La procédure de surendettement est ouverte à la demande d’une personne de bonne foi qui dépose un dossier à la commission de surendettement dont elle dépend. La commission ainsi saisie va examiner la recevabilité de la demande.
A. LA COMMISSION DE SURENDETTEMENT DES PARTICULIERS
Instance administrative présidée par le préfet, la commission de surendettement joue un rôle central dans le traitement des dossiers. En effet, aux termes du premier alinéa de l’article L. 712-1 du code de la consommation, « les commissions de surendettement des particuliers ont pour mission de traiter (...) la situation de surendettement définie à l’article L. 711-1 ».
La finalité première de la commission est de rechercher des solutions amiables aux difficultés des particuliers se trouvant dans une situation d’endettement excessif. Au fil des modifications législatives, ses moyens d’action ont été renforcés et diversifiés.
I. Son organisation
a. Localisation
[Code de la consommation, articles L. 712-4, R. 712-2, R. 712-10 et R. 712-11]
Pour assurer une certaine proximité entre la commission et le surendetté, « dans chaque département, siège au moins une commission de surendettement des particuliers » (1). Les commissions sont créées par des arrêtés préfectoraux qui fixent leur compétence territoriale et leur siège. Les secrétariats des commissions sont localisés dans les locaux désignés par la Banque de France (2).
Il existe des commissions de surendettement sur l’ensemble du territoire national (métropole et départements d’outre-mer). Des commissions de surendettement ont été instituées aux îles Wallis et Futuna (C. conso., art. L. 771-1) ainsi qu’en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie (C. conso., art. L. 771-4) et à Saint-Pierre-et-Miquelon (C. conso., art. L. 771-10). Leur composition est adaptée aux spécificités locales ; en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie, dans les îles Wallis et Futuna, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin, et à Saint-Pierre-et-Miquelon leur secrétariat est assuré par le représentant de l’institut d’émission des départements d’outre-mer (IEDOM (3)). Toutefois, s’agissant des îles Saint-Barthélemy et Saint-Martin, la commission de surendettement est celle de la Guadeloupe (C. conso., art. L. 771-8).
b. Composition
Code de la consommation, articles L. 712-4, R. 712-2 ; R. 712-10 et R. 712-11 ; circulaire du 19 décembre 2011, NOR : JUSC1133274C, BOMJL n° 2011-12]
La commission de surendettement est composée de sept membres. Afin d’assurer la transparence de son fonctionnement, la liste des membres est affichée dans les locaux de son secrétariat et est également accessible sur le site Internet de la Banque de France (C. conso., art. R. 712-11).
L’article R. 712-2 du code de la consommation fixe la composition des commissions.
1. Les fonctionnaires
La commission comprend le préfet, président, et le directeur départemental des finances publiques, vice-président. La présidence et la vice-présidence ainsi définies montrent que la lutte contre le surendettement relève d’une politique nationale qui découle de l’action de l’État contre la pauvreté. Observons toutefois que, dès lors que les services d’aide sociale avec lesquels la commission est en contact quotidien relèvent de la compétence du département, une présidence issue du conseil général aurait également été envisageable.
La vice-présidence est confiée au directeur départemental des finances publiques. Or, les services qu’il dirige sont parfois un créancier du surendetté. Dès lors, sa présence et sa fonction pourraient mettre à mal l’équilibre que l’on attend au sein de la commission entre les représentants des créanciers et ceux du débiteur. On peut se demander, à l’instar de certains auteurs, si cette disposition « ne conduira pas une partie à poser une question prioritaire de constitutionnalité relative à la composition des commissions départementales de surendettement » (4).
2. Les autres membres
La commission comprend également le représentant local de la Banque de France, qui en assure le secrétariat. C’est le gouverneur qui désigne les représentants des succursales de la Banque de France auprès de ces commissions ainsi que les personnes qui sont habilitées à les représenter (C. conso., art. R. 712-4) (5).
