LE CONTENU DES MESURES

L’intervention mise en œuvre au titre de la protection de l’enfance est encadrée par la loi et un certain nombre de textes réglementaires avec pour premier objectif de protéger les droits de l’enfant et de ses parents. Les développements suivants détaillent le contenu des différentes mesures susceptibles d’être prises pour protéger l’enfant.

A. L’accès aux services de droit commun

Avant d’envisager une mesure au titre de la protection de l’enfance, il est nécessaire de s’interroger sur la possibilité de répondre autrement aux besoins de la famille et de l’enfant. Il peut s’agir de la mise en place d’un suivi par le service social de polyvalence dans une démarche d’accès aux droits. Certaines familles en grande difficulté sociale n’ont en effet pas recours aux aides pourtant proposées par la collectivité. Il peut s’agir par exemple du revenu de solidarité active, du droit au logement opposable, ou encore de l’obtention d’aides financières complémentaires pour élever l’enfant (notamment au titre des aides versées par la caisse d’allocations familiales). Le recours aux dispositifs de droit commun doit permettre de prévenir les difficultés sociales rencontrées par la famille, mais aussi de satisfaire les besoins de l’enfant. La famille peut, à ce titre, être accompagnée dans la mise en place d’un suivi pour l’enfant auprès de professionnels spécialisés, en faisant par exemple le lien avec le centre médico-psycho-pédagogique (CMPP) ou encore avec un orthophoniste. Lorsque le parent est isolé, l’évaluation de la situation peut également permettre de mener des actions de prévention relevant du soutien à la parentalité ou de la lutte contre l’exclusion. Il est alors possible de proposer à la famille un soutien à travers les réseaux d’écoute, d’appui et d’accompagnement des parents (REAAP), ou encore de la mettre en contact avec des associations de quartier favorisant l’accès à la culture, aux loisirs ou encore aux vacances. Enfin, lorsque l’un des deux parents s’occupe seul de l’enfant, il peut être accompagné vers les procédures judiciaires pertinentes afin de percevoir une pension alimentaire, ou encore de se voir déléguer la totalité de l’autorité parentale. Dans ces hypothèses variées, il n’est pas nécessaire de faire intervenir le service de l’aide sociale à l’enfance puisque les parents se mobilisent auprès de leur enfant. Il n’y aura donc dans ces situations, ni de mesures de protection de l’enfance, ni de PPE.

B. L’aide à domicile

[Code de l’action sociale et des familles, articles L. 222-2 à L. 222-4[

Cette aide en « milieu ouvert » est mise en œuvre par le département au titre de la protection administrative lorsqu’un enfant est en danger ou en risque de l’être et que les parents demandent ou acceptent l’aide qui leur est proposée. Ces mesures administratives nécessitent en effet le recueil de l’accord écrit des titulaires de l’autorité parentale.

Selon l’article L. 222-3 du Code de l’action sociale et des familles, cette aide comporte, « ensemble ou séparément :

l’action d’un technicien ou d’une technicienne de l’intervention sociale et familiale ou d’une aide-ménagère ; u un accompagnement en économie sociale et familiale ;
l’intervention d’un service d’action éducative ;
le versement d’aides financières, effectué sous forme soit de secours exceptionnels, soit d’allocations mensuelles, à titre définitif ou sous condition de remboursement, éventuellement délivrés en espèces ».

Par conséquent, l’aide à domicile ne se résume pas aux mesures administratives d’aide éducative à domicile, plus connue sous le nom d’AED. Elle comprend également des mesures de soutien ménager, d’aide à la gestion du budget familial ou encore des aides financières.

I. L’ACTION D’UN TECHNICIEN D’INTERVENTION SOCIALE ET FAMILIALE

Cette mission est souvent déléguée par le département à des associations prestataires de services. Il s’agit d’apporter aux parents le concours d’une aide-ménagère, mais aussi un accompagnement dans la gestion du quotidien pour assurer la protection de l’enfant. Il est indispensable que ce technicien d’intervention sociale et familiale (TISF) ait un lien privilégié avec le service de l’aide sociale à l’enfance afin que les éléments sur une évolution positive de la situation familiale, mais aussi, le cas échéant, les inquiétudes de ce professionnel sur le développement des enfants ou encore les tensions au sein du domicile familial, puissent être relayés.

II. L’ACCOMPAGNEMENT EN ÉCONOMIE SOCIALE ET FAMILIALE

L’accompagnement en économie sociale et familiale a été créé par la loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l’enfance, et ajouté à l’article L. 222-3 du Code de l’action sociale et des familles. Le texte consacre cette mesure d’aide à domicile sans pour autant la définir. En pratique, cet accompagnement consiste le plus souvent à aider les parents dans la gestion de leur budget en utilisant cette intervention comme un levier à une action éducative.

III. LES AIDES FINANCIÈRES

Elles ont pour objet de soutenir les familles en situation de grande pauvreté en complément des aides publiques qu’elles peuvent déjà percevoir. Leur nature et leur montant dépendent de la politique mise en œuvre au sein de chaque département.

