Introduction

Les termes utilisés dans les prises de position sont parfois, en effet, si expéditifs, si radicaux, qu’il est difficile de faire la part des choses entre des discours à vertu incantatoire et des progressions réelles des politiques publiques vers l’avancée formelle de ces plateformes de services.

Comment en effet lire des constructions pratiques quand les propos sont si tranchés ? D’un côté Il est question de « révolution » (2), souvent adossée de façon répétée à l’adjectif « copernicienne », « galiléenne » ou « paradigmatique ». Il convient en outre de noter que ces appréciations ont été ajoutées, par certains de leurs auteurs, depuis presque vingt ans, pour qualifier chaque évolution nécessaire ou constatée du secteur social et médico-social, leur itération pouvant ainsi rendre suspectes les idées qu’elle soutient. D’un autre côté, sont mises en avant « une marchandisation des services » (3) et une « casse annoncée des institutions médico-sociales, au nom d’une prétendue inclusion derrière un choix économique » visant, en fait, au « remplacement de ces établissements par des plateformes désincarnées de services et de prestations » (4). L’objet du Chapitre 1 permettra de revenir sur les réalités, et donc sur une partie erronée des représentations.

Comment en outre, aborder ce sujet sans mieux définir et circonscrire le concept ? En effet, ce terme, plateforme de services, renvoie à des sens, traduits dans des réalités bien différentes. Chacun peut l’utiliser avec son propre modèle de production (linguistique, psychologique, idéologique et culturel) sans toujours tenir compte de l’acception du même terme par son interlocuteur, ce dernier l’intégrant dans son propre modèle d’interprétation (avec également des composantes linguistiques, psychologiques, idéologiques et culturelles), puis avec ses références de production pour des réponses, un jeu de rôles s’installant alors, générant des quiproquos souvent stériles, peu générateurs d’une progression vers des conceptions partagées. Le Chapitre 2 indiquera que le terme peut correspondre à quatre grands types d’organisation. Il convient, à l’heure de mesurer leurs dimensions politiques, juridiques et réglementaires, de différencier les quatre réalités organisationnelles qu’elles comportent, avant le détail des bases juridiques, encore parcellaires aujourd’hui, de ces plateformes de services (Chapitres 3, 4, 5 et 6).

Malgré les obstacles précédents (représentations, définitions floues ou plurielles), des évolutions transformatives sont indéniablement en place pour les établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESSMS) (5).

Elles sont en partie visibles dans l’augmentation du nombre de ces ESSMS. La consultation du Fichier FINESS (6) le souligne, le nombre de structures étant passé de 32 200 en 2002 à près de 45 000 en 2015 (7) : une augmentation de 39 % en 13 ans. Ceci s’explique certes par des créations pures, mais également par des subdivisions : un établissement est devenu pôle, avec sa structure de départ (et diminution de ses places) plus des petits établissements et/ou services complémentaires et rattachés (pour chaque entité alors, une autorisation et un numéro FINESS spécifiques). Ces réalités ont été complétées par la mise en place de coordinations et services d’accueil et d’orientation, par exemple les Services Intégrés de l’Accueil et de l’Orientation (SIAO) pour l’accueil des personnes sans domicile, mais de nombreux autres exemples existent dans d’autres domaines. L’organisation globale et rationnelle de ces coordinations ou guichets d’accueil-orientation est parfois encore à compléter, y compris sur un plan juridique.

Une dynamique externe a également favorisé depuis dix ans l’augmentation et la diversification des services, par opposition aux établissements, au sein du secteur social et médico-social, une dynamique à relier à plusieurs courants : désinstitutionnalisation, virage inclusif, politiques d’activation, accompagnement de parcours et coordination, réponse accompagnée pour tous, innovation/activation, développement du numérique.

La lame de fond de la désinstitutionnalisation constitue le premier vecteur de ces nouvelles approches : il y est question d’une « transition des soins en institution vers les soins de proximité » (8), ou d’une « transition des institutions vers des services à base communautaire » (9). Elle est d’une forte actualité en France depuis 3 ans, y suscite de vifs débats.

