A. Opérateur unique
La question de l’opérateur unique a été posée dès la mise en œuvre de la refonte du secteur AHI en 2000, puis réaffirmée en 2015 avec la mise en place d’une structure unique, gérant l’intégralité de la mission SIAO pour l’urgence d’une part, l’insertion de l’autre.
Le préfet de département, représentant de l’État, est bien le décideur du conventionnement avec une personne morale à qui il confie la réalisation de l’ensemble des missions du SIAO. S’il existe des antennes infra-départementales du SIAO (organisation départementale prévoyant des relais ou antennes géographiquement distincts assurant les missions du SIAO sur une partie du territoire départemental), ces dernières ne devront cependant pas constituer des personnes morales distinctes (ni relever de personnes morales distinctes) du SIAO départemental et ne bénéficieront pas de convention de financement propre.
L’obligation de signer une convention avec un opérateur unique par département ne valait en 2015 que pour l’avenir, sans faire obstacle à la poursuite des conventions en cours existant entre l’État et les opérateurs exerçant une ou des missions de SIAO.
Le préfet organise le processus tendant à confier à un opérateur unique l’ensemble des activités insertion, urgence et 115 dès lors que celles-ci ne seraient pas exercées (ce qui était le cas en 2015) par la même personne morale. La méthode retenue pour la désignation de la personne morale chargée du SIAO et le choix de l’opérateur s’opéraient nécessairement à l’époque après concertation avec les opérateurs et en tenant compte des réalités locales. Cette concertation était énoncée comme indispensable pour asseoir la légitimité du SIAO et sa mission de coordination et de régulation. Elles pouvaient être l’occasion d’un diagnostic partagé avec les acteurs locaux sur le fonctionnement du dispositif de veille sociale. Le préfet pouvait, peut toujours en cas de nécessaire changement d’opérateur, recourir à une procédure d’appel à candidatures (avec un cahier de charges dont les contenus minimaux sont listés en 6 thèmes) : en respectant les principes d’équité entre les candidats et de transparence, en informant les acteurs sur le calendrier et les modalités de l’appel à candidatures, en mettant en place un comité ou une commission de sélection chargé(e) de rendre un avis sur les projets.
B. Forme juridique
D’emblée, les pouvoirs publics ont rendu possibles plusieurs cas de figure.
Ainsi, peuvent être opérateurs du SIAO :
▸ Une association : dans ce cas il s’agit d’une seule et même personne morale,
▸ Un groupement de coopération sociale et médico-sociale : dans ce cas, les personnels sont soit salariés du groupement, soit mis à disposition (avec contrepartie financière) par les membres du groupement,
▸ Un groupement d’intérêt public : dans ce cas, les personnels sont mis à disposition (également avec contrepartie financière) par les membres, pouvant être recrutés directement par le groupement, uniquement à titre complémentaire,
▸ Un établissement public local (CCAS par exemple).
Les personnels mis à disposition par les membres d’un groupement restent régis, selon le cas, par leur contrat de travail, les conventions ou accords collectifs qui leur sont applicables ou leur statut. Ils exercent leurs missions sous l’autorité fonctionnelle et organisationnelle de la structure auprès de laquelle ils sont mis à disposition.
C. Pilotage
Ce sont les services déconcentrés de l’État dans le département (DDCS ou DDCSPP) chargés de mettre en œuvre la politique d’accès au logement des personnes sans domicile ou éprouvant des difficultés particulières à se loger en raison de leurs ressources ou de leurs conditions d’existence, d’organiser le dispositif de veille sociale, qui assurent le pilotage effectif du SIAO. Ils en contrôlent son bon fonctionnement, évaluent son action sur la base d’indicateurs d’activité et du suivi évaluatif, quantitatif et qualitatif, de la convention pluriannuelle. Ce contrôle se réaliser selon des modalités précisées dans la convention elle-même.
Les services déconcentrés de l’État peuvent mettre en place et réunir régulièrement un comité de pilotage du SIAO réunissant les acteurs publics ou privés concernés par son action.
Le représentant de l’État dans la région peut également coordonner l’action des SIAO à l’échelon régional. Cette animation régionale pourra prendre la forme d’une conférence régionale ou d’un comité de pilotage.