Les pratiques diffèrent également en matière d’organisation, certains départements ont conservé un service d’aides financières au sein du service départemental de l’aide sociale à l’enfance, d’autres ont transféré cette compétence aux services sociaux de polyvalence, ce qui interroge alors sur la spécificité de ces aides. Certains départements ont fixé des barèmes publiés au sein du règlement départemental d’aide et d’action sociales. Lorsque ces règlements et/ou ces barèmes existent, ils donnent de la visibilité sur la nature et le contenu des aides allouées. Ils permettent par ailleurs de garantir une égalité de traitement des administrés, si ce n’est au niveau national, au moins au sein d’un même département.

IV. L’AIDE ÉDUCATIVE À DOMICILE

L’aide éducative à domicile (AED) connaît également des évolutions. Cette mesure recouvre aujourd’hui une grande diversité d’actions plus ou moins intensives, allant de l’AED dite « classique » à l’AED « renforcée » en passant par le développement récent d’accueils de jour. Il s’agit ainsi de diversifier l’offre existante pour proposer aux enfants et à leur famille une aide adaptée à leurs besoins. L’AED se traduit par un accompagnement éducatif auprès de l’enfant et de ses parents avec des modes d’intervention variés (visite à domicile, entretien au sein du service, activités individuelles avec l’enfant ou au contraire collectives, etc.). L’AED « renforcée » consiste à assurer une intervention plus régulière et soutenue auprès de l’enfant et de sa famille, en allant parfois jusqu’à proposer un hébergement ponctuel. Elle peut également prendre la forme d’un accueil régulier de l’enfant et de sa famille en journée, parfois même quotidien, au sein d’un service dédié. Ces accueils de jour sont alors souvent des mesures limitées dans le temps. L’aide éducative à domicile, quelle que soit sa forme, allie de plus en plus souvent un suivi individuel à des actions collectives, permettant aux familles et aux enfants de se réinscrire dans des activités favorisant le lien social, mais aussi leur accès au sport, à la culture ou encore aux loisirs.

C. Les mesures judiciaires en milieu ouvert

En dehors des mesures de placement, le juge des enfants peut prendre différentes mesures visant à maintenir l’enfant au sein de son milieu actuel. La mesure la plus fréquente est sûrement l’action éducative en milieu ouvert (AEMO) prévue par l’article 375-2 du Code civil, mais le juge des enfants peut également prononcer des mesures judiciaires d’aide à la gestion du budget familial (article 375-9-1 du Code civil au titre de l’assistance éducative), ou encore des mesures judiciaires d’investigation éducative (C. proc. civ., art. 1183). Il est alors simplement tenu de recherche l’adhésion de la famille, sans obligation de résultat. Il s’agit ainsi de mesures judiciaires contraignantes qui in fine s’imposent à la famille comme à l’enfant.

I. L’ACTION ÉDUCATIVE EN MILIEU OUVERT

L’aide éducative en milieu ouvert, ou action éducative en milieu ouvert selon la terminologie employée par le département, est le pendant judiciaire de l’aide éducative à domicile mise en œuvre par le service départemental de l’aide sociale à l’enfance (cf. supra, B, IV). L’AEMO se fonde sur l’article 375-2 du Code civil. Selon ce texte, « chaque fois qu’il est possible, le mineur doit être maintenu dans son milieu actuel. Dans ce cas, le juge désigne, soit une personne qualifiée, soit un service d’observation, d’éducation ou de rééducation en milieu ouvert en lui donnant mission d’apporter aide et conseil à la famille, afin de surmonter les difficultés matérielles ou morales qu’elle rencontre ». Cette personne suit l’enfant et adresse périodiquement au juge un rapport.

Par ailleurs, le texte précise que contrairement à une protection de nature administrative « le juge peut aussi subordonner le maintien de l’enfant dans son milieu à des obligations particulières ». Il peut alors s’agir d’assurer un suivi médical de l’enfant ou encore de garantir le respect de l’obligation scolaire. La mesure a ainsi pour finalité de protéger l’enfant tout en soutenant les parents dans l’exercice de leurs responsabilités afin de faire cesser la situation de danger. Comme pour l’aide éducative à domicile (mesure administrative), le contenu des aides éducatives en milieu ouvert, de nature judiciaire, est très varié et peut aller d’un suivi ponctuel à des mesures dites renforcées, proposant un accompagnement soutenu de l’enfant et de sa famille avec, selon les structures, des possibilités d’accueil de jour ou encore d’hébergement, à titre exceptionnel.

II. LA MESURE JUDICIAIRE D’AIDE À LA GESTION DU BUDGET FAMILIAL

La mesure judiciaire d’aide à la gestion du budget familial (MJAGBF) a été introduite par la loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l’enfance. Elle remplace l’ancienne tutelle aux prestations sociales enfants (TPSE) qui était très peu utilisée. Elle peut-être perçue comme le pendant de la mesure administrative d’accompagnement en économie sociale et familiale prévu par l’article L. 222-3 du Code de l’action sociale et des familles.

a. Définition et contenu de la mesure

Selon l’article 375-9-1 du Code civil, la mesure d’aide à la gestion du budget familial peut être ordonnée par le juge des enfants lorsque les prestations familiales ou le revenu de solidarité active ne sont pas employés par leurs bénéficiaires pour les besoins liés au logement, à l’entretien, à la santé et à l’éducation des enfants et que l’accompagnement en économie sociale et familiale (cf. supra, B, II) n’apparaît pas suffisant. Lorsque ces deux conditions sont réunies, le juge des enfants peut ordonner que ces prestations soient, en tout ou partie, versées à une personne physique ou morale qualifiée, dite « déléguée aux prestations familiales ». Ce délégué prend toutes décisions, en s’efforçant de recueillir l’adhésion des bénéficiaires et de répondre aux besoins liés à l’entretien, à la santé et à l’éducation des enfants ; il exerce auprès de la famille une action éducative visant à rétablir les conditions d’une gestion autonome des prestations.