Notre pays n’est certes pas le seul concerné. Mais pour la France, ceci peut s’expliquer par l’histoire particulière du secteur social et médico-social, notamment lors de la mise en place, et de la duplication, des principales institutions le constituant. De nombreuses initiatives, modèles, expériences existent certes avant la deuxième moitié du XX^e siècle : hôtels-Dieu puis hospices, orphelinats et ensuite maisons d’enfants à caractère social, établissements pilotes pour l’éducation des aveugles et sourds, premiers établissements d’éducation pour les « arriérés » ou de soins pour les « déficients » mentaux ou physiques, colonies agricoles et premiers établissements pour délinquants, etc. Mais le véritable développement des institutions (et des professions sociales qui y œuvrent) se réalise à partir des années 1960, en lien avec des orientations formulées par les V^e et VI^e plans de développement économique et social. Il s’accélère surtout après la loi fondatrice de 1975 (10) des politiques sociales catégorielles.

Les choix sociétaux favorisent des « prises en charge » des personnes en difficulté ou dépendantes avec création, à grande échelle, d’institutions (établissements) spécifiques d’accueil, et non de services de proximité favorisant des réponses résolument inclusives au plus près des lieux de vie de ces personnes.

Ces choix portaient également le développement des corps professionnels du travail social : forte augmentation du nombre de ces travailleurs sociaux programmée dès le V^e plan. Ces derniers se reconnaissent alors en majorité dans un discours alternatif à l’égard d’une société réputée discriminante, portent des valeurs d’accueil/reconnaissance/humanité à l’égard des personnes accueillies, comme de professionnalité (transformation des organisations autour des identités de métiers et de spécialisation (11)).

Un paradoxe apparaît dès cette époque : des réalités inverses aux discours. Les réalités, ce sont des constructions institutionnelles favorisant des établissements fortement cloisonnés (en silos), prenant en charge les personnes avec une logique d’accueil interne, peu porteuse d’autonomie et d’inclusion. Les discours, ce sont des propos et des représentations portant des valeurs anti-institutionnelles (les effets de l’antipsychiatrie appliqués au secteur social et médico-social), valeurs attribuant des vertus morales aux pratiques professionnelles, même peu inclusives, par opposition aux pratiques d’exclusion du corps social (12). Autre paradoxe à cette époque, une référence forte (« le travail social, c’est le corps social en travail » (13)) oriente les représentations de ces professionnels alors que les constructions politiques et institutionnelles conduisent à des prises en charge spécialisées hors des structures de droit commun.

Élément original aujourd’hui : alors que les référentiels politiques de la construction du secteur social et médico-social étaient interrogés et cela dès les années 1980-1990 pour leur logique faiblement inclusive par certains responsables ou penseurs de la politique sociale (14), ces mêmes personnes s’insurgent aujourd’hui contre la casse des établissements au profit de plateformes de services (15).

Premier type de plateforme : un ensemble coordonné de services de proximité permettant l’accompagnement et des réponses pour son parcours en dehors d’institutions. Le concernant, l’exemple du secteur du handicap est éclairant (ne concernant que 13 % des places en ESSMS). Les engagements français à l’égard des droits des personnes handicapées y constituent le point de départ.

La France a adopté et signé la convention internationale relative aux droits des personnes handicapées du 30 mars 2007 (16), avec notamment son article 19, sur l’autonomie de vie et l’inclusion dans la société. En application de cette convention, une Rapporteure spéciale des Nations Unies pour les droits des personnes handicapées, Madame Catalina Devandas-Aguilar, experte indépendante mandatée par le Conseil des droits de l’homme et l’Assemblée Générale des Nations Unies, après avoir effectué une visite officielle du 3 au 13 octobre 2017 dans notre pays, a présenté en mars 2019 son rapport (17) au Comité des droits des personnes handicapées. Elle s’y inquiète notamment du nombre de personnes handicapées (enfants ou adultes) « résidant en établissement », d’abus subis dans ces structures avec des traitements sans consentement (notamment par des personnes avec un handicap psychosocial ou des personnes avec des troubles envahissants du développement). Elle ajoute dans ses interviews « qu’il n’existe pas de « bons établissements « dans la mesure où tous imposent un mode de vie donné, qui entrave la capacité de l’individu à mener une vie décente sur la base de l’égalité avec les autres. Les personnes handicapées, y compris celles nécessitant un fort accompagnement, doivent pouvoir vivre en société et choisir elles-mêmes leur lieu et mode de résidence ».

Ces propos expliquent les débats vivaces d’aujourd’hui :

▸ Un modèle de désinstitutionnalisation en phase d’interrogation depuis le début des années 2010 (18).

