Le maintien de l’étranger en zone d’attente est une fonction juridique car il est considéré comme n’étant pas entré sur le territoire, mais il a néanmoins des droits.
A. Les zones d’attente : une fiction juridique
[Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, articles L. 211-1, L. 221-1 et L. 221-2[
L’entrée en France des étrangers est conditionnée à la présentation de différents documents (notamment ceux nécessaires à l’exercice d’une activité professionnelle ou à la preuve de moyens d’existence) exigés par les conventions internationales et le droit en vigueur, et il n’existe aucune exigence tendant à dispenser les demandeurs d’asile de leur production.
L’étranger qui arrive en France par la voie ferroviaire, maritime ou aérienne et qui n’est pas autorisé à entrer sur le territoire français peut être maintenu dans une zone d’attente pour personnes en instance (ZAPI) située dans une gare ferroviaire ouverte au trafic international (comme Strasbourg, Nice-Ville, Paris-gares du Nord, de l’Est, de Lyon et Montparnasse,...), dans un port ou à proximité du lieu de débarquement ou dans un aéroport (ZAPI de Roissy), pendant le temps strictement nécessaire à son départ. Lorsque l’étranger demande à entrer en France au titre de l’asile, il peut être maintenu en zone d’attente pendant le temps strictement nécessaire pour vérifier si l’examen de sa demande relève de la compétence d’un autre Etat membre, si elle n’est pas irrecevable ou si elle n’est pas manifestement infondée.
Le périmètre géographique des zones d’attente est délimité, ce qui est logique puisque ces zones sont censées créer une fiction juridique qui consiste à considérer que les personnes étrangères qui y sont placées ne sont pas en France eu égard au droit des étrangers (alors qu’en réalité elles s’y trouvent physiquement, ce qui explique qu’en cas d’infractions le litige relèvera logiquement des juridictions françaises, sauf cas particulier). Ainsi, une zone s’étend des points d’embarquement et de débarquement à ceux où sont effectués les contrôles des personnes. Elle peut inclure, sur l’emprise, ou à proximité, de la gare, du port ou de l’aéroport ou à proximité du lieu de débarquement, un ou plusieurs lieux d’hébergement assurant aux étrangers concernés des prestations de type hôtelier. Dans ces lieux d’hébergement, un espace permettant aux avocats de s’entretenir confidentiellement avec les étrangers est prévu. A cette fin, sauf en cas de force majeure, il est accessible en toutes circonstances sur demande de l’avocat.
Il existe des zones d’attente provisoires ou itinérantes. Lorsqu’il est manifeste qu’un groupe d’au moins 10 étrangers vient d’arriver en France en dehors d’un point de passage frontalier, en un même lieu ou sur un ensemble de lieux distants d’au plus 10 kilomètres, la zone d’attente s’étend, pour une durée maximale de 26 jours, du ou des lieux de découverte des intéressés jusqu’au point de passage frontalier le plus proche.
En cas de déplacement de l’étranger, soit dans le cadre de la procédure en cours, soit en cas de nécessité médicale, la zone d’attente s’étend, sans qu’il soit besoin de prendre une décision particulière, aux lieux dans lesquels il doit se rendre.
B. La durée du maintien en zone d’attente
[Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, articles L. 221-3, L. 222-1, L. 222-2 et L. 222-3[
Le maintien en zone d’attente est prononcé pour une durée maximale de quatre jours par une décision écrite et motivée de l’autorité compétente. Au-delà de quatre jours, le juge des libertés et de la détention compétent, c’est-à-dire celui du tribunal judiciaire dans le ressort duquel l’étranger est maintenu en zone d’attente, peut autoriser une prolongation du maintien pour une durée qui ne peut être supérieure à huit jours (soit un total de 12 jours). À titre exceptionnel ou en cas de volonté délibérée de l’étranger de faire échec à son départ, le maintien en zone d’attente au-delà de 12 jours peut être renouvelé par le juge, pour une durée maximale de huit jours (soit un total de 20 jours).
Deux cas de prolongation particuliers s’appliquent aux demandeurs d’asile :
- lorsque l’étranger dont l’entrée a été refusée dépose une demande d’asile dans les six derniers jours de cette nouvelle période de maintien en zone d’attente (c’est-à-dire la seconde prolongation de huit jours au maximum), celle-ci est alors prorogée d’office de six jours à compter du jour de la demande. Elle peut donc atteindre un total de 26 jours ;
- lorsqu’un étranger dont l’entrée sur le territoire français au titre de l’asile a été refusée dépose un recours en annulation dans les quatre derniers jours de la période de maintien en zone d’attente en cours (soit entre les 16e et 20e jours), celle-ci est prorogée d’office de quatre jours à compter du dépôt du recours. Elle peut atteindre un total de 24 jours au maximum.