Le juge des enfants fixe dans sa décision la durée de la mesure, qui ne peut excéder deux ans. Elle peut, en revanche, être renouvelée par décision motivée. Au premier abord, la mesure judiciaire d’aide à la gestion du budget familial concerne les titulaires de l’autorité parentale en tant que bénéficiaires de prestations sociales. Elle prend à ce titre l’apparence d’un accompagnement social des parents. Cette mesure relève pourtant de la compétence du juge des enfants car elle permet un travail éducatif et de soutien à la parentalité qui poursuit au premier chef l’intérêt de l’enfant.

b. Une mesure judiciaire prononcée par le juge des enfants

L’article 1200-3 du Code de procédure civile précise que le juge des enfants peut d’abord être saisi par l’un des représentants légaux du mineur. On peut ainsi imaginer qu’un parent saisisse le juge des enfants, soit en raison de sa propre difficulté à gérer les allocations qu’il perçoit, soit en raison de son inquiétude vis-à-vis des difficultés rencontrées par l’autre parent. Il est alors indifférent que les représentants de l’enfant soient en couple ou séparés. L’allocataire des prestations familiales auxquelles ouvre droit le mineur (s’il est différent des parents), peut également saisir le juge. Il en est ainsi d’un proche qui assume la charge effective de l’enfant sans pour autant être titulaire de l’autorité parentale.

Les institutions publiques peuvent également saisir le juge des enfants lorsqu’elles sont inquiètes pour un jeune ; il en est ainsi du procureur de la République mais aussi du maire de la commune de résidence de l’allocataire, seul ou conjointement avec l’organisme débiteur des prestations familiales. En outre, l’article 1200-3 in fine du Code de procédure civile prévoit que le président du conseil départemental peut signaler au procureur de la République toute situation pour laquelle l’accompagnement en économie sociale et familiale est insuffisant. Cet ajout permet de rappeler la compétence de principe du président du conseil départemental au titre de la protection de l’enfance mais aussi la nécessité d’envisager la mise en place d’une mesure judiciaire chaque fois que la prise en charge administrative s’avère insuffisante pour protéger l’enfant.

La MJAGBF est ordonnée dans le cadre judiciaire, ce qui implique le respect des droits de la défense. Selon l’article 1200-4 du Code de procédure civile, le juge des enfants avise de l’ouverture de la procédure :

les représentants légaux du mineur ;
l’allocataire ou l’attributaire des prestations familiales auxquelles ouvre droit le mineur ;
le procureur de la République ;
l’organisme débiteur des prestations familiales ;
le président du conseil départemental de la résidence de l’allocataire ou de l’attributaire des prestations familiales.

Par ailleurs, il convoque l’allocataire ou l’attributaire des prestations familiales au moins huit jours avant la date de l’audience (C. proc. civ., art. 1200-4), et dès la première audience, le juge des enfants doit rappeler à l’allocataire des prestations familiales son droit d’être assisté par un avocat (C. proc. civ., art. 1200-5). Enfin, le juge des enfants se prononce sur la mesure d’aide à la gestion du budget familial par décision séparée des autres décisions relatives à l’assistance éducative (C. proc. civ., art. 1200-9).

c. La gestion du budget familial, prétexte à une mesure éducative

La gestion du budget familial est présentée comme un levier à la mise en œuvre d’une mesure de protection pour l’enfant. Selon Marc Pimpeterre, « les objectifs de la MJAGBF témoignent de différents objectifs parfois difficilement conciliables entre eux en oscillant entre contrôle social et outil éducatif d’aide à la fonction parentale. Elle consiste tout à la fois à se substituer et à soutenir. Il s’agit bien, en effet, de confier l’argent social à une tierce personne qui le transformera en un levier d’aide éducative. Par son intervention, le juge des enfants qui ordonne cette mesure cherche à réconcilier les deux aspects de l’aide et de la contrainte » (1).

Une étude réalisée par le CREAI et l’Unaf, fait également un bilan très positif de cette mesure. Selon elle, « les témoignages de quelques parents et de leurs délégués montrent que les domaines de vie impactés par le travail réalisé dans le cadre de la mesure sont larges, depuis les conditions matérielles de vie jusqu’aux loisirs en passant par la santé et la scolarité. Ce sont les capacités à exercer les fonctions parentales qui sont mises au travail dans la mise en œuvre de la mesure judiciaire d’aide à la gestion du budget familial. Les parents rencontrés, qui ne sont pas représentatifs de l’ensemble des familles accompagnées dans le cadre de la MJAGBF, estiment que le travail réalisé par leur délégué les a considérablement aidés [...[ » (2).

