LES CONSÉQUENCES DE L’AUTORITÉ PARENTALE SUR L’ACCOMPAGNEMENT MIS EN PLACE

En pratique, l’interprétation de ces dispositions qui impose un accord écrit des titulaires de l’autorité parentale n’est pas toujours évidente. Si un seul parent a reconnu l’enfant, il n’existe pas de difficulté, car lui seul est détenteur de l’autorité parentale. Si, en revanche, les deux parents ont reconnu l’enfant, la situation est plus délicate. L’article L. 223-2 du Code de l’action sociale et des familles parle « du ou des représentants légaux », sans préciser si le recueil de l’accord de chacun des parents est obligatoire. En l’absence de texte plus précis et de jurisprudence sur cette question, les pratiques sont très variées au sein des territoires. D’un point de vue strictement juridique, on peut considérer que la mise en place d’une mesure de protection de l’enfance est un acte grave qui nécessite l’accord exprès de chacun des titulaires de l’autorité parentale. Deux hypothèses peuvent alors être distinguées. D’une part, lorsque les parents exercent en commun l’autorité parentale et que l’un d’eux refuse la mise en place de la mesure administrative, la saisine du juge des enfants peut alors être envisagée. D’autre part, lorsque les parents ont tout deux reconnus l’enfant, mais qu’il est impossible de recueillir l’accord d’un des parents (notamment lorsque le père n’est plus présent dans le quotidien de l’enfant), les professionnels peuvent hésiter à saisir le juge des enfants. Dans ces situations, il apparaît essentiel que le parent qui assure la charge quotidienne de l’enfant puisse rapidement saisir le juge aux affaires familiales afin de faire reconnaître qu’il exerce seul l’autorité parentale et est en mesure de prendre seul les décisions pour l’enfant.

Si la loi prévoit le recueil d’un accord écrit, se pose en pratique la question de savoir quelle est la valeur du consentement donné dans ce cadre. S’agit-il d’un véritable consentement libre et éclairé ?

La contractualisation mise en œuvre au titre de la protection de l’enfance, et plus largement au sein du champ social et médico-social, est discutée par de nombreux auteurs. Selon le professeur Lafore, ce qui se joue avec la contractualisation « c’est la façon dont s’aménage l’articulation entre l’indépendance des individus et leur interdépendance » (1). D’un côté, le recueil du consentement de la personne avant toute prise en charge doit permettre de valoriser son autonomie, de l’autre, les obligations qui naissent de ce consentement sont souvent un moyen pour les services sociaux de réglementer les comportements des individus. Il en est ainsi dans le champ de la protection de l’enfance où la mise en œuvre d’une mesure administrative engage les parents à un certain nombre de comportements à l’égard de leur enfant : mieux suivre sa scolarité, assurer un suivi médical régulier, entamer une thérapie familiale, etc.

Le neuvième rapport annuel de l’ONPE (2) met en évidence la nécessité de recueillir l’accord des parents non seulement sur la mesure qui leur est proposée, mais aussi sur le diagnostic des difficultés et les besoins de l’enfant. Le rapport souligne ainsi que « l’accord des parents à la mesure administrative exige de donner une dimension participative à l’évaluation préalable à l’attribution de la prestation » et que « la compréhension [par les parents[ des difficultés [de l’enfant[ peut prendre du temps, l’accord des parents constituant alors un processus ». Ces différents éléments sont importants car ils montrent à la fois l’intérêt, voire la nécessité de faire participer les membres de la famille à l’ensemble de la démarche et les limites de l’accord recueilli qui n’est souvent pas entièrement libre.