Le pilotage veille également à faciliter les dynamiques locales, notamment en terme de partenariats, permettant au SIAO d’accomplir ses missions, tant dans le domaine de l’hébergement que de l’accès au logement (coordination de la veille sociale, mobilisation des acteurs du logement...). Autres éléments de veille et de pilotage assurés par les services déconcentrés de l’État :
▸ L’aide au SIAO pour des conventions avec les acteurs concourant au fonctionnement du dispositif accueil – hébergement - insertion,
▸ L’aide aux autres personnes morales chargées de l’accueil, de l’hébergement et de l’accompagnement des personnes, les bailleurs sociaux, les maîtres d’ouvrage d’insertion, les organismes exerçant des activités d’intermédiation locative, les gestionnaires de résidences sociales et les collectivités territoriales, en particuliers les conseils départementaux.
▸ L’appui à la mission de coordination des acteurs de la veille sociale confiée au SIAO à travers, si besoin, des instances spécifiques et dédiées,
▸ L’attention à la mise en place par le SIAO des instances nécessaires à l’examen partagé des situations individuelles par les acteurs concernés par leur prise en charge, en particulier pour les situations les plus complexes,
▸ L’attention à ce que l’organisation et les partenariats initiés, au-delà du regroupement des activités insertion et urgence du SIAO au sein d’une même personne morale, permettre la bonne articulation (par des réunions régulières, des outils partagés, etc...) des acteurs et des actions conduites dans les domaine de l’urgence et de l’insertion,
▸ La veille sur le recensement effectif de l’ensemble des places d’hébergement d’urgence, d’insertion et de stabilisation, les logements en résidence sociale et les logements des organismes exerçant des activités d’intermédiation locative et qu’il soit informé de leur disponibilité. À noter : les services déconcentrés de l’État (DDCS, DDCSPP) doivent pouvoir être en mesure de connaître de manière exhaustive le nombre de places mises à disposition du SIAO,
▸ La veille sur la coordination du SIAO avec d’autres dispositifs (associations spécialisées pour des publics spécifiques, Services pénitentiaires d’insertion et de probation, dispositif national d’asile...),
▸ La veille à ce que le SIAO, chargé d’une mission de participation à l’observation sociale, contribue à la réalisation des diagnostics à 360° en les enrichissant, non seulement en données quantitatives, mais aussi en éléments qualitatifs tirés de leur connaissance des publics accueillis et de leurs parcours, et qu’il participe activement à l’élaboration et à l’évaluation du PDALHPD, ainsi qu’aux instances créées dans le cadre de ce plan,
▸ La veille à une organisation permettant que le SIAO assure le respect du droit au logement opposable.
D. Convention
I. CONTENUS
La convention prévue sur le plan législatif (article L. 345-2-4 du CASF) est déclinée de manière précise et réglementaire. Un décret de 2015 (1) indique que la convention comprend :
▸ Les dispositions prévues à l’article L. 345-2-5 du CASF :
- les engagements de la personne morale gérant le service intégré d’accueil et d’orientation en matière d’objectifs et d’information du représentant de l’État et de coopération avec les services intégrés d’accueil et d’orientation d’autres départements,
- les modalités de suivi de l’activité du service,
- les modalités de participation à la gouvernance du service des personnes prises en charge ou ayant été prises en charge dans le cadre du dispositif d’accueil, d’hébergement et d’accompagnement vers l’insertion et le logement,
- le cas échéant, les modalités d’organisation spécifiques du service eu égard aux caractéristiques et contraintes particulières propres au département,
- les financements accordés par l’État,
▸ Des précisions sur :
- les modalités de recensement des places d’hébergement et en logements en résidence sociale ou dans des organismes qui exercent les activités d’intermédiation locative,
- les modalités de fonctionnement du 115, service d’appel téléphonique,
- les modalités par lesquelles le SIAO veille à la réalisation de l’évaluation des personnes ou familles ainsi qu’au suivi de leur parcours,
- la liste et l’objet des conventions signées (2) ou susceptibles d’être signées par le SIAO ainsi que, le cas échéant, la ou les catégories de publics concernés,
- les modalités selon lesquelles le SIAO met en œuvre les dispositions relatives à l’orientation des personnes désignées par le représentant de l’État, après décision favorable de la commission de médiation (3) prévue par le code de la construction,
- la liste des indicateurs d’activité devant être transmis au représentant de l’État par le SIAO ainsi que leur périodicité,
- les données statistiques concernant le dispositif d’accueil, d’hébergement et d’accompagnement vers l’insertion et le logement devant être transmises au représentant de l’État par le SIAO,
- les modalités de la transmission annuelle par le SIAO d’un bilan d’activité comportant le bilan des conventions passées (NDLR : voir 4 alinéas plus haut),
- les modalités d’évaluation, au terme de la convention, des conditions de réalisation des missions du SIAO, et des obligations prévues dans la convention.
