Il existe différentes structures répondant au droit à l’hébergement d’urgence inscrit dans la loi.
« Toute personne sans abri en situation de détresse médicale, psychique ou sociale a accès, à tout moment, à un dispositif d’hébergement d’urgence. Cet hébergement d’urgence doit lui permettre, dans des conditions d’accueil conformes à la dignité de la personne humaine et garantissant la sécurité des biens et des personnes :
- de bénéficier de prestations assurant le gîte, le couvert et l’hygiène, une première évaluation médicale, psychique et sociale, réalisée au sein de la structure d’hébergement ou, par convention, par des professionnels ou des organismes extérieurs ;
- d’être orientée vers tout professionnel ou toute structure susceptible de lui apporter l’aide justifiée par son état, notamment un centre d’hébergement et de réinsertion sociale, un hébergement de stabilisation, une pension de famille, un logement-foyer, un établissement pour personnes âgées dépendantes, un lit halte soins santé ou un service hospitalier » (CASF, art. L. 345-2-2) (sur les structures de soins, voir supra).
« Toute personne accueillie dans une structure d’hébergement d’urgence doit pouvoir y bénéficier d’un accompagnement personnalisé et y demeurer, dès lors qu’elle le souhaite, jusqu’à ce qu’une orientation lui soit proposée. Cette orientation est effectuée vers une structure d’hébergement stable ou de soins, ou vers un logement, adaptés à sa situation » (CASF, art. L. 345-2-3).
Ces structures, tout en apportant une réponse d’hébergement ou de logement, existent avec des publics et des finalités diversifiés.
Pour tous les hébergements, il convient de se référer aussi au référentiel (supra).
A. Centres d’hébergement d’urgence
Ces centres proposent un accueil sans condition préalable. Il s’agit d’un hébergement temporaire de personnes ou de familles (CASF, art. L. 345-2-2, L. 345-2-3, L. 345-2-11 et D. 345-11).
Ils sont ouverts 24 heures sur 24. Les centres sont principalement gérés par des associations ou des centres communaux d’action sociale (CCAS).
La personne peut y rester jusqu’à ce qu’une orientation soit proposée, sauf si elle ne le souhaite pas ou en cas de non-respect du règlement intérieur.
L’orientation est effectuée vers une structure d’hébergement stable ou de soins, ou vers un logement adapté à sa situation (CASF, art. L. 345-2-3).
L’hébergement d’urgence prend en compte, de la manière la plus adaptée possible, les besoins de la personne accueillie, notamment lorsque celle-ci est accompagnée par un animal de compagnie (CASF, art. L. 345-2-2).
Toute personne prise en charge dans un centre d’hébergement a accès à une information sur ses droits fondamentaux et les protections particulières dont elle bénéficie, sur les voies de recours à sa disposition et les moyens de les exercer, ainsi qu’à la liste des associations de défense des personnes en situation d’exclusion par le logement agréées dans le département.
B. Structures de stabilisation
Ces structures ont vu principalement le jour suite au plan d’action renforcé en direction des personnes sans abri (PARSA) (janv. 2007).
Ce type de dispositif vise avant tout un public très désocialisé, à la rue depuis plusieurs années et en rupture avec les structures classiques. Il propose un accompagnement social qui doit permettre aux personnes éloignées de l’insertion, de se stabiliser et de favoriser leur orientation ultérieure vers des structures adaptées à leur situation.
La durée de séjour n’est pas limitée dans le temps, ce qui doit permettre de faire émerger un projet en direction des dispositifs de droit commun même s’il n’aboutit pas à une autonomie complète.
Gérées par des CCAS ou des associations, certaines prennent la forme de centres d’hébergement et de réinsertion sociale.
C. Nuitées hôtelières
Le recours en urgence à l’hébergement en hôtel reste fréquent, malgré une instruction (Instr. n° 2015-51, 20 févr. 2015) relative aÌ la substitution de dispositifs alternatifs aux nuitées hôtelières et aÌ l’amélioration de la prise en charge aÌ l’hôtel. Bien que critiqué, car favorisant l’isolement ou peu adapté à la vie familiale, ce dispositif constitue une des modalités prévues par le dispositif de veille sociale (voir supra, Chapitre 2).