Des appréciations ou injonctions lapidaires des uns (19) : la France serait passée à côté de ses engagements internationaux, une nécessaire révision « dans sa totalité » de la loi du 11 février 2005 (20), la nécessité de « fermer progressivement tous les établissements existants » et de « transformer le marché actuel de l’offre de services en une offre de proximité ».

Des réactions tranchées des autres : ils s’opposent « à toute politique de désinstitutionnalisation quand elle entraîne la fermeture d’établissements et de places ainsi que le renforcement de la responsabilité des parents » (21), dénonçant « la fausse promesse de l’inclusion, quand on connaît l’état de l’école, l’absence de politique en faveur des jeunes, le fonctionnement du marché du travail et les difficultés de l’accès au logement pour les adultes », demandant « à préserver et consolider plus que jamais les institutions existantes, protéger les places et les accompagnements de vie qu’elles offrent et même en créer autant que de besoin » (22).

Au titre de ses engagements européens, la France est aussi tenue de prendre en compte les recommandations ou règlements adoptés ou énoncés par les instances européennes auxquelles elle appartient. Ainsi :

▸ Pour l’Union Européenne ou le parlement européen (l’Europe des 28, bientôt des 27) : il existe des directives sur l’utilisation des fonds structurels et notamment celle concernant le Fonds Social Européen (FSE), mettant en avant l’utilisation dans des objectifs d’efficience et d’efficacité des impératifs communs, notamment pour « une inclusion active », « des projets innovants par des organisations non gouvernementales ou d’autres acteurs de l’économie sociale » (23). Ces directives intègrent des demandes pour soutenir la « transition des institutions vers les services à base communautaire » et assurer l’engagement que les Fonds Européens « ne seront pas utilisés pour perpétuer l’institutionnalisation mais bien pour développer les alternatives à base communautaire ».

▸ Pour le Conseil de l’Europe (né en 1949 et rassemblant 47 pays, adoptant des normes juridiques en protection des droits de l’homme, en renforcement de la démocratie et en prééminence du droit) : une recommandation de 2010 (24) en matière de désinstitutionnalisation, évoque des dispositifs favorisant autour de chaque situation une multiplicité, articulée, de divers services répondant aux besoins, avec une continuité et surtout « l’évitement des placements en institution », la création de services de proximité. On notera que cette recommandation définit bien le lien entre la désinstitutionnalisation et le premier type de plateforme de services (services de proximité, diversifiés, articulés, dans la continuité, sans placement en institution).

Les discours des responsables politiques français ne font pas de la désinstitutionnalisation l’étendard de leur programme. Certes, ils approuvent globalement les recommandations de la Rapporteure spéciale des Nations Unies. Mais leur discours privilégie davantage un thème, a priori consensuel, celui de l’inclusion. Cette autre face de la pièce de la désinstitutionnalisation s’appuie sur les mêmes fondements internationaux, européens ou français. L’idée est censée être portée par les organisations gestionnaires d’ESSMS (25) et par les travailleurs sociaux. Pour ces derniers, pourtant, l’usage du terme inclusion n’est pas immédiat. Au-début des années 2000, il se met en place uniquement pour la question du handicap, ou de l’éducation. Au-delà, il reste regardé avec interrogation (évolution ou révolution ? voie d’avenir ou voie de garage ?). Il devient depuis peu un terme référentiel reconnu, correspondant à une politique, des pratiques, en étant également perçu « comme une valeur, comme une éthique prônant la justice sociale et la cohésion de la communauté », tout en étant en lien avec une « vision globale du vivre ensemble », s’imposant universellement jusqu’au principe de la « société inclusive » (26).

En réalité comme le rappelle M. Jaeger en 2015 (27), en France, l’usage du terme, « cette nouvelle façon de parler, dans la continuité de changements sémantiques antérieurs », traduit « un nouveau tournant des politiques sociales après une douzaine d’années d’appropriation plus ou moins laborieuse de la loi du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale ». L’auteur détaille sa progression :

▸ Tout d’abord, un passage progressif des politiques d’intégration des années 1980 à 2000 à des politiques d’insertion dans les années 2000. Le changement du mot de référence signale, outre celui des politiques, le passage d’une conception, celle de l’intégration (qui signifie « “acquisition d’une place dans la société“ ou dans un “groupe“ avec une assimilation qui ferait disparaître les différences ») à une autre, celle de l’insertion (qui correspond, dans une dynamique de discrimination positive, à « l’action de “mettre parmi“ en permettant à l’élément différent de conserver son identité »).

