute nature lucrative.

Les établissements privés sociaux et médico-sociaux à but non lucratif sont soumis à un encadrement dont les contours sont fixés par le CASF s’agissant du régime de l’autorisation comme du contrôle des activités et de leur financement (Chapitre 1). La loi du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale a quant à elle fixé de nouvelles règles ayant pour objet de centrer les institutions sur le respect des droits des personnes en les déclinant sous la forme d’outils à mettre en œuvre au niveau de l’établissement dans l’organisation de son fonctionnement (Chapitre 2) comme dans ses relations avec les usagers (Chapitre 3). Les développements à suivre permettront de s’intéresser de manière plus détaillée à certains types d’établissements privés à but non lucratif, intégrant les établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes, les instituts médico-éducatifs et les établissements et services d’aide par le travail.