LES PRÉCISIONS APPORTÉES PAR LA LOI DU 14 MARS 2016

Après de nombreux débats parlementaires (et des désaccords de fond entre l’Assemblée nationale et le Sénat), le texte définitivement voté propose un accompagnement obligatoire des jeunes sortant de l’aide sociale à l’enfance, mais sur une durée limitée. En outre, le texte ne précise pas la nature de cet accompagnement et ne désigne pas explicitement le service compétent pour le mettre en place.

Selon l’article L. 222-5 modifié du Code de l’action sociale et des familles, un accompagnement est proposé aux jeunes confiés à l’aide sociale à l’enfance, « au-delà du terme de la mesure, pour leur permettre de terminer l’année scolaire ou universitaire engagée ». Sont concernés les enfants congés au service de l’aide sociale à l’enfance et devenus majeurs, ainsi que les majeurs âgés de moins de 21 ans bénéficiant déjà d’une mesure et rencontrant des difficultés d’insertion sociale faute de ressources ou d’un soutien familial suffisants. L’année scolaire ou universitaire est par ailleurs entendue au sens large par les juridictions administratives. Le Conseil d’État estime ainsi que le président du conseil départemental ne peut pas arrêter un accompagnement jeunes majeurs en cours d’année, au motif « que la formation dont il bénéficiait n’aboutissait pas à la délivrance d’un diplôme et n’était pas destinée à lui apporter une qualification professionnelle », le jeune ayant en l’espèce intégré une classe « UPE2A » ou « unité pédagogique pour élèves allophones arrivants » (1).

Par ailleurs, dans une seconde décision, le Conseil d’État rappelle que l’accompagnement doit se poursuivre jusqu’à la fin de l’année scolaire, laquelle est fixée, en application des dispositions de l’article L. 521-1 du Code de l’éducation, par un arrêté du ministre de l’Éducation nationale pris pour chaque année scolaire. C’est donc cette date qui doit faire référence, le département ne pouvant se prévaloir, comme en l’espèce, que le jeune a obtenu son diplôme, une potentielle proposition d’embauche de son maître de stage ou encore que l’accompagnement ne serait pas utile pendant la période des vacances scolaires d’été. Le juge administratif semble en effet considérer que l’accompagnement proposé doit s’arrêter à la veille de la rentrée de l’année suivante (2).

L’accompagnement du jeune jusqu’à la fin de l’année scolaire ou universitaire engagée permet de rompre avec les pratiques antérieures consistant à faire coïncider la fin de l’accompagnement proposé par les services de l’aide sociale à l’enfance avec la date anniversaire du jeune, ce qui pouvait conduire à mettre à mal le parcours scolaire ou de formation du jeune et était symboliquement difficile à vivre pour ce dernier. A contrario, cette disposition a une portée limitée puisque ne sont visés par cette obligation ni les enfants suivis pendant leur minorité au titre d’une mesure de milieu ouvert, ni les majeurs de moins de 21 ans non pris en charge antérieurement par les services de l’aide sociale à l’enfance.

On peut s’interroger sur la constitutionnalité de cette disposition. Lors de l’abaissement de l’âge de la majorité de 21 à 18 ans, le gouvernement avait pallié les effets non désirés de cette loi en direction des enfants confiés au titre de l’aide sociale à l’enfance. Les deux décrets de 1975 visaient alors à garantir le maintien des droits acquis envers ce public, en assurant une prise en charge de nature administrative et judiciaire des jeunes majeurs âgés de 18 à 21 ans. Entendu de manière restrictive, l’accompagnement rendu obligatoire par la loi du 14 mars 2016 pourrait conduire à considérer qu’il n’est plus de droit pour les jeunes majeurs rencontrant des difficultés sociales, à partir du moment où ils n’ont pas été accueillis, pendant leur minorité, par les services de l’aide sociale à l’enfance. Une première question de constitutionnalité pourrait ainsi être posée devant le Conseil constitutionnel afin de savoir si l’aide « jeunes majeurs » doit être considéré comme un droit pour les individus ou relève, au contraire, de l’aide sociale facultative des départements. Par ailleurs, la formulation retenue par la loi du 14 mars 2016 semble conditionner le caractère obligatoire de l’accompagnement « jeunes majeurs » à la poursuite d’un parcours scolaire ou universitaire. Se pose alors la question de l’égalité de traitement de l’ensemble des jeunes sortants du dispositif de protection de l’enfance, et notamment la protection des jeunes les plus fragiles qui ne sont pas inscrits dans un cursus scolaire ou universitaire mais bénéficieraient utilement d’une prolongation de leur accompagnement afin d’assurer leur insertion sociale et professionnelle.