La loi du 2 janvier 2002 déclare d’ailleurs que l’accord donné par les usagers du secteur social et médico-social est un accord éclairé, car informé, mais ne mentionne à aucun moment un consentement « libre ». L’article L. 311-3, 3° du Code de l’action sociale et des familles dispose dans ce cadre que toute personne prise en charge par des établissements et services sociaux et médico-sociaux a droit à « une prise en charge et un accompagnement individualisé de qualité [...[ respectant son consentement éclairé qui doit systématiquement être recherché [...[ ». La formulation retenue ne parle pas d’un consentement libre, car ce consentement est la plupart du temps obtenu sous la contrainte. D’abord, le consentement donné par l’usager est induit par une situation de nécessité : la situation de vulnérabilité dans laquelle il se trouve, le contraint à accepter l’accompagnement et les aides qui lui sont proposés. Dans le champ de la protection de l’enfance, s’ajoute la menace d’une saisine judiciaire liée à l’organisation même du dispositif. En effet, le refus des parents aux mesures administratives proposées constitue une condition de saisine du juge des enfants (CASF, art. L. 226-4, 2°). Autrement dit, la famille est informée que si elle refuse l’aide qui lui est proposée, le juge des enfants pourra être saisi, ce qui bien sûr fait peser une contrainte sur le consentement des titulaires de l’autorité parentale.

Comme le rappelle l’article 14 du Code de procédure civile, « nulle partie ne peut être jugée sans avoir été entendue ou appelée ». De manière plus ciblée, l’article 1182 du Code de procédure civile rappelle que le juge des enfants entend le père, la mère, le tuteur, la personne ou le représentant du service à qui l’enfant a été confié et le mineur capable de discernement. Dans le cadre de cette audition il porte à leur connaissance les motifs de sa saisine. En outre, le juge peut décider d’entendre toute personne dont l’audition lui paraît utile. Il peut ainsi auditionner un proche de l’enfant (membre de la famille, tiers ressources dans l’environnement de l’enfant...). En pratique, ces auditions ont lieu dans le cadre de l’audience organisée par le juge des enfants.

Les textes encadrent cette audience afin d’assurer les droits des justiciables. Selon l’article 1188 du Code de procédure civile, « les parents, tuteur ou personne ou service à qui l’enfant a été confié et, le cas échéant, le mineur, sont convoqués à l’audience huit jours au moins avant la date de celle-ci ; les conseils des parties sont également avisés ». Si ce délai de convocation n’est pas respecté, il s’agit d’un vice de forme qui est un motif d’annulation de la décision prise par le juge des enfants. L’article 1182 du même code ajoute que ces convocations doivent mentionner le droit des parties de prendre un avocat, ou de demander qu’il leur en soit désigné un d’office. Elles doivent également informer les parties (parents et enfants) de leur droit de consulter le dossier d’assistance éducative auprès du greffe du tribunal de grande instance. Le respect de ces droits est essentiel car il participe au respect du contradictoire.

Enfin, si les parents sont tenus d’être présents à l’audience, il n’en est pas de même de l’enfant. Selon l’article 1189 du Code de procédure civile, à l’audience, le juge des enfants entend les différentes parties à la procédure et peut « dispenser le mineur de se présenter ou ordonner qu’il se retire pendant tout ou partie de la suite des débats ». Cette disposition permet au juge des enfants une souplesse dans le déroulé de l’audience en fonction des échanges mais aussi de l’âge et du degré de maturité de chaque enfant. La possibilité pour le juge des enfants de dispenser le mineur de l’audience ne veut pas dire que le mineur ne sera pas entendu. En effet, cette disposition s’articule avec le droit pour l’enfant d’être entendu par le juge des enfants, dès qu’il en fait la demande (C. civ., art. 388-1).

Les textes prévoient également une communication au sein même des services judiciaires entre le juge des enfants et le procureur de la République. Avant l’audience, ce dernier est en effet invité à adresser au juge des enfants son avis sur les suites à donner (C. proc. civ., art. 1187).

Alors qu’en matière administrative la durée du placement ne peut excéder un an, en matière judiciaire la règle est différente : la décision fixe la durée de la mesure sans que celle-ci puisse en principe excéder deux ans. À son échéance, la mesure pourra par ailleurs être renouvelée par décision motivée.