Un modèle de convention est présenté en annexe de la circulaire de 2015 déjà citée plus haut (4). Il comprend 17 articles :
▸ Les signataires : représentant de l’État, personne morale assumant la gestion et la responsabilité du SIAO,
▸ Un préambule : responsabilités de l’État et positionnement global du SIAO,
▸ Article 1 : responsabilité respectives, objectifs du SIAO,
▸ Article 2 : missions et actions du SIAO,
▸ Article 3 : conditions de fonctionnement du SIAO assurés par l’opérateur,
▸ Article 4 : durée de la convention,
▸ Article 5 : conditions de détermination du coût,
▸ Article 6 : conditions de détermination de la contribution financière,
▸ Article 7 : modalités de versement de la contribution financière,
▸ Article 8 : justificatifs (compte-rendu financier, compte-rendu qualitatif et quantitatif de l’action, comptes annuels, rapport du commissaire aux comptes, rapport d’activité),
▸ Article 9 : autres engagements (informations de nouvelle domiciliation, de retards d’exécution de la convention, etc.),
▸ Article 10 : sanctions,
▸ Article 11 : évaluation des actions,
▸ Article 12 : contrôle de l’administration,
▸ Article 13 : conditions de renouvellement de la convention,
▸ Article 14 : modification de la convention,
▸ Article 15 : annexe,
▸ Article 16 : résiliation de la convention,
▸ Article 17 : recours,
▸ Signatures.
II. DURÉE
La durée prévue pour ces conventions est de 5 ans.
E. Rapport d’activités
Peu de contenus réglementaires formels sont réellement indiqués pour ces rapports d’activités, au-delà des 5 types de contenus que sont le compte-rendu financier, compte-rendu qualitatif et quantitatif de l’action, comptes annuels, rapport du commissaire aux comptes, rapport d’activité, déjà mentionnés dans le modèle de convention.
Toutefois, apparaissent en filigrane :
▸ Les données statistiques sur le fonctionnement, le volume de situations traitées (dont réalisations des évaluations) et suivies, sur le recensement régulier des places, sur l’activité du 115, sur les coordinations,
▸ Les données statistiques et qualitatives sur les flux, les issues des situations,
▸ Les données statistiques et qualitatives sur la mise en œuvre des conventions de partenariats,
▸ Les données statistiques et qualitatives sur l’articulation avec le pilotage,
▸ Les données statistiques et qualitatives concourant à l’observation sociale,
▸ Les données sur les indicateurs d’activité prévus dans la convention.
(1)
Décret n° 2015-1446 du 6 novembre 2015 relatif aux services intégrés d’accueil et d’orientation.
(2)
Les conventions peuvent être passées avec les : personnes morales de droit public ou de droit privé concourant au dispositif de veille sociale ; personnes morales de droit public ou de droit privé assurant l’accueil, l’évaluation, le soutien, l’hébergement ou l’accompagnement des personnes ou familles ; organismes bénéficiant de l’aide pour loger à titre temporaire des personnes défavorisées et associations agréées dont l’un des objets est l’insertion ou le logement des personnes défavorisées ; organismes qui exercent les activités d’intermédiation locative et de gestion locative sociale ; logements-foyers ; résidences hôtelières à vocation sociale ; dispositifs spécialisés d’hébergement et d’accompagnement, dont le dispositif national de l’asile ; services pénitentiaires d’insertion et de probation ; services de l’aide sociale à l’enfance ; bailleurs sociaux ; organismes agréés qui exercent les activités de maîtrise d’ouvrage, d’ingénierie sociale, financière et technique, d’intermédiation locative et de gestion locative sociale au profit de personnes et des familles sans logement ou en difficulté sociale ; collectivités territoriales, leurs groupements et leurs établissements publics ; ARS
(3)
Article L 441-2-3 du code de la construction : une ou plusieurs commissions de médiation créées dans chaque département. Elles sont saisies sans condition de délai lorsque le demandeur, de bonne foi, est dépourvu de logement, menacé d’expulsion sans relogement, hébergé ou logé temporairement dans un établissement ou un logement de transition, un logement-foyer ou une résidence hôtelière à vocation sociale, logé dans des locaux impropres à l’habitation ou présentant un caractère insalubre ou dangereux. Elle peuvent également être saisies, sans condition de délai, lorsque le demandeur est logé dans des locaux manifestement suroccupés ou ne présentant pas le caractère d’un logement décent, s’il a au moins un enfant mineur, s’il présente un handicap ou s’il a au moins une personne à charge présentant un tel handicap.
(4)
Circulaire N° DGCS/SD1A/2015/325 du 17 décembre 2015, op. cit.