Deux membres sont désignés par le préfet. Le premier sur proposition de l’Association française des établissements de crédit et des entreprises d’investissement (AFECEI), la seconde sur proposition des associations familiales ou de consommateurs. Chacune de ces personnes est nommée par le préfet pour deux ans renouvelables sur une liste départementale de quatre noms qui lui est transmise, selon la qualité du membre, par l’AFECEI ou par les associations familiales ou de consommateurs justifiant d’un agrément ou affiliées à une association nationale agréée. Deux autres personnes sont désignées par le préfet. Elles sont également désignées pour deux ans renouvelables, l’une d’elles justifie d’une expérience dans le domaine de l’économie sociale et familiale, et l’autre d’un diplôme et d’une expérience dans le domaine juridique.
Intégrés à la commission par la réforme de 2003, ces deux derniers membres avaient à cette époque un statut particulier, car ils étaient associés à l’instruction du dossier mais n’assistaient aux réunions de la commission qu’avec voix consultative et, contrairement aux autres membres, n’étaient pas doublés d’un suppléant. La réforme du 1er juillet 2010 a mis fin à ce statut hybride en conférant à ces deux personnes la qualité de membres de la commission à part entière.
La personne ayant une expérience dans le domaine de l’économie sociale et familiale est choisie, notamment, parmi les agents du département, de la caisse d’allocations familiales ou de la caisse de mutualité sociale agricole et doit justifier d’une expérience d’au moins trois ans.
Celle qui possède un diplôme et une expérience dans le domaine juridique, proposée par le premier président de la cour d’appel, est titulaire d’une licence en droit ou d’un diplôme équivalent et justifie d’une expérience dans le domaine juridique d’au moins trois ans (C. conso., art. R. 715-6).
3. Les suppléants
L’enjeu de ces mesures est de garantir une certaine stabilité dans la composition effective de la commission en limitant la possibilité qu’ont les membres de se faire remplacer. Afin d’assurer la pérennité de la doctrine de la commission, la loi a encadré les conditions de représentation et de suppléance. Selon l’article R. 712-3, le préfet et le directeur départemental des finances publiques ne peuvent se faire représenter « que par un seul délégué ».
Le délégué du préfet est choisi parmi les membres du corps préfectoral, les chefs des services déconcentrés de l’État ou leurs adjoints, ou parmi les directeurs de préfecture. Quant au délégué du directeur départemental des finances publiques, il est choisi parmi les fonctionnaires de catégorie A de la direction départementale des finances publiques placés sous son autorité.
Notons qu’en cas d’empêchement le délégué du préfet ou du directeur départemental des finances publiques peut être « remplacé par l’un des deux représentants nominativement désignés à cet effet dans le règlement intérieur de la commission » (C. conso., art. L. 712-3, al. 1).
Les autres membres de la commission peuvent se faire représenter par un suppléant qui a été désigné par le préfet dans les mêmes conditions qu’eux.
II. Son fonctionnement
a. L’adoption d’un règlement intérieur
[Code de la consommation, articles L. 731-2, al. 1 et R. 712-10 ; circulaire du 15 décembre 2017, NOR : ECOT1735688C]
La commission de surendettement adopte un règlement intérieur qui doit être rendu public. Si les principes généraux de fonctionnement de la commission sont posés par le code de la consommation, notamment en ce qui concerne l’organisation des réunions ou la conduite à tenir en cas d’absence réitérée d’un de ses membres, les autres règles sont fixées par le règlement intérieur qui, dans un souci de transparence, est affiché dans les locaux du secrétariat de la commission et accessible sur le site Internet de la Banque de France.
Le règlement intérieur précise également les conditions de prise en compte et d’appréciation des dépenses courantes du ménage dans la détermination des sommes qui doivent être laissées au débiteur ; il indique les documents qui devront être transmis aux membres de la commission avant la réunion et définit l’ordre de priorité de traitement des dettes des débiteurs.
Afin d’assurer une certaine homogénéité des pratiques départementales, un modèle de règlement intérieur est annexé à la circulaire du 15 décembre 2017 (6).
b. L’organisation des réunions
[Code de la consommation, articles R. 712-8 et R. 712-9]
La commission est soumise à des règles de quorum fixées par le code de la consommation : elle ne peut valablement se réunir que si au moins quatre de ses sept membres sont présents ou représentés. En cas de partage égal des voix, celle du président est prépondérante.