Lorsque les relations entre l’enfant et ses parents sont durablement compromises, la loi permet au juge des enfants de prendre une mesure de placement d’une durée supérieure à deux ans. Cette hypothèse reste l’exception et est encadrée par les textes. Il doit s’agir de situations dans lesquelles les parents présentent « des difficultés relationnelles et éducatives graves, sévères et chroniques, évaluées comme telles dans l’état actuel des connaissances, affectant durablement leurs compétences dans l’exercice de leur responsabilité parentale ». Cette décision de placement supérieur à deux ans doit « permettre à l’enfant de bénéficier d’une continuité relationnelle, affective et géographique dans son lieu de vie ». L’article 1200-1 du Code de procédure civile ajoute que, « en cas de placement pour une durée supérieure à deux ans, le juge des enfants convoque dans les mêmes conditions les parties à une audience au moins tous les trois ans ». On peut s’interroger sur la pertinence de cette mesure qui autorise des placements particulièrement longs. En effet, lorsque la relation entre les parents et l’enfant est durablement altérée, la recherche d’un autre statut juridique pour l’enfant apparaît souvent plus pertinente que la poursuite de la prise en charge au titre de l’assistance éducative. Or, le juge des enfants n’est pas compétent pour modifier l’exercice de l’autorité parentale. Il est donc important que le juge aux affaires familiales puisse être saisi dans ce type de situations, ce qui explique en pratique le faible recours à cette disposition.

L’article 375-7 du Code civil rappelle de manière très importante que « les père et mère de l’enfant bénéficiant d’une mesure d’assistance éducative continuent à exercer tous les attributs de l’autorité parentale qui ne sont pas inconciliables avec cette mesure ». Le droit cherche ainsi un équilibre entre, d’un côté, la nécessité d’assurer le respect de l’autorité parentale et, de l’autre, les conséquences liées à la mesure d’assistance éducative. En effet, la décision prise par le juge est motivée par le danger encouru par l’enfant au sein de son milieu d’origine et la mise en œuvre de cette décision peut conduire à modifier substantiellement non pas les prérogatives reconnues aux titulaires de l’autorité parentale mais plutôt leur possibilité de les exercer. Pour donner un seul exemple, il est évident que lorsque l’enfant est accueilli en dehors de sa famille, l’autorité parentale ne s’exerce pas de la même manière que lorsque les parents sont au quotidien avec leur enfant. Pour autant, en droit, le principe est clair, les parents continuent d’exercer tous les attributs de l’autorité parentale qui ne sont pas inconciliables avec la mesure ; il est donc essentiel que les professionnels des services et des établissements s’attachent à définir des organisations et des fonctionnements qui permettent aux parents de prendre une part active à l’éducation de leur enfant.