Dans le contexte de la crise sanitaire, il a pris une place particulière.
Un arrêt du Conseil d’Etat a apporté des précisions sur « l’encadrement » de cet hébergement. Ainsi, selon la Haute juridiction administrative : « Si les dispositions de l’article L. 345-2-2 du même code ont instauré un droit à l’hébergement d’urgence des personnes en situation de détresse, la mise en œuvre de ce droit n’implique pas nécessairement qu’il prenne la forme d’un hébergement en hôtel, ce type d’hébergement n’étant qu’une des modalités mises en œuvre par le dispositif de veille sociale en Ile-de-France, dont le SAMU social de Paris est l’un des opérateurs ; que, par suite, l’encadrement de l’hébergement en hôtel, dans le but de le réserver aux personnes prioritaires à raison de leur situation d’extrême vulnérabilité, ne méconnaît pas, par lui-même, le droit reconnu par le législateur à toute personne sans abri, en situation de détresse, d’accéder à tout moment à une structure d’hébergement d’urgence » (CE, 23 déc. 2011, n° 359884).
D. Centres d’hébergement et de réinsertion sociale
Les personnes et les familles qui connaissent de graves difficultés, notamment économiques, familiales, de logement, de santé ou d’insertion, peuvent être accueillies dans des centres d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) publics ou privés en vue de les aider à accéder ou à recouvrer leur autonomie personnelle et sociale (CASF, art. L. 345-1).
Ces structures entrent dans la catégorie des établissements et services sociaux et médico-sociaux, assurant tout ou partie des missions à l’article L. 312-1, 8°, du CASF. Sont développées dans ce numéro les principales règles s’appliquant aux CHRS.
Une convention doit être conclue entre le CHRS et l’Etat, ou un contrat pluriannuel d’objectifs et de moyens doit l’être entre la personne morale gestionnaire et l’Etat (CASF, art. L. 345-3). La convention précise notamment la nature des actions qu’il conduit au bénéfice de ces publics et les modalités du concours que le centre apporte au dispositif de veille sociale (CASF, art. R. 345-1).
ORIENTATION ET DÉCISION D’ACCUEILLIR LA PERSONNE
La décision d’accueillir une personne ou une famille est prise par le responsable du CHRS sur proposition d’orientation du service intégré d’accueil et d’orientation. Dans certains cas d’urgence mentionnés au dernier alinéa de l’article L. 345-2-7 du CASF, la décision est prise par le responsable du centre qui en informe le service intégré d’accueil et d’orientation.
Des places en centres d’hébergement et de réinsertion sociale sont ouvertes à l’accueil des victimes de la traite des êtres humains, du proxénétisme et de la prostitution dans des conditions sécurisantes (CASF, art. L. 345-1).
La décision d’accueil est prise pour une durée déterminée en tenant compte de l’évaluation de la situation de la personne ou de la famille. Elle est transmise sans délai au préfet, par tout moyen lui conférant une date certaine, accompagnée de la demande d’admission à l’aide sociale signée par l’intéressé et des documents qui la justifient. En l’absence de réponse dans le mois qui suit la réception, cette demande est réputée acceptée. La situation de la personne et de la famille accueillie fait l’objet d’un bilan au moins tous les six mois (CASF, art. R. 345-3).
Au plus tard un mois avant l’expiration de la période d’accueil, le responsable du CHRS peut demander au préfet la prolongation de l’admission à l’aide sociale. Cette demande, qui doit être motivée, est réputée acceptée en l’absence de réponse dans le mois qui suit sa réception.
La décision de refus d’accueil, prononcée par le responsable du CHRS, est notifiée à l’intéressé et au service intégré d’accueil et d’orientation sous la forme la plus appropriée. Cette décision doit être expressément motivée (CASF, art. R. 345-3).
Le CHRS fournit sans délai son appui aux personnes accueillies pour l’établissement de leurs droits sociaux, en particulier en matière de ressources et de couverture médicale.