▸ Au début des années 2000, l’avènement de la Loi Organique pour les Lois de Finances (LOLF) qui visait la performance de l’action publique, portant le vocable nouveau d’inclusion. Son programme 304 s’intitulait « Inclusion sociale, protection des personnes et économie sociale et solidaire »,

▸ Dans les années 2010, le début des politiques dites d’inclusion, sous l’impulsion de références extérieures (stratégie Europe 2020 de l’Union européenne par exemple) où le terme d’inclusion devient référence centrale. Le sens du terme correspond à « “l’acquisition d’une place dans la société“ ou dans un “groupe“ » (comme pour l’intégration) », la personne « pouvant rester avec ses difficultés tout en étant reconnue comme un élément à part entière du collectif », cette « inclusion sous plastique », selon l’auteur, se réalisant dans un « objectif de cohésion sociale », « sans fusion », dans « une optique créatrice de lien social ». Ce sens plus opératoire est portée par la Commission européenne, qui parle d’« inclusion active » (28), à partir de ses 3 critères : 1. La participation pleine et entière à la vie économique, sociale et civile, 2. Un accès suffisant aux revenus et à d’autres ressources (d’ordre personnel, familial, social et culturel) pour pouvoir bénéficier d’un niveau et d’une qualité de vie considérés comme acceptables, 3. La jouissance de ses droits fondamentaux,

▸ Enfin depuis 3 ans, l’envahissement des approches inclusives : le terme inclusion devient référence générale et unique. Tous les textes publics et dans des domaines divers le reprennent : pour la lutte contre la pauvreté (inclusion sociale), pour la scolarisation des enfants adolescents handicapés (inclusion scolaire), etc.

▸ Ainsi dans cette deuxième partie des années 2010, l’accélération qui se met en place induit la vision, comme d’une nouveauté, d’un « virage inclusif » (29). Il envahit tous les domaines de l’action sociale et médico-sociale et des politiques sociales catégorielles. Les 2 dernières années ont été, pour le domaine du handicap, le théâtre d’une offensive publique et gouvernementale (mais des groupes de pression y ont joué de leur influence, par exemple pour l’autisme, comme cela a pu être visible dans l’élaboration de la Stratégie Autisme 2018-2022 (30)). Face aux recommandations de la Rapporteure spéciale des Nations Unies, la secrétaire d’État chargée des personnes handicapées (31) affirme la volonté gouvernementale : « œuvrer à une société plus inclusive ». Elle met en avant les dispositions prises et qui se poursuivront : accélération de la transformation de l’offre médico-sociale (passage des établissements vers des dispositifs avec des services de proximité), réforme tarifaire (généralisation des CPOM (32), et réforme Serafin-PH (33)), soutien de l’accès à l’école, à la formation, à l’emploi et au logement inclusif.

Deuxième type de plateforme : le pôle ressource, mobilisant des compétences professionnelles en appui auprès d’institutions de droit commun. L’exemple le plus net concerne l’inclusion scolaire, avec son abord sous 3 angles :

▸ 1. Un objectif de sortie des établissements pour les enfants et adolescents handicapés. Il a été énoncé en mars 2019 (80 % des enfants et adolescents actuellement scolarisés dans des établissements spécialisés, scolarisés en 2022 au sein de structures de l’éducation nationale) par la Secrétaire d’État chargée des personnes handicapées, repris par la presse, parfois avec d’autres contenus (80 % de tous les enfants et adolescents handicapés scolarisés en milieu ordinaire). Énoncé oralement par la ministre, transformé parfois, non repris dans des écrits formels de celle-ci, l’objectif paraît une nouveauté. Il est pourtant formalisé depuis 3 ans (et même sous le gouvernement précédent) (34), mais avait peu été médiatisé. Ceci peut expliquer les réactions tardives, en 2019 uniquement (dont la pétition Urgence Handicap Danger évoquée plus haut (35)) qu’a suscitées le pourcentage ciblé et communiqué.