La loi institue un entretien obligatoire pour tout mineur accueilli au titre de la protection de l’enfance. Le nouvel article L. 222-5-1 du Code de l’action sociale et des familles dispose ainsi qu’« un entretien est organisé par le président du conseil départemental avec tout mineur accueilli au titre des 1°, 2° ou 3° de l’article L. 222-5, un an avant sa majorité, pour faire un bilan de son parcours et envisager les conditions de son accompagnement vers l’autonomie ». Le législateur souligne la nécessité d’anticiper autant que possible le passage à la majorité et le changement de statut juridique qu’elle induit en préparant le jeune en amont et en travaillant avec lui à un projet d’insertion sociale et professionnelle durable.

La jurisprudence administrative contrôle ainsi les conditions de sortie du dispositif de protection de l’enfance, notamment lorsqu’elle est saisie d’un contentieux lié au refus du département de mettre en place une aide jeunes majeurs. Le Conseil d’État vérifie ainsi que l’entretien prévu par la loi a eu lieu. A contrario, il n’hésite pas à reconnaître l’existence d’une carence caractérisée du département conduisant à une mise en danger du jeune. C’est le cas lorsque celui-ci n’a ni « bénéficié avant sa majorité de l’entretien prévu à l’article L. 222-5-1 du Code de l’action sociale et des familles pour faire un bilan de son parcours et envisager les conditions de son accompagnement vers l’autonomie, ni été préparé à l’arrêt de sa prise en charge » (3).

Cet entretien est obligatoire pour l’ensemble des enfants confiés, qu’ils le soient à un titre administratif, judiciaire ou encore en tant que pupille de l’État. On peut néanmoins s’interroger sur ce choix qui conduit a contrario à exclure les enfants suivis par les services de l’aide sociale à l’enfance au titre d’une mesure de milieu ouvert. En effet, pour ces enfants, la loi ne prévoit aucune obligation d’entretien à la charge du département au cours de leur dix-septième année, alors même que leur besoin d’accompagnement vers l’âge adulte peut être tout aussi important que ceux des jeunes accueillis par les services de l’aide sociale à l’enfance pendant leur minorité.

L’article L. 222-5-1 du Code de l’action sociale et des familles prévoit que l’entretien proposé peut être exceptionnellement renouvelé afin de tenir compte de l’évolution des besoins du jeune. Les changements qui motivent ce second entretien peuvent être liés à sa situation familiale, à sa santé physique ou morale, mais aussi à la volonté du jeune de poursuivre finalement un projet social et professionnel différent de celui initialement défini.

Cette disposition fait écho aux propositions faites en 2015 par l’Observatoire national de protection de l’enfance sur l’accompagnement vers l’autonomie des jeunes majeurs (4). Était alors préconisé un accompagnement suffisamment souple pour prendre en compte l’évolution du jeune, de ses besoins, mais aussi le temps nécessaire à la maturation de ses projets. Dans ce cadre, l’Observatoire national de protection de l’enfance soulignait l’importance de pouvoir laisser aux jeunes la possibilité d’allers-retours au sein du dispositif de protection de l’enfance.

En pratique, il arrive en effet que certains jeunes changent entièrement de projet professionnel, après la réalisation d’un stage ou encore les premiers mois de formation, s’apercevant que le projet qu’ils avaient initialement construit ne correspond pas à leurs attentes. D’autres jeunes peuvent traverser à la majorité une période difficile, refuser un soutien social et éducatif ou encore mettre en échec l’accompagnement qui leur est proposé. Or, il apparaît important que ces jeunes, souvent en grande difficulté, puissent solliciter à nouveau le service de l’aide sociale à l’enfance s’ils changent d’avis.

L’article L. 222-5-1 du Code de l’action sociale et des familles prévoit également que « dans le cadre du projet pour l’enfant, un projet d’accès à l’autonomie est élaboré par le président du conseil départemental avec le mineur. Il y associe les institutions et organismes concourant à construire une réponse globale adaptée à ses besoins en matière éducative, sociale, de santé, de logement, de formation, d’emploi et de ressources. » Il s’agit ainsi de prendre en compte les besoins du jeune dans toutes leurs dimensions en donnant au projet pour l’enfant une dynamique centrée sur l’accès à l’autonomie, et en préparant la sortie du dispositif de protection de l’enfance.

Tout comme l’entretien à 17 ans, une telle disposition pourrait avoir des effets pervers, si elle conduit les départements à organiser une sortie anticipée des enfants dès leurs 18 ans, sans envisager la possibilité d’une aide « jeunes majeurs ». À l’inverse, ce projet d’accès à l’autonomie peut être un outil intéressant pour anticiper les ruptures dans le parcours de l’enfant et, proposer un passage progressif vers l’âge adulte.