ORGANISATION D’ACTIVITÉS D’INSERTION
Les CHRS peuvent organiser des actions ayant pour objet l’adaptation à la vie active par l’apprentissage ou le réapprentissage des règles nécessaires à l’exercice d’une activité professionnelle. Ces actions s’adressent à des personnes qui ne sont pas en mesure d’effectuer un travail régulier en raison d’un cumul de difficultés, notamment sociales, professionnelles ou liées à leur état de santé et qui, pour ce motif, n’ont pas vocation à bénéficier des aides à l’insertion par l’activité économique (CASF, art. R. 345-3).
Un règlement précise les conditions dans lesquelles les personnes perçoivent une rémunération lorsqu’elles prennent part aux activités d’insertion professionnelle. La rémunération est comprise entre 30 % et 80 % du SMIC. La durée mensuelle de l’action maximale est de 80 heures. La participation aux actions d’adaptation à la vie active ne peut excéder une durée de six mois, sauf accord du préfet pour une même durée de six mois renouvelable (CASF, art. R. 345-3 et R. 345-4).
PARTICIPATION FINANCIÈRE
Les personnes hébergées en CHRS acquittent une participation financière à leurs frais d’hébergement et d’entretien, selon un barème tenant compte de leurs ressources et de leur situation familiale (CASF, art. R. 345-7 ; Arr. 13 mars 2002).
Un minimum de ressources doit être laissé à la disposition de la personne ou de la famille.
Aucun montant n’est mis à la charge de la personne pour un séjour prévisible d’une durée de moins de six jours.
L’impossibilité de participer ne doit pas être un motif de refus.
RESPECT DES DROITS ET PARTICIPATION
L’exercice des droits et libertés individuels est garanti à toute personne prise en charge par des établissements et services sociaux et médico-sociaux (CASF, art. L. 311-3). Toute personne prise en charge dans un CHRS a accès à une information sur ses droits fondamentaux et les protections particulières dont elle bénéficie, sur les voies de recours à sa disposition et les moyens de les exercer, ainsi qu’à la liste des associations de défense des personnes en situation d’exclusion par le logement agréées dans le département (CASF, art. L. 345-2-11).
Les principes garantis par la loi fixés dans le référentiel (voir supra) s’appliquent : respect de la vie privée et de la vie familiale. C’est ainsi que les CHRS doivent rechercher une solution évitant la séparation de ces personnes ou, si une telle solution ne peut être trouvée, établir, de concert avec les personnes accueillies, un projet propre à permettre leur réunion dans les plus brefs délais, et assurer le suivi de ce projet jusqu’à ce qu’il aboutisse (CASF, art. L. 311-9).
Concernant la prise en charge et un accompagnement individualisé de qualité favorisant le développement, l’autonomie et l’insertion, adaptés à son âge et à ses besoins, le consentement éclairé doit systématiquement être recherché lorsque la personne est apte à exprimer sa volonté et à participer à la décision (CASF, art. L. 311-3).
Doit être également garanti le droit à l’information et à la confidentialité.
Afin d’associer les personnes bénéficiaires des prestations au fonctionnement de l’établissement ou du service, il est institué soit un conseil de la vie sociale, soit d’autres formes de participation (CASF, art. L. 311-6).
CENTRES PROVISOIRES D’HÉBERGEMENT
Les étrangers s’étant vu reconnaître la qualité de réfugié ou accorder le bénéfice de la protection subsidiaire peuvent être accueillis dans des CHRS dénommés « centres provisoires d’hébergement » (CASF, art. L. 349-1 et R. 349-1).
E. Résidences hôtelières à vocation sociale
La résidence hôtelière à vocation sociale (RHVS) est un établissement commercial d’hébergement constitué d’un ensemble homogène de logements meublés, offerts en location pour une occupation à la journée, à la semaine ou au mois, à une clientèle qui peut éventuellement l’occuper à titre de résidence principale (CCH, art. L. 631-11). Une circulaire a explicité et détaillé le dispositif (Circ. n° 2008-5, 8 avr. 2008, NOR : MLVU0803943C, non parue au JO). Les conditions de fonctionnement et les modalités d’exploitation de chaque résidence hôtelière à vocation sociale sont définies dans un cahier des charges (CCH, art. R. 631-18).
Sont concernées les personnes défavorisées qui ne nécessitent aucun accompagnement social ou médico-social sur le site (CCH, art. R. 631-18).