▸ 2. L’avancée de l’école inclusive. Après une concertation express en 2018-2019 (36), l’idée a été consacrée par une modification du tout premier article L 111-1 du code de l’éducation (37) par la loi de juillet 2019, dite Loi Blanquer, pour une école de la confiance (38). Cette modification du L 111-1 prolonge celles, pourtant bien récentes, qui avaient inscrit l’inclusion scolaire dans les fondamentaux du code de l’éducation (39). La loi de 2019 consacre un chapitre entier au renforcement de « l’école inclusive ». Dans celui-ci, est encore modifié le premier alinéa de l’article L111-1 : les termes « il veille à l’inclusion scolaire » sont remplacés « il veille à la scolarisation inclusive ». Surtout, sont créés par la loi les pôles inclusifs d’accompagnement localisés (PIAL) (40), ces derniers soutenant une prédominance de l’éducation nationale pour la coordination et la mobilisation de moyens de l’inclusion scolaire de chaque enfant ou adolescent.

▸ 3. Le secteur médico-social conçu comme une ressource au service de l’école inclusive. Les PIAL évoqués ci-dessus, « pôles ressources », sont censés bénéficier de l’appui de professionnels de santé ou des établissements et services médico-sociaux. Prévus pour une expérimentation à la rentrée 2019, les PIAL prennent une réalité plus importante : dès septembre, ils sont au nombre de 3 031 sur tout le territoire, les Agences Régionales de Santé mettant en place en parallèle « à titre expérimental, des équipes médico-sociales mobiles d’appui à la scolarisation des enfants à besoins particuliers, pour accompagner les personnels en charge de leur accompagnement et de leur scolarisation au sein de l’école, et éviter les ruptures dans les parcours de ces enfants » (41).

Troisième type de plateforme : l’interface permettant de proposer un panier de prestations dans une dynamique inclusive, sans dépendance des bénéficiaires à l’égard de cette interface. Il peut être visible dans le cadre de l’habitat inclusif.

Ce concept nouveau concerne les personnes handicapées, mais également les personnes âgées, qui font le choix d’un habitat regroupé, entre elles ou avec d’autres personnes. Il a été formulé en 2017 et 2018, avec une forte impulsion de la Caisse Nationale de Solidarité pour l’Autonomie (CNSA), puis a trouvé sa consécration dans l’article 129 de la loi Elan de 2018 (42) :

▸ Le fondement ? Faciliter la possibilité d’un « chez soi », fût-ce avec d’autres, sans obligation de vie en établissement.

▸ L’inspiration ? La pensée forte que personne ne souhaite vivre dans une institution (43).

▸ Son prolongement ? Favoriser une nouvelle forme d’habitat entre l’accueil en établissement et le logement en famille.

▸ La perspective pouvant à terme concerner des plateformes de services ? Une mobilisation de moyens spécifiques, par exemple la prestation de compensation du handicap (PCH), pour la constitution d’une « panier de prestations », réellement à la carte et financé individuellement par cette PCH, avec une interface certes (la plateforme mobilisant des ressources pour ces prestations), mais avec une moindre intermédiation par une institution médico-sociale (44).

Toujours en lien avec la désinstitutionnalisation, mais de manière indirecte, ont progressé tous les dispositifs valorisant un meilleur accompagnement des parcours, avec recherche d’une plus grande fluidité et d’un évitement des ruptures. Au-delà des efforts antérieurs concernant les parcours de soins dans le domaine sanitaire, une construction plus précise s’est développée depuis 2013 pour les établissements médico-sociaux. Le constat de départ était celui d’une absence de réponses (et absence de garantie dans l’accès à des réponses) pour certaines personnes âgées ou handicapées, puis de ruptures dans leurs parcours.

Quatrième type de plateforme : le dispositif intégré au service de parcours. Une expérimentation a été engagée de mai 2013 à décembre 2014 par des Instituts Thérapeutiques, Éducatifs et Pédagogiques (ITEP) dans 6 régions volontaires, puis reconduite jusqu’en décembre 2017, avant de constituer un cadre généralisable formalisé dans la loi santé de 2016 (45), puis dans un décret d’avril 2017 officialisant un cahier des charges (46). Ce dernier affirme la dynamique de fonctionnement en « dispositif intégré Itep », sous réserve d’une décision d’orientation spécifique de la CDAPH (47). Ce fonctionnement permet de définir « la modalité la plus adaptée aux besoins des enfants et des jeunes accompagnés », de « faciliter leurs passages entre les différentes modalités d’accompagnement » (accueil avec hébergement, accueil de jour, accueil ambulatoire) sans nouvelle notification de la CDAPH, d’éviter les ruptures ainsi que, a contrario, les logiques de filières trop systématiques. Un élément important dans ce cadre : la coordination à chaque étape de parcours.