L’article 375-9-1 du Code civil pose un principe de subsidiarité entre la mesure d’accompagnement en économie sociale et familiale qui est une mesure administrative, et la mesure judiciaire d’accompagnement à la gestion du budget familial. En effet, la MJAGBF ne pourra être mise en œuvre que si une mesure administrative d’accompagnement en économie sociale et familiale a été proposée à la famille et n’apparaît pas suffisante pour répondre à ses difficultés. En pratique, l’application de ce principe est mise à mal par le choix de nombreux départements de ne pas développer les mesures d’accompagnement en économie sociale et familiale faute de budget. Dans ces départements, certains juges des enfants ordonnent des mesures judiciaires à défaut de mesures administratives appropriées.

Dans son dixième rapport annuel (3), l’Observatoire national de l’enfance en danger (Oned) (aujourd’hui Observatoire national de la protection de l’enfance, ONPE) souligne que ces mesures ne sont pas toujours comptabilisées au sein des départements, elles ne font pas non plus l’objet de remontées de données systématiques dans le cadre des études de la Drees ou de l’ONPE. Le manque de visibilité de ces mesures s’explique principalement par le fait qu’elles sont assumées et financées, non pas par le département chef de file de la protection de l’enfance, mais par l’État au titre de la branche famille de la sécurité sociale (Code de la sécurité sociale, Art. L167-3). Pour les quelques départements ayant remonté ce type de données à l’ONPE, l’utilisation de ces mesures est très variable et oscille, en fonction des départements ayant répondu, entre 2 % et 21 % des mesures judiciaires prononcées pour l’année 2013.

III. LA MESURE JUDICIAIRE D’INVESTIGATION ÉDUCATIVE

L’article 1183 du Code de procédure civile prévoit que « le juge peut, soit d’office, soit à la requête des parties ou du ministère public, ordonner toute mesure d’information concernant la personnalité et les conditions de vie du mineur et de ses parents, en particulier par le moyen d’une enquête sociale, d’examens médicaux, d’expertises psychiatriques et psychologiques ou d’une mesure d’investigation et d’orientation éducative ». La mesure judiciaire d’instigation éducative (MJIE) est d’abord encadrée par une circulaire du 31 décembre 2010 (4) et un arrêté du 2 février 2011 (5). Ces dispositions remplacent l’investigation d’orientation éducative (IOE) qui existait auparavant par la MJIE. Cette mesure fait l’objet de nombreuses controverses et une nouvelle note est prise par le ministère de la Justice le 23 mars 2015 relative à la MJIE (6), abrogeant la circulaire d’orientation du 31 décembre 2010.

L’article 2 de l’arrêté du 2 février 2011 rappelle que cette mesure « est destinée à fournir au magistrat des informations quant à la personnalité et aux conditions d’éducation et de vie du mineur et de ses parents. À ce titre, cette mesure est interdisciplinaire et modulable tant dans son contenu que dans sa durée [...[ ». Cette définition particulièrement large offre aux professionnels un cadre d’intervention souple. Le juge des enfants peut ainsi faire des demandes particulières au sein de son jugement en demandant une investigation sur tel ou tel point.

L’article 3 de l’arrêté prévoit de manière complémentaire que cette mesure peut être mise en œuvre indifféremment par le service public de la protection judiciaire de la jeunesse comme par un service associatif habilité à cet effet. Il est important de rappeler que la mise en œuvre de ces mesures ne relève pas de la compétence du département, et donc du service départemental de l’aide sociale à l’enfance mais bien de la compétence de l’État au titre de la protection judiciaire de la jeunesse. La compétence de la protection judiciaire de la jeunesse s’explique par le caractère civil et pénal de cette mesure qui peut être prononcée par le juge des enfants au titre de l’assistance éducative mais est également obligatoire en matière pénale lorsque l’enfant a commis un acte de délinquance.

La note de 2015 complète l’arrêté de 2011 en précisant les modalités de réalisation d’une investigation dans le cadre des procédures civiles et pénales. La note de 2015 reprend pour partie la circulaire du 31 décembre 2010 en énonçant que « dans le cadre d’une procédure d’assistance éducative, les informations et les préconisations contenues dans le rapport écrit doivent permettre au juge de vérifier si les conditions d’une intervention judiciaire sont réunies et de proposer si nécessaire des réponses en termes de protection et d’éducation, adaptées à la situation des intéressés ». Elle ajoute par ailleurs que la mesure d’investigation est par essence une mesure dynamique qui « produit par elle-même souvent un changement dans les familles et peut contribuer à dénouer une situation de crise ou de blocage et ainsi éviter ou limiter le temps d’une intervention éducative judiciaire ». Au terme de la mesure, la famille peut par exemple accepter une aide de nature administrative. La mise en place d’une telle investigation par les services de la protection judiciaire de la jeunesse ou par le service associatif habilité implique ainsi d’organiser une circulation des informations recueillies entre ces services et le service de l’aide sociale à l’enfance qui sera la plupart du temps amené à mettre en œuvre des mesures de protection de l’enfance à l’issue de la MJIE.