En l’absence du préfet et du responsable départemental de la direction générale des finances publiques, la commission est présidée par le délégué du préfet. Si ce dernier est aussi absent, c’est le délégué du responsable départemental de la direction générale des finances publiques qui préside.
Si le président constate l’absence de l’un des membres, ou de son suppléant, « sans motif légitime à trois séances consécutives de la commission », il peut mettre fin à son mandat avant terme et nommer un autre titulaire ou un autre suppléant selon la même procédure.
c. Le respect des règles de secret professionnel
[Code de la consommation, article L. 712-5]
Les membres de la commission, les personnes qui participent à ses travaux ou qui sont appelées au traitement du dossier, sont tenus de ne pas divulguer à des tiers les informations dont ils ont eu connaissance. En cas de manquement, les sanctions applicables pour violation du secret professionnel sont encourues (C. pénal, art. 226-13) (7).
d. L’établissement d’un rapport annuel d’activité
[Code de la consommation, article R. 712-12]
Pour assurer un pilotage local et national du traitement du surendettement, il est prévu que chaque commission dresse un rapport d’activité annuel qui comporte des données statistiques relatives au nombre de dossiers traités ainsi qu’aux mesures de traitement mises en œuvre (8). Ce rapport doit aussi préciser la typologie de l’endettement constaté dans les dossiers qu’elle a traités ainsi que « les difficultés de toute nature rencontrées dans leur traitement ».
Les rapports d’activité de toutes les commissions sont centralisés, leur synthèse nationale est intégrée au rapport que le gouverneur de la Banque de France adresse au président de la République et au Parlement sur les opérations de la Banque de France et la politique monétaire (C. mon. et fin., art. L. 143-1).
e. La procédure
[Code de la consommation, articles R. 712-18 et L. 712-19]
Afin d’alléger le travail des secrétariats tout en garantissant les droits du débiteur et de ses créanciers, un certain nombre de règles sont posées par le code de la consommation. Ainsi, les notifications effectuées par le secrétariat de la commission au débiteur et aux créanciers par lettre recommandée avec demande d’avis de réception sont réputées « régulièrement faites à l’adresse préalablement indiquée par le destinataire ». Dans ce cas, la date de la notification est celle de la signature de l’accusé de réception ou, à défaut de signature, celle de première présentation de la lettre recommandée.
En outre, il est possible de dématérialiser les envois :
- si la notification peut être faite par lettre simple, le secrétariat peut utiliser une télécopie ou un courriel, à condition de s’assurer de l’authentification de l’émetteur et de l’intégrité du message ;
- si la notification doit être faite par lettre recommandée avec demande d’avis de réception, l’usage de la télécopie ou du courriel est également envisageable s’il est possible de s’assurer de l’authentification de l’émetteur, de l’intégrité du message et de sa réception par son destinataire à une date certaine.
Enfin, si l’usage de la télécopie ou du courriel est de droit pour les envois que la commission effectue aux établissements de crédit et aux comptables publics de l’État, il est soumis à l’accord écrit des autres correspondants, et notamment du débiteur.
f. Liens avec la commission de coordination des actions de prévention des expulsions
[Code de la consommation, article R. 712-20 ; circulaire du 5 mai 2014, NOR : JUSC1409452C, BOMJ complémentaire du 16-05-14 ; circulaire du 15 décembre 2017, NOR : ECOT1735688C]
Afin de renforcer ces synergies et pour faciliter la coordination avec la commission de surendettement, la commission de coordination des actions de prévention des expulsions (CCAPEX) désigne un correspondant qui est notamment chargé de suivre la mise en place de mesures d’accompagnement social ou budgétaire.
En outre, selon les termes de la circulaire du 15 décembre 2017, après la décision de recevabilité, le président de la commission peut signaler à la CCAPEX les dossiers qui relèvent de ses compétences. De même, le préfet peut donner instruction à la CCAPEX d’informer la commission de surendettement des dossiers susceptibles de la concerner.
B. LA SAISINE DE LA COMMISSION
Le code de la consommation précise : « le débiteur saisit la commission de surendettement des particuliers d’une demande tendant au traitement de sa situation de surendettement dans laquelle il déclare les éléments actifs et passifs de son patrimoine » (C. conso., art. L. 721-1).