Cinquième type de plateforme : la cellule de mise en relation avec des prestations - prestataires, favorisant les parcours.

Le secteur du handicap présente un premier exemple avec « une réponse accompagnée pour tous » (RAPT). Cette réforme se situe dans la foulée de l’affaire Amélie Loquet où l’ARS Ile-de-France, en 2013 s’était vue condamner par le tribunal administratif à trouver une solution pour une jeune handicapée atteinte du syndrome de Prader-Willi, de troubles envahissants du développement. L’État a ensuite, après une période de flottement, décidé d’abandonner tout recours en appel et s’est engagé dans une réaction d’ampleur : une instruction suivie d’un rapport, « Zéro sans solution » du conseiller d’État Denis Piveteau (48), puis un chantier national « une réponse accompagnée pour tous ». Généralisé sur tous les départements depuis le 1^er janvier 2018, le dispositif vise à apporter une réponse alternative à une personne, en fonction de l’offre locale, quand un plan de compensation du handicap (orientation de la CDAPH) ne s’avère pas réalisable. Pour cela : engagement à mobiliser un Groupe opérationnel de synthèse (un GOS engageant des professionnels et institutions potentiellement concernés par la situation), construction d’un plan d’accompagnement global (PAG) intégrant l’ensemble des interventions nécessaires (et institutions les mettant en œuvre) au parcours de la personne, coordinateur de parcours désigné pour suivre le parcours. Si le dispositif a pu interroger (49), il s’est mis en place : bilans en demi-teinte, néanmoins gestion effectivement plus souple des cas complexes, voire ouvrant des espaces d’innovation et créatifs. Un des prolongements : le développement de plateformes, parfois spécialisées, permettant l’écoute de besoins, des évaluations spécifiques, des orientations avec coordination ou des mises en relation avec des réponses professionnelles. L’idée séduit aujourd’hui car elle « permet de penser en termes de dispositifs et non de places, en poussant les gestionnaires à faire des propositions novatrices » (50). Mais elle inquiète aussi : « proposer des services à la carte indique même un glissement sémantique, passant de la notion d’usager à celle de “client“ » (51). Des plateformes plus stables (et non des GOS mobilisés au cas par cas) gestionnaires de cas complexes ont été créées. Parallèlement sont nés les Pôles de compétences et de prestations externalisées (PCPE), organisant un accompagnement adapté aux besoins, avec mobilisation collective des professionnels de santé, sociaux et médico-sociaux exerçant sur un territoire, aussi bien en établissement qu’en libéral : ces PCPE constituent une réponse transitoire souple, à visée inclusive, complétant la palette de l’offre médico-sociale.

Dans le domaine des personnes âgées, l’originalité concerne le foisonnement des dispositifs, avec, pour tout dire, une certaine confusion. Une interface (guichet orientant vers des prestations – prestataires) avait été initiée depuis près de 20 ans avec les Centres Locaux d’Information et de Coordination (CLIC) (52) : guichets ouverts aux personnes âgées et à leur entourage, ainsi qu’aux professionnels de la gérontologie et du maintien à domicile, permettant en niveau 2, une évaluation et la formulation d’un plan d’aide, voire son suivi et sa coordination en niveau 3. Ce modèle de guichet a été complété par des organisations en réseaux (dont une porte d’ailleurs le nom de plateforme) :

▸ 1. Les MAIA (53), depuis un peu plus de 10 ans, visant des modes de fonctionnements nouveaux, partagés entre acteurs d’un territoire (dispensateurs de services d’aide et de soins, responsables des services et décideurs), en vue d’une réponse décloisonnée, harmonisée, complète et adaptée aux besoins (accueil, information, orientation et mise en place de soins, d’aides ou de prestations), quelle que soit la structure à laquelle elle s’adresse,

▸ 2. Les PAERPA (54), depuis 6 ans, visant un meilleur suivi du parcours de santé de la personne âgée, facilitant une action, en amont de la perte d’autonomie, de repérage des principaux facteurs d’hospitalisation évitables (dépression, chute, problèmes liés aux médicaments), optimisant la coordination des professionnels sanitaires, sociaux et médico-sociaux autour de la personne âgée via une coordination territoriale d’appui (CTA). Les PAERPA ont été reliés au programme des Territoires de Soins Numériques (TSN),

▸ 3. Les PTA (55) développées depuis 2016, visant une meilleure coordination à l’égard de tous les parcours de santé complexes (s’inscrivant dans la continuité des PAERPA-TSN), avec 3 missions : information/orientation, organisation des parcours complexes, soutien des pratiques et initiatives professionnelles.