La note de 2015 insiste ensuite sur la mission des professionnels qui doivent tendre « d’une part, à l’objectivation de la situation en confrontant leurs analyses des éléments recueillis à l’appui d’un travail interdisciplinaire, d’autre part à rendre compte de la complexité des problématiques et proposer des hypothèses de travail ». En pratique, la MJIE fait en effet l’objet d’un certain nombre de critiques qui visent à montrer que ce travail d’évaluation complémentaire conduit parfois à retarder la mise en place d’une mesure de protection sans pour autant permettre d’obtenir des éléments de connaissances complémentaires sur des situations familiales souvent complexes.

La note insiste également sur les délais de réalisation de la mesure considérant que « le service réalise la MJIE dans un délai de six mois maximum suivant sa notification ». Par ailleurs, il rappelle que le magistrat ordonnateur peut solliciter un bilan d’étape à 15 jours lorsqu’il estime qu’une décision en urgence doit être prise.

D. L’accueil de l’enfant

L’article L. 222-5 du Code de l’action sociale et des familles rappelle le public pris en charge par le service de l’aide sociale à l’enfance.

Le service de l’aide sociale à l’enfance est ainsi compétent en ce qui concerne les mineurs en danger, mais aussi les pupilles de l’État. Relève également des missions du service départemental de l’aide sociale à l’enfance la protection des femmes enceintes et des mères isolées avec leurs enfants de moins de 3 ans qui ont besoin d’un soutien matériel et psychologique, notamment parce qu’elles sont sans domicile.

Enfin, le service de l’aide sociale à l’enfance a compétence pour assurer la prise en charge des mineurs émancipés et des jeunes majeurs de moins de 21 ans éprouvant des difficultés d’insertion sociale faute de ressources ou d’un soutien familial suffisants. Ce public très éclectique appelle la mise en place de réponses administratives et judiciaires diversifiées déclinées dans les développements suivants.

I. DES LIEUX D’ACCUEIL MULTIPLES EN CAS DE PLACEMENT

Les enfants sont accueillis, selon les cas, au sein d’établissements collectifs, de familles d’accueil ou encore de lieux de vie (petites unités de vie pour lesquelles la réglementation est plus souple). Selon la Drees, 169 000 mesures de placement sont en cours au 31 décembre 2016 : « ce nombre ainsi que les dépenses associées n’ont cessé d’augmenter depuis la fin des années 1990. Huit mesures sur dix font suite à une décision d’ordre judiciaire ». En ce qui concerne par ailleurs la répartition des mineurs et jeunes majeurs en fonction de leur lieu d’accueil, la Drees souligne que 49 % d’entre eux sont hébergés en familles d’accueil et 38 % d’entre eux vivent au sein d’établissements (7). La répartition par mode d’hébergement varie néanmoins très fortement selon les choix politiques des départements, les budgets alloués, mais aussi les caractéristiques de chaque territoire.

En 2016, une étude de la Drees précise la répartition des accueils au sein des établissements sociaux et médico-sociaux relevant de l’aide sociale à l’enfance : au 31 décembre 2012, on compte 1 900 établissements, pour une capacité d’hébergement de 60 700 places. L’étude précise que « la majeure partie de ces places se situent dans les maisons d’enfants à caractère social et les foyers de l’enfance, dont les capacités augmentent entre 2008 et 2012 : + 13 % pour les premières, + 6 % pour les seconds. Ayant des capacités globales plus petites, les lieux de vie et les villages d’enfants continuent leur forte croissance (respectivement + 25 % et + 17 % entre 2008 et 2012) » (8). Cette évolution semble se faire au détriment de l’accueil familial. Toujours selon la Drees, « bien que le nombre d’enfants hébergés en famille d’accueil ait progressé de +21 % entre 1996 et 2016, leur part relative est en baisse. Leur proportion passe ainsi de 55 % en 2009 (son niveau le plus élevé) à 49 % en 2016. En effet, le recours aux modes d’hébergement à destination d’adolescents et jeunes majeurs autonomes ou à d’autres modes comme, par exemple, l’internat scolaire, le placement auprès d’un tiers digne de confiance, l’accueil en village d’enfants, etc. croît le plus vite durant cette dernière période » (9).

Enfin, et de manière tout à fait dérogatoire au droit commun, certains départements ont aujourd’hui recours à des prises en charge hôtelières. Ce mode d’accompagnement est souvent retenu par défaut, soit le temps d’une orientation définitive vers un autre département principalement dans la situation des mineurs non accompagnés, soit à défaut d’autres solutions pour des mineurs en très grande souffrance psychique. Dans cette dernière hypothèse, les services de l’aide sociale à l’enfance peuvent faire appel à des professionnels intérimaires (éducateurs ou infirmiers) qui accompagnent le jeune 24 heures/24 ou sur des temps identifiés dans la journée. Le développement de ces prises en charge pose en pratique de réelles difficultés, car les conditions dans lesquelles elles interviennent, par défaut d’autres solutions, ne répondent pas aux besoins de l’enfant. En outre, ces prises en charge peuvent atteindre des coûts très élevés sans être adaptées ni efficientes.