Les besoins sont identifiés dans le plan local d’action pour le logement et l’hébergement des personnes défavorisées (PLALHPD).
Les résidences hôtelières s’engagent à réserver un pourcentage de logements à certains publics (CCH, art. L. 633-11 et R. 631-23) :
- au moins 30 % des logements de la résidence visent des personnes ou familles éprouvant des difficultés particulières à se loger en raison notamment de l’inadaptation de leurs ressources ou de leurs conditions d’existence ;
- plus de 80 % des logements de la résidence à un public élargi : personnes désignées par le préfet du département, personnes ou familles éprouvant des difficultés particulières à se loger (v. ci-dessus) (CCH, art. L. 301-1, II), personnes sans abri ou en détresse (CASF, art. L. 345-2), demandeurs d’asile. Dans cette hypothèse, un accompagnement social (à préciser dans la demande d’agrément) doit être assuré. Par ailleurs, doivent être mises à disposition des personnes accueillies soit une restauration sur place, soit une ou plusieurs cuisines. Cette obligation fait suite à la suppression de la condition jusqu’alors imposée aux RHVS d’être des logements « autonomes équipés » (ex. : un coin cuisine).
Des exonérations et aides fiscales spécifiques s’appliquent pour les exploitants s’engageant à réserver 80 % des logements.
PARTICIPATION FINANCIÈRE
Les nuitées sont intégralement ou partiellement prises en charge et la participation des bénéficiaires des logements est fixée selon leurs capacités financières (CCH, art. R. 631-22).
F. Dispositifs de logement adapté
RÉSIDENCES SOCIALES
Les résidences sociales regroupent différentes catégories de logements adaptés : résidences généralistes, pensions de famille, résidences accueil, foyers de jeunes travailleurs, et résidences issues des foyers de travailleurs migrants. Elles constituent une offre de logement temporaire (à l’exception des pensions de famille et des résidences accueil, voir infra) pour des ménages ayant des revenus limités ou des difficultés d’accès au logement ordinaire, mais elles ne sont pas des structures d’hébergement.
Il s’agit d’une catégorie de logements-foyers pour des personnes ayant des difficultés particulières (au sens de l’article L. 301-1 du CCH) (CCH, art. L. 633-1).
Selon une feuille de route du ministre du Logement (2021-2022), une circulaire du 4 juillet 2006 (Circ. n° 2006-45, 4 juill. 2006) fait l’objet d’un travail d’actualisation en cours de réalisation par la délégation interministérielle à l’hébergement et à l’accès au logement (DIHAL) et la direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (DHUP), les résultats de ces travaux étant prévus pour septembre 2021.
Selon les situations, les gestionnaires sont des organisme HLM, des associations, des CCAS, des sociétés d’économie mixte. Ils ont la possibilité de signer une convention APL « résidence sociale ».
Le projet social de la structure est élaboré dans une démarche partenariale en cohérence avec le PLALHPD (voir infra, Chapitre 4).
La durée du contrat d’occupation est d’un mois, avec tacite reconduction (CCH, art. L. 633-2).
Les résidents participent au fonctionnement de la résidence avec, d’une part, le conseil de concertation et, d’autre part, le comité de résidents (CCH, art. L. 633-4)
MAISONS RELAIS
Cette forme d’habitat est adaptée pour répondre aux besoins des personnes à faible niveau de ressources en situation d’isolement ou d’exclusion sociale et qui se trouvent dans l’incapacité d’intégrer à court terme un logement ordinaire (Circ. n° 2002-595, 10 déc. 2002). Ce sont des structures de taille réduite, qui accueillent des publics aux parcours diversifiés. Les maisons relais peuvent permettre une possibilité de sortie vers le logement pour des personnes qui ont été hébergées en centres d’urgence ou de stabilisation.
La mise en place d’une maison relais suppose une démarche partenariale.
Un projet est défini en concertation entre le comité de pilotage du PLALHPD et les porteurs du projet.
La maison relais s’inscrit dans une logique d’habitat durable sans limitation de durée et ouvre droit aux aides personnelles au logement (Circ. n° 2002-595, 10 déc. 2002).