Élément important à l’égard de ce foisonnement (CLIC, MAIA, PAERPA et PTA), la loi santé de 2019 (56) va, dans un délai de 3 ans (au plus tard le 26 juillet 2022), regrouper toutes ces structures ou plateformes, dans un seul ensemble, le dispositif d’appui à la coordination (DAC).

▸ Robert Lafore l’indiquait dès 2016 (57) : « On pressentait bien (..) que le mode structuré autour d’établissements, des filières spécialisées de prises en charge, des cloisonnements systématiques entre financeurs, administrations et opérateurs avait vécu. (...). Mais on ne passe pas facilement, s’agissant d’action collective, du traitement symptomatique des questions à une recomposition d’ensemble du cadre conceptuel ». Pour l’auteur, un ensemble de promotions de novations (projet pour l’enfant et sécurisation des parcours en protection de l’enfance, plan d’accompagnement global dans le cadre de la réponse accompagnée pour tous, etc.) s’inscrit dans une logique : individualisation, parcours, adaptabilité et souplesse des réponses. La montée en visibilité des plateformes de services vise « à déstructurer la logique qui avait institué l’établissement dans sa vocation à prendre en charge intégralement tous les aspects de chacune des catégories d’inadaptations », à ce que les opérateurs se connectent à « des “réseaux de services“ dont l’accès est commandé par les circonstances particulières qui affectent la situation de chaque personne ». Reste, selon Lafore, le fait que le bénéficiaire est invité à s’inscrire dans une forme d’« individualisme relationnel », la personne étant la mesure de toute chose et en attente d’une « reconnaissance/construction d’elle-même dans le regard des autres ». Ce n’est pas innovant en soi, ce qui serait nouveau serait plutôt le décentrage des institutions et des professionnels, devant mieux comprendre et s’adapter.

Une forme particulière d’innovation en action sociale apparaît certes, avec ces nouveaux modèles, mais avec des termes très différents : pôles, dispositifs, dispositifs intégrés,... Pourtant, tous ces termes s’effacent progressivement derrière le terme unique de plateforme de services, quelle que soit la diversité de ces modèles.

Le mot lui-même renvoie à des réalités externes signifiantes : l’innovation disruptive à travers des plateformes numériques, dont les consommateurs peuvent être tout à la fois producteurs (d’informations, de services) et consommateurs. Ces plateformes numériques ont une part dans l’économie partagée et collaborative mêlant partages et transactions entre particuliers et une autre part dans une économie prédatrice, bouleversée par des opérateurs nouveaux et nés sur la toile, dépassant les géants de l’économie en bouleversant les usages établis et en pratiquant des prix inférieurs à ces derniers.

L’ubérisation (58) n’est pas loin, avec son cortège de représentations négatives, dont celles concernant l’évitement d’une participation au financement du modèle de la protection sociale, ou celles concernant le fait de favoriser un post-salariat, ou enfin celles où le bénéficiaire de l’action sociale deviendrait un homo œconomicus (59), entrepreneur de lui-même.

La raison première de la prédominance du terme a été présentée avec une grande acuité par M.-A. Bloch, en 2016 (60). Elle reprend tout d’abord 6 des 7 configurations des organisations (elle en omet la 7^e, l’organisation politique régulée par les jeux de pouvoir) qu’avait détaillées H. Mintzberg (61) :

▸ La structure simple (exemple de la petite entreprise dont l’élément clé est le sommet stratégique),

▸ La bureaucratie mécaniste (entreprise de production par exemple, avec standardisation et fort pouvoir de la technostructure),

▸ La bureaucratie professionnelle (exemple d’organisation de santé où l’élément clé est le centre opérationnel et ses professionnels hautement qualifiés),

▸ La structure divisionnée (des organisations complexes avec des activités par domaine dont l’élément clé est la hiérarchie et la coordination),

▸ L’organisation missionnaire (organisation comme un mouvement idéologique, avec la culture comme élément clé, induisant un contrôle normatif),

▸ L’adhocratie (organisation souvent jeune, flexible et adaptable à l’environnement, avec régulation par des ajustements mutuels, soit une organisation administrative avec des projets pour elle-même, ou une organisation d’exploitation, tournée vers les clients).