Ce n’est que dans un second temps, si les décisions (ou l’absence de décision) des parents apparaissent contraires à l’intérêt de l’enfant et à son développement, que des mesures plus contraignantes pourront être prises. Selon l’article 375-7, alinéa 2 du Code civil, « le juge des enfants peut exceptionnellement, dans tous les cas où l’intérêt de l’enfant le justifie, autoriser la personne, le service ou l’établissement à qui est confié l’enfant à exercer un acte relevant de l’autorité parentale en cas de refus abusif ou injustifié ou en cas de négligence des détenteurs de l’autorité parentale, à charge pour le demandeur de rapporter la preuve de la nécessité de cette mesure ». Autrement dit, le juge des enfants n’a pas compétence pour porter une atteinte durable aux conditions d’exercice de l’autorité parentale. En revanche, il peut ponctuellement et de manière très exceptionnelle autoriser un tiers à prendre une décision pour l’enfant qui relève de l’autorité parentale. Il revient néanmoins au tiers d’apporter la preuve, d’une part, « de la nécessité de cette mesure », et d’autre part, du caractère « abusif et injustifié » du refus des parents. Enfin, l’autorisation délivrée par le juge des enfants ne peut porter que sur « un acte » clairement déterminé. C’est d’ailleurs ce que rappelle la jurisprudence en considérant que « le juge des enfants ne pouvait, dans le cadre d’une procédure d’assistance éducative, attribuer au service gardien une délégation générale des prérogatives de l’autorité parentale s’appliquant à toutes les périodes de vacances scolaires, alors que le caractère exceptionnel d’une autorisation donnée par le juge des enfants nécessite que les actes dont l’autorisation est sollicitée soient précisément identifiés et que le refus abusif ou injustifié des parents ou leurs négligences soient démontrés pour chacun d’eux » (3). En l’espèce, le juge des enfants pouvait ainsi autoriser le département à décider du départ prochain de l’enfant en vacances puisque ce service démontrait le caractère abusif du refus des parents à ce voyage. En revanche, il ne pouvait pas statuer de manière générale sur l’ensemble des vacances à venir. Cette procédure doit ainsi rester exceptionnelle ; si la sollicitation du juge des enfants dans ce domaine devient régulière, il est indispensable d’envisager un autre statut juridique pour l’enfant (cf. infra, chapitre 3). La première chambre civile de la Cour de cassation a récemment eu l’occasion de préciser sa jurisprudence dans un arrêt du 21 novembre 2018 (4). La juridiction rappelle d’abord la règle de principe qui découle de l’article 375-7 du Code civil : « sauf acte usuel, le juge des enfants ne peut autoriser la personne, le service ou l’établissement à qui est confié l’enfant à accomplir un acte relevant de l’autorité parentale qu’à titre exceptionnel, lorsque l’intérêt de l’enfant le justifie, et en cas de refus abusif ou injustifié ou en cas de négligence des détenteurs de l’autorité parentale ». En l’espèce, l’ordonnance du juge des enfants, confirmé par la Cour d’appel, se fondait sur l’article 375-7 du Code civil pour transférer au service de l’aide sociale à l’enfance « les prérogatives d’autorité parentale consistant à autoriser la mise en place de soins, de suivis médicaux et/ou psychologiques ainsi que les activités scolaires et périscolaires ». La Cour de cassation rappelle « qu’en statuant ainsi, sans préciser la durée du transfert de ces prérogatives d’autorité parentale qui n’étaient pas limitées à un acte unique, la cour d’appel a violé les textes susvisés ». La jurisprudence judiciaire fait ainsi une interprétation littérale de l’article 375-7 du Code civil et contrôle ces conditions d’application. Cette veille permet de distinguer clairement les compétences du juge des enfants de celles du juge aux affaires familles, seul compétent pour porter durablement atteinte à l’exercice de l’autorité parentale.

En pratique, une telle jurisprudence est de nature à interdire les pratiques développées par certains juges des enfants qui recourent, à la demande des départements, à l’article 375-7 du Code civil pour sécuriser la prise en charge des mineurs non accompagnés. Certains juges des enfants utilisent en effet cette disposition pour autoriser le service départemental de l’aide sociale à l’enfance à prendre des décisions relevant de l’autorité parentale, notamment en matière de soin et de scolarité. Il s’agit ici de répondre à un vide juridique. En effet, entre le moment où le mineur non accompagné est admis à l’aide sociale à l’enfance et le moment où le juge aux affaires familiales est saisi et prend une décision de tutelle ou encore de délégation d’autorité parentale, l’exercice de l’autorité parentale sur le mineur est incertain. Celui-ci est protégé au titre de l’assistance éducative, en revanche, ses parents étant restés dans le pays d’origine et n’ayant pas toujours de lien clairement établi avec l’enfant, il n’est pas toujours possible pour eux d’exercer l’autorité parentale, et surtout d’être suffisamment réactifs pour répondre aux besoins de l’enfant. En outre, la difficulté d’obtenir un acte d’état civil consolidé pour l’ensemble de ces enfants, et donc la mise en place dans des délais raisonnables d’une tutelle ou du statut de pupille de l’État, peut parfois conduire à prolonger la prise en charge au titre de l’assistance éducative. Dans ces situations, le service départemental de l’aide sociale à l’enfance est de fait amené à prendre les décisions importantes dans la vie de l’enfant pour le protéger. Il s’agit néanmoins d’une dérive qui nécessiterait une réflexion et l’élaboration d’un cadre juridique approprié à ces situations spécifiques.