II. L’ACCUEIL SÉQUENTIEL

Selon l’article 375-2 du Code civil, lorsque le juge des enfants décide de confier un mineur à une personne qualifiée ou à un service éducatif pour mettre en place une mesure d’aide éducative en milieu ouvert, « il peut autoriser ce dernier à lui assurer un hébergement exceptionnel ou périodique à condition que ce service soit spécifiquement habilité à cet effet ». Cet hébergement exceptionnel est désigné « accueil séquentiel ». En pratique, il s’agit de savoir si cet accueil séquentiel se rattache à une mesure de placement ou à une mesure de milieu ouvert. La présence de cette disposition au sein de l’article 375-2 du Code civil, qui fonde la mesure de milieu ouvert, laisse penser que cette mesure est d’abord et avant tout une mesure de milieu ouvert, dans laquelle l’hébergement reste très ponctuel.

L’article 375-2 du Code de l’action sociale et des familles dispose que « chaque fois qu’il héberge le mineur en vertu de cette autorisation, le service en informe sans délai ses parents ou ses représentants légaux ainsi que le juge des enfants et le président du conseil départemental ». Il s’agit ainsi de protéger les droits des titulaires de l’autorité parentale, en informant sans délai les parents de cet accueil, le service du département qui finance la mesure, mais aussi l’autorité judiciaire garante des droits et libertés individuelles. L’article déclare à ce titre que « le juge est saisi de tout désaccord concernant cet hébergement ». On note néanmoins que le texte ne précise pas qui saisit la justice. Ainsi, le service de l’aide sociale à l’enfance qui finance la mesure, le service à qui l’enfant est confié, et enfin l’enfant et ses parents semblent pouvoir saisir le juge des enfants. Par ailleurs, rien ne semble empêcher que ce dernier puisse s’autosaisir des situations conflictuelles dont il aurait connaissance. Il n’existe pas d’obligation pour les services compétents de saisir le juge des enfants en cas de conflits ; il apparaît donc essentiel, lorsque les titulaires de l’autorité parentale sont en désaccord avec la position des services, qu’ils aient bien été informés des voies de recours à leur disposition.

En pratique, l’accueil séquentiel des enfants s’est développé non seulement sur le fondement de l’aide éducative en milieu ouvert, mais aussi sur celui de l’article 375-3 du Code civil, c’est-à-dire sous l’angle d’un placement. Cette situation conduit à une forte hétérogénéité des pratiques au sein des départements. En effet, lorsque l’accueil séquentiel de l’enfant est régulier sans être permanent, par exemple sur une partie de la semaine, on considère dans certains départements que ce mode de prise en charge constitue une atteinte importante aux droits des titulaires de l’autorité parentale et nécessite une décision de placement administrative ou judiciaire. Ce raisonnement revient à considérer qu’un accueil fréquent de l’enfant au sein du service conduit à retirer ce dernier de son milieu d’origine et est par conséquent assimilable à une mesure de placement accompagnée de droits élargis de visite et d’hébergement des parents, et non à une mesure de milieu ouvert.

III. L’ACCUEIL PAR UN TIERS

Jusqu’à la réforme du 14 mars 2016, l’accueil de l’enfant par un tiers n’était autorisé que dans un cadre judiciaire ; il est désormais également possible dans le cadre d’une mesure administrative. Cet accueil représente une réelle opportunité pour l’enfant de rester au sein d’un environnement qu’il connaît et d’éviter une situation de placement institutionnel (en établissement collectif ou en famille d’accueil). Un tel accueil dépend en pratique de la capacité des professionnels et des services à évaluer les ressources familiales dans l’environnement de l’enfant (10).

a. Le tiers digne de confiance judiciaire

Selon l’article 375-3, 2° du Code civil, en matière d’assistance éducative, le juge des enfants peut décider de confier l’enfant « à un autre membre de la famille ou à un tiers digne de confiance ». La formulation du texte est ambiguë car elle laisse entendre une différence de traitement entre le membre de la famille et le tiers qualifié « digne de confiance ». En pratique, la qualité de tiers digne de confiance est donnée indifféremment aux membres de la famille et aux particuliers proches de l’enfant. Cette disposition permet au juge des enfants de confier l’enfant à une personne physique, sans qu’il y ait besoin d’un quelconque agrément. Il arrive ainsi que les juges des enfants décident, en parallèle de cet accueil, d’une mesure de milieu ouvert pour assurer un travail éducatif auprès de l’enfant et de ses parents.

1. Le contrôle de la mesure

La loi du 14 mars 2016 déclare que le tiers digne de confiance est associé à l’élaboration du projet pour l’enfant et que le rapport régulièrement produit par les services de l’aide sociale à l’enfance sur la situation du jeune porte entre autres sur les relations avec sa famille et les tiers intervenant dans sa vie. Bien qu’elles ne soient pas très explicites, le service de l’aide sociale à l’enfance pourrait s’appuyer sur ces dispositions pour développer un suivi plus resserré des conditions d’accueil de l’enfant chez le tiers à qui il est confié.

En effet, aujourd’hui, les services départementaux de l’aide sociale à l’enfance exercent souvent un contrôle limité sur le contenu de ces prises en charge. Pourtant, l’article L. 227-2 du Code de l’action sociale et des familles place les enfants sous la surveillance conjointe du président du conseil départemental et du juge des enfants. En effet, selon ce texte « dans les cas où les mineurs ont été congés à des particuliers ou à des établissements en application des articles 375-3 et 375-5 du Code civil, ils sont placés sous la protection conjointe du président du conseil départemental et du juge des enfants ». Le contrôle et le suivi de ces prises en charge relèvent donc bien de la compétence conjointe des autorités administratives et judiciaires.