Tout en se référant à d’autres études, elle met en avant l’idée même de nouvelles organisations plus flexibles et tournées vers le service rendu, des adhocraties, d’où le terme « de services ». Elle ajoute l’idée centrale d’une taille limitée et d’une forme horizontale (peu de jeux de pouvoirs, de coordination ou de prédominance de la hiérarchie, une réactivité permanente), d’où le terme de forme plate, transformée ensuite en « plateforme ». Elle ajoute, en référence aux théories de l’économie des coûts de transaction (O. Williamson) et de la rationalité limitée (H. A. Simon), des choix de réalisation, pour ces « plateformes de services », des éventuelles prestations soit par l’organisation elle-même (activités réalisées régulièrement) ou dans des réseaux avec partenariats externes (activités ponctuelles), dans ce cas avec une structuration hybride entre modèle hiérarchique interne et marché.

Il est à noter que chez M.A. Bloch, le terme utilisé est celui de « plateforme de service », « service » étant au singulier alors que la plupart du temps (y compris pour ses co-auteurs (62)) le mot est employé au pluriel. Pour elle, il s’agit de mettre en avant l’idée principale, celle du service rendu aux usagers (63), quel qu’il soit, alors que pour la plupart des utilisateurs du terme, l’usage du pluriel insiste sur l’idée de plusieurs prestations et services, sans permanence inéluctable, dans le cadre des parcours et de la diversité des besoins dans les différentes étapes. Toutefois, l’ensemble des textes juridiques consultés, en action sociale et médico-sociale, montre l’usage, généralisé, du pluriel pour service : pour tous, « une plateforme de services ».

Le choix du terme « plateforme de services » n’est pas anodin, et indique 4 approches : 1. Flexibilité et adaptation permanente à la demande ou aux besoins, 2. Organisation avec faible structure hiérarchique, 3. Transactions entre prestataires et bénéficiaires basée une forme plus réactive, partagée et collaborative, 4. Fourniture d’une pluralité de prestations ou d’aides, individualisées.

L’arrivée de ces nouvelles approches peut fasciner, irriter. Elle comporte des limites : la généralisation à l’ensemble des institutions en place, structurées sur un modèle de bureaucratie professionnelle, s’engage sur une base en réalité difficile en soi, à l’échelle du volume des institutions et de leurs acteurs, quand bien même elle serait recommandée.

Dans ce cadre de ces constructions nouvelles, les postures qui sont, seront demain, adoptées par les responsables des organismes, leurs acteurs professionnels, dirigeants ou salariés, par les services de premier rang (accueil et orientation) qui ne sont pas tous des ESSMS autorisés, par les usagers et leurs proches, leurs postures, donc, empruntent déjà des chemins balisés :

▸ Le refus ferme, voire l’opposition dans un esprit de résistance,

▸ L’adaptation a minima pour assurer la continuité des ESSMS sans changement majeur,

▸ L’adaptation plus importante, dans le cadre de dispositifs intégrés, à base d’établissements, ces derniers adoptant le principe d’une multiplicité de lieux de petite taille, structurés dans une évolutivité (de la prise en charge de personnes dépendantes/vulnérables en unités protégées à l’accueil en habitat inclusif) adossés à des services de milieu ouvert, tout en continuant à faire institution (64),

▸ L’entrée dans une vision opportuniste : une transformation limitée, uniquement centrée sur des opportunité permettant le développement, au sein des organismes gestionnaires, de leur taille et du nombre de leurs structures, les ESSMS classiques voisinant avec des plateformes de services,

▸ La posture optimiste et missionnaire : croyance dans la nécessité de porter le changement en termes d’innovation, de désinstitutionnalisation, de transformation profonde.

Tout l’enjeu, éclairé par ce supplément juridique, se situe dans la transformation des postures a priori : prendre la mesure de ce qui peut s’élaborer, ne pas penser à une duplication mécanique et bureaucratisée, qui détruirait toute pertinence à des plateformes de services, développer des modalités de changement sans cassure ni rupture, résolument.