La commission compétente est celle du domicile du débiteur (C. conso., art. R. 712-13). Par exception, les débiteurs de nationalité française domiciliés hors de France qui ont contracté des dettes non professionnelles auprès de créanciers établis en France peuvent saisir la commission de surendettement du lieu d’établissement de l’un de ces créanciers (C. conso., art. L. 711-2 et R. 711-2).
La saisine de la commission est faite soit par dépôt, soit par envoi du dossier à son secrétariat (C. conso., art. R. 721-1) (9).
I. Le contenu du dossier
La demande du débiteur tendant au traitement de sa situation de surendettement doit respecter un certain formalisme (C. conso., art. R. 721-2). Un formulaire CERFA aide le surendetté à constituer son dossier et facilite le travail des commissions en harmonisant la présentation et le contenu des dossiers (10).
Les informations du dossier permettent à la commission d’apprécier si la situation du demandeur justifie l’ouverture d’une procédure.
a. Les informations à indiquer
[Code de la consommation, articles R. 721-1 à R. 721-3 ; circulaire du 19 décembre 2011, NOR : JUSC1133274C ; circulaire du 15 décembre 2017, NOR : ECOT1735688C]
La demande doit être signée par le débiteur. Elle précise ses nom, prénoms et adresse ainsi que sa situation familiale. « Un état détaillé de ses revenus et des éléments actifs et passifs de son patrimoine doit être fourni par le débiteur (11). » Pour permettre à la commission d’évaluer l’urgence attachée au dossier, le débiteur doit également indiquer si des procédures d’exécution ont été engagées à l’encontre de ses biens, s’il fait l’objet d’une mesure d’expulsion de son logement ou s’il a consenti des cessions de rémunération à des créanciers.
Cette information a pour objectif de permettre la mise en œuvre, dans les meilleures conditions possibles, des mécanismes de suspension des procédures d’exécution, cessions de rémunération ou mesures d’expulsion.
Toutefois, il n’est pas fait automatiquement droit à la demande de suspension. Ainsi, pour assurer une meilleure maîtrise des flux, la circulaire du 15 décembre 2017 limite cette possibilité aux « seuls cas où la procédure d’exécution porte sur un bien indispensable à l’exercice de l’activité professionnelle du débiteur ou à la vie quotidienne de celui-ci ou de sa famille ».
De même, lorsqu’il bénéficie d’une mesure d’aide ou d’action sociale, le débiteur précise les coordonnées du service qui en est chargé.
b. Les justificatifs à fournir
[Circulaire du 15 décembre 2017, NOR : ECOT1735688C]
Au dossier de saisine de la commission, doivent être annexées des photocopies des pièces justificatives ainsi qu’une lettre expliquant la situation, notamment en ce qui concerne les causes du surendettement et les évolutions prévisibles de la situation.
II. L’aide à la constitution du dossier
Pour renseigner le dossier, le demandeur peut se faire aider par un travailleur social ou toute autre personne de son choix. De même, devant la commission, les parties peuvent être assistées par toute personne de leur choix (C. conso, art. R. 712-16). Toutefois, l’intervention d’un intermédiaire rémunéré est prohibée. En effet, le surendettement place parfois le débiteur en position de faiblesse ou de vulnérabilité. Profitant de cette situation des personnes plus ou moins bien intentionnées peuvent demander à se faire rémunérer pour assister le surendetté dans la constitution du dossier ou le déroulement de la procédure. En réponse aux dérives qui avaient été constatées, le législateur est intervenu pour protéger le surendetté. Le mécanisme de protection mis en place est double : nullité des conventions et sanctions pénales.
Ainsi, en application de l’article L. 322-1 du code de la consommation, est nulle de plein droit toute convention par laquelle un intermédiaire se charge ou se propose moyennant rémunération d’examiner la situation d’un débiteur en vue de l’établissement d’un plan de remboursement ou de négocier des délais de paiement ou des remises de dette ou, enfin, d’intervenir, pour le compte du débiteur, sous quelque forme que ce soit, pour les besoins de la procédure de surendettement (12).