PENSIONS DE FAMILLE
La résidence sociale dénommée « pension de famille » est un établissement destiné à l’accueil sans condition de durée des personnes dont la situation sociale et psychologique rend difficile leur accès à un logement ordinaire.
La « résidence accueil » est une pension de famille dédiée aux personnes ayant un handicap psychique (CCH, art. L. 633-1).
Comme la maison relais, elle suppose une démarche partenariale et s’inscrit dans une logique d’habitat durable sans limitation de durée.
G. Dispositifs d’intermédiation locative
L’intermédiation locative est un dispositif par lequel un organisme intermédiaire agréé locataire d’un logement le met à disposition d’une personne défavorisée (CCH, art. L. 321-10 et L. 321-10-1). Il existe deux formes d’intermédiation locative : la location/sous-location – le propriétaire loue son logement à une association agréée – et le mandat de gestion – le propriétaire fait appel à une agence immobilière à vocation sociale (AIVS).
Les logements conventionnés avec l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) mentionnés aux articles L. 321-4 ou L. 321-8 du code de la construction et de l’habitation peuvent être loués à des organismes publics ou privés :
- en vue de leur sous-location, meublée ou non, à des personnes mentionnées au II de l’article L. 301-1 ou à des personnes physiques dont la situation nécessite une solution locative de transition ;
- en vue de l’hébergement des personnes mentionnées au II de l’article L. 301-1 ou des personnes physiques dont la situation nécessite une solution locative de transition ;
- à l’adresse de toute personne qui, résidant sur le territoire français de façon régulière et dans des conditions de permanence, n’est pas en mesure d’accéder à un logement décent et permanent par ses propres moyens ou de s’y maintenir.
La durée minimale du contrat de location est au moins égale à (CCH, art. L. 321-10-1) :
- trois ans pour les bailleurs personnes physiques (ou bailleur société civile constituée entre parents et alliés jusqu’au 4e degré inclus ou lorsque le logement est en indivision) ;
- six ans pour les bailleurs personnes morales.
Les organismes HLM ont également la possibilité de prendre à bail des logements faisant l’objet de conventions avec l’ANAH et de les sous-louer à des personnes éprouvant des difficultés et dont la situation nécessite une solution locative de transition (CCH, art. L. 444-7 et L. 444-8).
Le contrat de sous-location est signé pour une période d’un an et peut être renouvelé deux fois.
D’autres organismes peuvent louer, meublés ou non, des logements régis par une convention au titre de l’aide personnalisée au logement à des organismes bénéficiant de l’agrément relatif à l’intermédiation locative et à la gestion locative sociale (CCH, art. L. 353-20 et L. 442-8-1).
Depuis le 1er janvier 2021, le ménage sous-louant un logement géré par un organisme exerçant des activités d’intermédiation locative peut bénéficier du chèque énergie, sur demande du gestionnaire du logement à l’Agence de services et de paiement (ASP) (C. énergie, art. R. 124-4-1).
Pour les contrats signés par d’autres organismes que des organismes HLM, le sous-locataire est assimilé à un locataire pour certains droits (CCH, art. L. 442-8-1).
UN OUTIL JURIDIQUE : LA CONVENTION D’OCCUPATION INTERCALAIRE
Dans un contexte de tension dans les secteurs de l’hébergement et du logement, des solutions se sont développées, dites « intercalaires ». Il s’agit de la mise à disposition, à des fins sociales, de locaux ou terrains provisoirement entièrement ou partiellement inoccupés, sur des périodes de courte ou moyenne durée (Association francilienne pour favoriser l’insertion par le logement, « Habitats intercalaires, Suivez le guide ! Conseils et pratiques inspirantes », 201). Un cadre expérimental est prévu par décret (D. n° 2019-497, 22 mai 2019).
Le guide cité présente les différents acteurs, les éléments à prendre en considération pour concevoir le projet social. Un point déterminant est la temporalité (courte ou incertaine), qui constitue un élément de stress pour les personnes accueillies.
Est notamment abordée la nécessité d’anticiper la fin de la mise à disposition (en lien avec le SIAO) et l’accompagnement.
Des retours d’expériences illustrent les développements qui sont faits.