En matière administrative, les parents conservent l’exercice plein et entier de l’autorité parentale. La mesure administrative est en effet mise en œuvre à leur demande, ou a minima, avec leur accord. D’un point de vue purement théorique, la question des droits de visite, d’hébergement et de correspondance ne devrait donc pas se poser. En pratique pourtant, l’accueil provisoire de l’enfant au titre d’une mesure administrative conduit à encadrer les droits de visite et d’hébergement des parents, mais aussi des proches qui souhaiteraient accueillir l’enfant (notamment lors de week-ends ou de vacances scolaires). Le cadre posé à l’exercice de l’autorité parentale et aux droits des tiers est souvent justifié par la volonté de construire un espace protégé autour de l’enfant qui permette de travailler la problématique familiale en identifiant des temps réservés à l’enfant, et d’autres consacrés aux relations entre l’enfant et ses parents. Au-delà de ce motif éducatif souvent mis en avant, l’encadrement des droits de visite et d’hébergement des parents et des tiers est aussi, et peut-être principalement, lié au fonctionnement des lieux d’accueil qui organisent les visites et les hébergements des parents sur des plages horaires déterminées afin de maîtriser au mieux la vie en collectivité au sein de l’établissement.

En matière judiciaire, les parents conservent tous les attributs de l’autorité parentale qui ne sont pas inconciliables avec la mesure mise en œuvre. Le principe est donc celui de droits de visite et d’hébergement élargis afin de favoriser l’exercice de l’autorité parentale, le maintien des liens entre l’enfant et ses parents et chaque fois que possible un retour de l’enfant au sein de son milieu d’origine. Selon l’article 375-7, alinéa 4, du Code civil, le juge des enfants fixe les modalités de ces droits. La jurisprudence précise cette disposition en considérant que le juge des enfants est a minima tenu de définir la nature (droit de visite ou d’hébergement, libre, accompagné, médiatisé, etc.) et la fréquence de ces droits. En pratique, c’est ce qu’il fait dans la plupart des situations, renvoyant au service de l’aide sociale à l’enfance le soin de définir avec les titulaires de l’autorité parentale un calendrier précis pour l’exercice de ces droits. Il est néanmoins important de rappeler que les juridictions judiciaires exercent un contrôle de ces dispositions. Ainsi, la Cour de cassation n’hésite pas à considérer comme illégale la décision de la Cour d’appel qui « accorde à chacun des parents un droit de visite médiatisé qui pourra évoluer vers un droit de visite libre, voire un droit de sortie accompagnée, puis libre à l’appréciation du service gardien » sans définir la périodicité du droit de visite accordé (6).

L’article 375-7 du Code civil précise ainsi que « le lieu d’accueil de l’enfant doit être recherché dans l’intérêt de celui-ci et afin de faciliter l’exercice du droit de visite et d’hébergement par le ou les parents et le maintien de ses liens avec ses frères et sœurs ». Autrement dit, la proximité géographique du domicile familial est un critère déterminant dans le choix du lieu d’accueil de l’enfant. En pratique, on sait toutes les difficultés rencontrées dans la mise en œuvre de ce principe qui se heurte à l’absence de places disponibles mais aussi à une couverture territoriale des établissements d’accueil parfois insuffisante. Le respect de ce principe n’en est pas moins indispensable si l’on entend respecter le droit à la vie familiale.

Lorsque le danger encouru par l’enfant le justifie, le juge des enfants peut suspendre ou limiter les droits de visite et d’hébergement des parents. Il est important de noter que seul un juge peut restreindre l’exercice de ces droits.

Le président du conseil départemental peut prendre en urgence une décision visant à accueillir l’enfant au sein des services de l’aide sociale à l’enfance. Les mesures prises en la matière relèvent de deux situations distinctes : d’une part l’accueil dit « 72 heures » et, d’autre part, le recueil provisoire.

Le parquet et le juge des enfants sont également compétents pour prendre des mesures en urgence visant à protéger un enfant en danger au sein de son milieu d’origine.