III. L’attestation de dépôt
[Code de la consommation, article R. 721-4 ; circulaire du 19 décembre 2011, NOR : JUSC1133274C]
Une attestation qui indique la date de dépôt du dossier est remise au débiteur ou lui est adressée par lettre simple dès que le dossier remis à la commission est complet, c’est-à-dire lorsque l’ensemble des informations et documents requis ont été communiqués à la commission. La date de dépôt du dossier est importante car elle fait courir les délais. Ainsi, le secrétariat doit informer le débiteur que la commission dispose de trois mois pour examiner la recevabilité du dossier, procéder à son instruction et l’orienter. Il doit également préciser que, si ce délai n’est pas respecté, le taux d’intérêt applicable à tous les emprunts en cours sera réduit au taux légal pour les trois mois suivants (cf. infra section 2, §1, A). À ce stade, la commission n’a pas à informer les créanciers de sa saisine par le débiteur. En effet, l’article L. 721-3 du code de la consommation interdit, avant la décision de recevabilité, toute communication aux créanciers de renseignements relatifs au dépôt du dossier de surendettement où à la situation du débiteur. En revanche, la commission doit informer la Banque de France de cette saisine afin qu’il soit procédé à l’inscription au Fichier national recensant les informations sur les incidents de paiement caractérisés (FICP).
(1)
C. conso., art. L. 712-4.
(2)
Les implantations actualisées de la Banque de France sont accessibles à l’adresse www.banque-france.fr/la-banque-de-france/organisation/implantations-de-la-banque.html
(3)
L’Institut d’émission des départements d’outre-mer (IEDOM) remplit, pour le compte de l’État, certaines missions de service public. C’est donc l’IEDOM qui assure le secrétariat des commissions de surendettement dans sa zone de compétence ; www.iedom.fr/iedom/missions/service-public
(4)
Vigneau V., Lauriat A., « La réforme du droit du surendettement des particuliers par la loi du 1er juillet 2010 », Recueil Dalloz, n° 39, 11 novembre 2010, p. 2 593 et s.
(5)
La rédaction de l’article R. 712-2 semble indiquer que, bien que secrétaire de la commission, le représentant local de la Banque de France en est aussi membre. Cette position est donc assez originale.
(6)
Circulaire du 15 décembre 2017 relative à la procédure de traitement des situations de surendettement des particuliers, NOR : ECOT1735688C.
(7)
Soit un an d’emprisonnement et 15 000 € d’amende.
(8)
Cette obligation d’établir, par commission, un rapport d’activité annuel fait suite à une observation de la Cour des comptes. Dans son rapport public annuel 2010 (p. 476), la Cour des comptes avait constaté « que le traitement du surendettement souffre d’un manque de pilotage dans le fonctionnement des commissions et surtout dans la nature très variable des décisions qui en émanent » (rapport consultable sur www.ccomptes.fr).
(9)
La loi du 31 décembre 1989 permettait à un créancier de saisir la commission quant à la situation d’un de ses débiteurs. Du fait de l’absence de mise en œuvre de la mesure, cette possibilité a été supprimée.
(10)
Formulaire Cerfa n° 13594*01 et notice explicative n° 51228#01, téléchargeables sur https://vosdroits.service-public.fr
(11)
Code de la consommation, art. R. 721-2.
(12)
L’article L. 342-5 du code de la consommation réprime les infractions à l’article L. 322-1 d’un emprisonnement d’un an et d’une amende de 300 000 €. En outre, le tribunal peut ordonner, aux frais du condamné et dans la limite du montant de l’amende encourue, la publication du jugement dans la presse. À titre de peine complémentaire, le tribunal peut également prononcer l’interdiction « soit d’exercer une fonction publique ou d’exercer l’activité professionnelle ou sociale dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de laquelle l’infraction a été commise, soit d’exercer une profession commerciale ou industrielle, de diriger, d’administrer, de gérer ou de contrôler à un titre quelconque, directement ou indirectement, pour leur propre compte ou pour le compte d’autrui, une entreprise commerciale ou industrielle ou une société commerciale ». Ces interdictions ne peuvent excéder cinq ans.