Il faut souligner la formulation retenue par le texte qui dispose que « dans le cadre du projet pour l’enfant, un projet d’accès à l’autonomie est élaboré par le président du conseil départemental avec le mineur ». Cette disposition est délicate à retranscrire fidèlement dans les pratiques. Le projet d’accès à l’autonomie est défini comme partie intégrante du projet pour l’enfant.

L’article L.223-1-1 du Code de l’action sociale et des familles qui défini le projet pour l’enfant rappelle qu’il vise à garantir le développement du mineur et l’accompagne tout au long de son parcours au titre de la protection de l’enfance. Il est donc cohérent que le projet d’accès à l’autonomie s’inscrive au sein du projet pour l’enfant. Un tel choix permet d’éviter la multiplication des documents tout en prenant en compte l’âge et la maturité de l’enfant.

Cependant, le projet pour l’enfant et le projet d’accès à l’autonomie, tels qu’ils sont chacun définis par le législateur, seront en pratique difficiles à concilier, car ils ne sont pas élaborés de la même manière. En effet, l’article L. 223-1-1 du Code de l’action sociale et des familles prévoit que le président du conseil départemental est le garant du projet pour l’enfant, qu’il l’établit en concertation avec les titulaires de l’autorité parentale et toute autre personne physique ou morale qui s’implique auprès du mineur, ce dernier étant associé en fonction de son âge et de son degré de maturité.

À l’inverse, au sein du projet d’accès à l’autonomie, l’enfant est le seul acteur mentionné par les textes. Les titulaires de l’autorité parentale ne sont en effet pas visés. À 17 ans, l’approche de la majorité impose en effet de recueillir l’avis de l’enfant, de connaître ses attentes et ses ambitions et d’avoir son adhésion aux actions définies dans le projet. Cette adhésion est en effet indispensable à l’investissement du jeune et à une insertion sociale et professionnelle réussie. La loi met ainsi l’accent sur la participation de l’enfant au projet d’accès à l’autonomie et ne dit rien sur l’avis ou l’accord des parents qui reste pourtant jusqu’aux 18 ans de l’enfant titulaires de l’autorité parentale, et sont en droit de s’opposer à tout ou partie du projet prévu par l’enfant.

Le décret d’application du 28 septembre 2016 (5) est une autre occasion manquée de préciser l’équilibre à trouver entre le droit de l’enfant et les titulaires de l’autorité parentale autour de ce projet. Le décret déclare seulement que « le projet pour l’enfant intègre le projet d’accès à l’autonomie » (CASF, art. D. 223-15). Le silence du droit sur la question implique pour les professionnels de trouver, dans chaque situation, le juste équilibre pour assurer le respect de l’autorité parentale, mais aussi l’avis de l’enfant, qui conditionne l’efficacité de l’accompagnement vers l’autonomie mis en place et qui deviendra opposable à tous une fois celui-ci majeur.

Au-delà des aides éducatives qui peuvent être mobilisées dans le cadre de l’aide « jeunes majeurs », la loi prévoit la constitution d’un pécule pour chaque enfant pris en charge au titre de l’aide sociale à l’enfance pendant sa minorité. Le nouvel alinéa ajouté à l’article L. 543-3 du Code de la sécurité sociale prévoit en effet que l’allocation de rentrée scolaire (6) due au titre de l’enfant confié par une décision du juge des enfants, ou en cas d’urgence par le procureur de la République, est versée à la Caisse des dépôts et consignations, qui en assure la gestion jusqu’à la majorité de l’enfant ou, le cas échéant, jusqu’à son émancipation. Ce pécule est ensuite reversé à l’enfant.

Cette disposition n’est pas sans poser de difficultés. D’abord, elle établit une différence très nette entre les enfants confiés par l’autorité judiciaire et ceux faisant l’objet d’un accueil administratif. Le législateur semble en effet considérer que les parents qui ont adhéré à une prise en charge administrative doivent continuer à toucher l’allocation de rentrée scolaire. L’utilisation par les parents de cette allocation pour préparer la rentrée scolaire de leur enfant est en effet un moyen de les conforter dans l’exercice de leurs responsabilités.

À l’inverse, et bien que juridiquement les parents conservent en principe tous les attributs de l’autorité parentale qui ne sont pas inconciliables avec la mesure (C. civ., art. 375-7), la décision de placement prise par le juge des enfants entraînera automatiquement et immédiatement la perte des allocations de rentrée scolaire afférentes à cet enfant. Autrement dit, le droit créé un lien implicite entre la capacité des parents à prendre en charge l’enfant au quotidien et leur capacité à utiliser l’allocation de rentrée scolaire à bon escient. Un tel postulat risque de fragiliser l’implication des titulaires de l’autorité parentale autour du projet scolaire de leur enfant notamment dans les situations de grande précarité ou encore pour les placements de courte durée.