LE MAINTIEN EN ZONE D’ATTENTE DES MINEURS NON ACCOMPAGNÉS
[OFPRA, Rapport d’activité 2018 ; Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, articles L. 221-1, L. 221-5, L. 723-2, L. 741-3, L. 741-4 et R. 111-13 à R. 111-23 ; Code de l’action sociale et des familles, art. L. 226-2-1 ; Circulaire interministérielle du 25 janvier 2016 relative à la mobilisation des services de l’Etat auprès des conseils départementaux concernant les mineurs privés temporairement ou définitivement de la protection de leur famille et les personnes se présentant comme tels, NOR : JUS/F/16/02101/C ; Circulaire n° CIV/01/05 du 14 avril 2005, NOR : JUSC0520090C[
Le maintien en zone d’attente des mineurs non accompagnés (les termes ont été substitués juridiquement à ceux de « mineurs isolés ») est possible sous certaines conditions. Un dispositif de représentation par un administrateur ad hoc est prévu.
Un maintien en zone d’attente exceptionnel
Le maintien en zone d’attente d’un mineur non accompagné, le temps strictement nécessaire à l’examen tendant à déterminer si sa demande d’asile n’est pas irrecevable ou manifestement infondée, n’est possible que de manière exceptionnelle et seulement dans les cas suivants :
- il provient d’un pays considéré comme un pays d’origine sûr ;
- il a présenté une demande de réexamen qui n’est pas irrecevable ;
- il a présenté de faux documents d’identité ou de voyage, de fausses indications ou dissimulé des informations ou des documents concernant son identité, sa nationalité ou les modalités de son entrée en France ;
- sa présence en France constitue une menace grave pour l’ordre public, la sécurité publique ou la sûreté de l’Etat.
Le dispositif de représentation
Lorsqu’un étranger mineur non accompagné d’un représentant légal n’est pas autorisé à entrer en France, le procureur de la République, avisé immédiatement par l’autorité administrative, désigne sans délai un administrateur ad hoc.
Ce dernier est désigné par le procureur de la République compétent sur une liste de personnes morales ou physiques établie pour quatre ans. Cette liste est à la disposition du public dans les locaux du secrétariat-greffe de la cour d’appel et des tribunaux judiciaires.
L’administrateur ad hoc assiste le mineur durant son maintien en zone d’attente et assure sa représentation dans le cadre des procédures administratives et juridictionnelles relatives à ce maintien. Il assure également la représentation du mineur dans toutes les procédures administratives et juridictionnelles afférentes à son entrée en France. La tardiveté d’une désignation vicie le maintien en zone d’attente, car il y a eu des abus.
Sont considérés comme non accompagnés les mineurs étrangers qui remplissent les deux conditions suivantes : l’absence d’un représentant légal sur le territoire français et la qualité de mineur de moins de 18 ans. Le mineur n’est pas considéré comme non accompagné s’il voyage avec un majeur pouvant être tenu pour son représentant légal, s’il est inscrit sur le passeport d’une personne majeure (sous réserve que le document ne soit pas emprunté ou falsifié) ou s’il est produit un acte valant de plein droit délégation d’autorité parentale.
Cet administrateur prend contact avec toutes les administrations concernées, fait le lien avec le procureur de la République, le juge des tutelles lorsqu’une mesure de protection est nécessaire, mais aussi avec les éventuels membres de la famille du mineur qui se trouvent sur le territoire français et avec les réseaux socio-éducatifs.
Dans le mois de l’achèvement de sa mission, l’administrateur ad hoc transmet au procureur de la République un rapport détaillant les démarches effectuées et, le cas échéant, et afin d’assurer au mieux sa protection, les éléments d’information recueillis sur le mineur.
Dans ces deux situations, la décision de prolongation d’office est mentionnée sur le registre des personnes retenues et portée à la connaissance du procureur de la République. Le juge des libertés et de la détention en est informé immédiatement et peut y mettre un terme.
Lorsqu’il est saisi d’une demande de prolongation de maintien en zone d’attente, le juge des libertés et de la détention statue dans les 24 heures de sa saisine, ou dans les 48 heures lorsque les nécessités de l’instruction l’imposent, par ordonnance, après avoir auditionné l’intéressé ou son conseil s’il en a un, ou celui-ci ayant été dûment averti. L’existence de garanties de représentation de l’étranger n’est pas à elle seule susceptible de justifier le refus de prolongation de son maintien en zone d’attente. L’étranger peut demander au juge que lui soit désigné un conseil commis d’office. Le mineur est assisté d’un avocat choisi par l’administrateur ad hoc ou, à défaut, commis d’office. L’étranger ou l’administrateur ad hoc (s’il s’agit d’un mineur) peut demander au juge le concours d’un interprète et la communication de son dossier.
Il y a également une purge des irrecevabilités puisque les irrégularités de procédure de la première prolongation du maintien en zone d’attente ne peuvent être soulevées lors de l’audience de la seconde prolongation.