2. L’indemnisation du tiers digne de confiance judiciaire

Le tiers digne de confiance est un proche de l’enfant qui accepte d’assurer et d’assumer l’accueil de l’enfant au quotidien. Cette situation induit pour le tiers digne de confiance une charge financière nouvelle. Ce tiers peut obtenir une allocation pour les frais de prise en charge de l’enfant, versée par le président du conseil départemental sur le fondement de l’article L. 228-3 du Code de l’action sociale et des familles. Il est important de souligner qu’il ne s’agit pas d’une rémunération mais d’une indemnisation puisque le tiers digne de confiance n’est pas un salarié mais bien un bénévole.

Selon l’article L. 228-3 du Code de l’action sociale et des familles, « le département prend en charge financièrement au titre de l’aide sociale à l’enfance, [...[ les dépenses d’entretien, d’éducation et de conduite de chaque mineur confié par l’autorité judiciaire en application des articles 375-3, 375-5 et 433 du Code civil à des personnes physiques [...[ ». Cette indemnisation doit permettre d’éviter autant que possible que l’accueil de l’enfant auprès d’un proche soit rendu impossible pour des raisons uniquement financières. Cette aide est par ailleurs exonérée d’impôt sur le revenu par l’article 81, 9° du Code général des impôts.

Les règles d’indemnisation des tiers dignes de confiance ont été modifiées par l’ordonnance du 19 décembre 2014 portant diverses mesures relatives à la métropole de Lyon, puis à nouveau par l’article 28 de la loi de modernisation de la justice du XXI^e siècle du 18 novembre 2016. Au centre des débats, se trouve la question de savoir si le département compétent pour verser l’indemnisation est celui du lieu de résidence du tiers digne de confiance ou celui qui a prononcé l’admission de l’enfant. Depuis 2016, les prestations d’aide sociale à l’enfance liées à la prise en charge de l’enfant confié sont en principe « prises en charge par le département du siège de la juridiction qui a prononcé la mesure en première instance » (CASF, art. L. 228-4). L’indemnisation du tiers digne de confiance sera donc versée par le département qui suit la mesure de protection de l’enfance.

Le texte prévoit néanmoins une exception : lorsque la juridiction qui a prononcé la mesure en première instance a un ressort territorial s’étendant sur plusieurs départements, les dépenses sont prises en charge par le département sur le territoire duquel le mineur réside ou fait l’objet d’une mesure de placement. Cette exception s’applique, si et seulement si, le département dans lequel l’enfant réside fait bien partie du ressort de la juridiction ayant prononcé la mesure. Une telle disposition s’explique par la recherche d’une répartition différente des financements entre départements sur certains territoires, et notamment pour la métropole de Lyon. Ainsi, la loi de 2016 rappelle le principe général, tout en conservant pour la métropole de Lyon et pour les départements dans la même situation les dispositions dérogatoires proposées par l’ordonnance du 19 décembre 2014 portant diverses mesures relatives à la métropole de Lyon.

b. Le tiers digne de confiance administratif

Par ailleurs, la loi du 14 mars 2016 autorise l’accueil de l’enfant par un tiers dans un cadre administratif, c’est-à-dire sans que le juge des enfants ne soit saisi. L’article L. 221-2-1 du Code de l’action sociale et des familles prévoit en effet que « lorsqu’un enfant est pris en charge par le service de l’aide sociale à l’enfance sur un autre fondement que l’assistance éducative, le président du conseil départemental peut décider, si tel est l’intérêt de l’enfant et après évaluation de la situation, de le confier à un tiers, dans le cadre d’un accueil durable et bénévole ».

Le texte ajoute que « sans préjudice de la responsabilité du président du conseil départemental, le service de l’aide sociale à l’enfance informe, accompagne et contrôle le tiers à qui il confie l’enfant ». Si en matière judiciaire les relations entre le service de l’aide sociale à l’enfance et le tiers digne de confiance ne sont pas clairement énoncées, en matière administrative, le principe d’un accompagnement par le département et d’un contrôle des conditions d’accueil de l’enfant chez le tiers digne de confiance est posé par la loi. Le texte prévoit par ailleurs que le service chargé de la mise en œuvre de la mesure désigne en son sein un référent chargé de ce suivi et de la mise en œuvre du projet pour l’enfant. Cette dernière disposition est essentielle car elle oblige le service de l’aide sociale à l’enfance à assurer le suivi régulier de ces situations.

1. Les conditions de mise en œuvre de l’accueil

[Code de l’action sociale et des familles, articles D. 221-16 à D. 221-20[

Les conditions d’application de la mesure sont fixées par le décret du 10 octobre 2016 relatif à l’accueil durable et bénévole d’un enfant par un tiers (11). Cet accueil peut être ou non permanent et s’exerce au domicile du tiers en question. Il s’inscrit par ailleurs dans le cadre du projet pour l’enfant. La mise en œuvre de cet accueil est soumise à plusieurs conditions. D’une part, le président du conseil départemental doit réaliser une évaluation préalable de la situation de l’enfant afin de s’assurer que cet accueil est bien conforme à son intérêt. De manière complémentaire, le texte précise qu’il ne s’agit pas de n’importe quel tiers, mais d’une personne proche de l’enfant, en mesure de répondre de manière adaptée à ses besoins et de l’accueillir durablement.