Enfin, les sommes conservées par la Caisse des dépôts et consignations sont reversées au jeune à sa majorité. S’ensuit alors une série de questions sur l’emploi de cette somme (qui sera d’un montant proportionnel à la durée de placement de l’enfant). L’enfant devenu majeur, a la pleine capacité juridique et donc pourra disposer librement de cette somme. L’utilisation de ce pécule dépendra donc de la vigilance de chaque professionnel, mais aussi de l’écoute de chaque jeune dans le cadre de l’accompagnement qui lui est proposé.

Il faudra attendre plusieurs années pour mesurer l’impact de cette disposition, d’une part, sur l’investissement des parents autour de la rentrée scolaire de leur enfant, d’autre part, sur l’utilisation des sommes versées aux jeunes majeurs. Un choix diamétralement opposé aurait pu être fait en maintenant les allocations versées à la famille. C’est notamment le sens de l’avis formulé en 2013 par la Commission nationale consultative des droits de l’homme, qui recommandait, « sauf décision motivée du juge des enfants, le maintien des diverses allocations liées aux enfants, afin de limiter la durée des placements et de garantir la préservation des liens pour la famille » (7).

Aux termes de l’article L. 222-5-2 du Code de l’action sociale et des familles, « un protocole est conclu par le président du conseil départemental, conjointement avec le représentant de l’État dans le département et le président du conseil régional et avec le concours de l’ensemble des institutions et des organismes concernés, afin de préparer et de mieux accompagner l’accès à l’autonomie des jeunes pris en charge ou sortant des dispositifs de l’aide sociale à l’enfance et de la protection judiciaire de la jeunesse ».

Ce protocole doit organiser le partenariat entre les acteurs, afin d’offrir aux jeunes de 16 à 21 ans une réponse globale en matière éducative, culturelle, sociale, de santé, de logement, de formation, d’emploi et de ressources. Ce protocole a un champ particulièrement large puisqu’il concerne à la fois : les jeunes majeurs sortant de la protection de l’enfance, les jeunes majeurs sortant des services de la protection judiciaire de la jeunesse, les mineurs confiés à ces mêmes services à partir de 16 ans. Ce protocole tripartite est intéressant car il vise à créer une transversalité qui aujourd’hui n’existe que très peu au sein des politiques concernant la jeunesse. Le concours de l’État, de la région du département et plus largement de l’ensemble des acteurs intervenant en direction des jeunes de 16 à 21 ans, entendus au sens large, pourrait permettre une meilleure connaissance des acteurs à l’échelon local, mais aussi une sensibilisation sur les besoins des jeunes confiés au titre de l’aide sociale à l’enfance.

L’existence d’un tel protocole peut également présenter l’avantage de mettre à disposition des professionnels des connaissances et des outils pour prendre en compte les différentes dimensions de la vie d’un adolescent et/ou d’un jeune adulte, sur le plan éducatif, culturel, social, de la santé, du logement, de la formation, de l’emploi ou encore des ressources financières ou familiales mobilisables.

La formalisation de l’offre existante, son développement et sa meilleure visibilité sont en effet indispensables si l’on entend ensuite construire pour chaque situation individuelle un projet d’accès à l’autonomie pertinent. Le seuil d’âge retenu, de 16 à 21 ans (et non de 18 à 21 ans), incite par ailleurs les acteurs à se poser la question de la préparation du jeune à l’autonomie avant l’accès à la majorité.

Cette disposition s’inspire d’une des propositions formulées par la mission d’évaluation de la gouvernance de la protection de l’enfance mise en œuvre dans le cadre de la modernisation de l’action publique (MAP). Le rapport recommande en effet de « mobiliser les services de l’État et des collectivités territoriales pour mieux prendre en compte les besoins des jeunes majeurs de 18 à 25 ans avec une attention particulière pour ceux sortant du dispositif de protection de l’enfance » (8).

Cette recommandation, plus large que la loi du 14 mars 2016, permettait de sensibiliser les différents acteurs aux besoins spécifiques des jeunes sortant de la protection de l’enfance, tout en les intégrant au sein d’une politique plus globale à l’égard des 18-25 ans, dépassant ainsi les seuils d’âge propres à l’aide « jeunes majeurs » (18-21 ans). Une telle mobilisation pourrait en effet permettre d’accompagner plus longtemps certains jeunes en leur permettant, par exemple, de faire des études plus longues (au-delà de leurs 21 ans), ou de reprendre des études ou une formation après une période de décrochage scolaire.