D’autre part, le tiers qui accepte de se voir confier l’enfant fait également l’objet d’une évaluation de sa situation comprenant a minima un entretien réalisé à son domicile par le service de l’aide sociale à l’enfance. Le président du conseil départemental s’assure par ailleurs que le tiers, comme les majeurs vivant à son domicile, n’ont pas fait l’objet de condamnation pénale risquant de mettre en danger l’enfant. Enfin, cet accueil est mis en place dans le cadre d’une mesure administrative, par conséquent, l’accord écrit du ou des titulaires de l’autorité parentale est requis et l’avis de l’enfant recueilli.

2. Les modalités de l’accueil

[Code de l’action sociale et des familles, articles D. 221-21 et D. 221-22[

Une fois les conditions remplies, le président du conseil départemental prend une décision administrative dans laquelle il précise les modalités d’accueil de l’enfant. Contrairement au suivi du tiers digne de confiance judiciaire qui ne fait pas l’objet de réglementation spécifique, le décret du 10 octobre 2016 précise que le président du conseil départemental met en place un accompagnement et un suivi du tiers. Ce suivi prend la forme d’entretiens et de visites à domicile réalisés par le service de l’aide sociale à l’enfance, ayant pour objectif d’apporter un soutien au tiers et de rencontrer régulièrement l’enfant. Là encore, un suivi renforcé est prévu pour les enfants de moins de 2 ans.

Ces nouvelles dispositions encouragent les services à rechercher au sein de l’environnement de l’enfant un tiers qui pourrait assurer la charge effective de l’enfant. Le statut de ce tiers ressemble à celui du tiers digne de confiance judiciaire, à la grande différence qu’aucun juge n’est saisi. L’atteinte alors portée à l’autorité parentale est compensée par le fait que les parents acceptent l’accueil de l’enfant auprès de ce tiers. Cependant, on peut se demander, d’une part, comment les services s’assureront que le consentement des parents est libre et éclairé et non obtenu par la menace d’une saisine judiciaire et, d’autre part, pourquoi dans ces circonstances les parents ne sont pas orientés vers la saisine du juge aux affaires familiales pour procéder avec leur accord et celui du tiers à une délégation volontaire, totale ou partielle, de l’autorité parentale (cf. infra, chapitre 3, section 1, § 1). La durée de cette mesure est enfin un élément important. En effet, si elle venait à être régulièrement renouvelée, la recherche d’un autre statut juridique pour l’enfant devrait légitimement se poser (cf. infra, chapitre 3).

3. L’indemnisation du tiers digne de confiance administratif

L’indemnisation de ce tiers assurant la charge de l’enfant dans un cadre administratif est incertaine. La loi souligne en effet le caractère bénévole de cet accueil. En outre, l’article L. 228-3 du Code de l’action sociale et des familles qui fonde l’indemnisation des tiers dignes de confiance désignés par le juge des enfants ne fait pas référence à des mesures de nature administrative mais seulement aux décisions prises par le juge des enfants. Par conséquent, l’indemnisation de ce tiers dans un cadre administratif n’est pas prévue explicitement par les textes et dépendra du choix de chaque département.

(1)

Pimpeterre M., « La mesure judiciaire d’aide à la gestion du budget familial : mesure couronnée, mesure à développer », Vie sociale n° 3/2010, p. 23-33.

(2)

Retour d’expérience de familles bénéficiant d’une mesure judiciaire d’aide à la gestion du budget familial MJAGBF, étude commanditée par l’Unaf et réalisée par une équipe de recherche du Cedias, novembre 2014, p. 54, à consulter sur www.unaf.fr/IMG/pdf/rapport_unaf_cedias_mjagbf.pdf

(3)

ONPE, « Dixième rapport au gouvernement et au Parlement », mai 2015, p. 204.

(4)

Circulaire d’orientation du 31 décembre 2010, NOR : JUSF1034029C, BOMJL n° 2011-01.

(5)

Arrêté du 2 février 2011, NOR : JUSF1105583A, JO du 25-02-11.

(6)

Note d’orientation du 23 mars 2015 relative à la mesure d’investigation judiciaire éducative, NOR : JUSF1507871N.

(7)

Drees, L’aide et l’action sociales en France, les mineurs et jeunes majeurs accueillis à l’aide sociale à l’enfance, édition 2018, n° 143, https://drees.solidarites-sante.gouv.fr/IMG/pdf/24-10.pdf

(8)

Pliquet E., « Fin 2012, les établissements relevant de l’aide sociale à l’enfance offrent 60 000 places d’hébergement », Études et résultats, n° 955, Drees, mars 2016, disponible sur http://drees.social-sante.gouv.fr/IMG/pdf/er955.pdf

(9)

(10)

Sur ce sujet, voir notamment Tillard B., Mosca S., « Enfants confiés à un proche dans le cadre de la protection de l’enfance », Université de Lille, CLERSE, ONPE, 24 septembre 2016, https://halshs.archives-ouvertes.fr/halshs-01426825/document

(11)

Décret n° 2016-1352 du 10 octobre 2016, JO du 12-10-16.