La loi du 17 juillet 1978 d’accès aux documents administratifs : application aux établissements sociaux et médico-sociaux

La loi du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale (1) dite « 2002-2 » ne donne aucune définition du dossier de l’usager et, a fortiori, du dossier social. En réalité, le dossier n’est rien d’autre qu’un ensemble de documents de natures diverses. Il se définit comme « le lieu de recueil et de conservation des informations utiles (administratives, socio-éducatives, médicales, paramédicales...) formalisées, organisées et actualisées » (2).

En revanche, la qualification de la nature du document est déterminante du régime juridique qui lui est applicable. En effet, la loi du 17 juillet 1978 (3) portant diverses mesures d’amélioration des relations avec le public et diverses dispositions d’ordre administratif, social et fiscal pose le principe de l’obligation de communiquer au demandeur les documents administratifs sollicités. La question est donc de savoir si la loi susvisée du 17 juillet 1978 s’applique aux établissements sociaux et médico-sociaux (ESSMS). En particulier, depuis la jurisprudence du Conseil d’État « Association du personnel relevant des établissements pour inadaptés » (Aprei) du 22 janvier 2007 (4). En l’espèce, L’Aprei demandait à l’association familiale départementale d’aide aux infirmes mentaux de l’Aude (Afdaim) communication des états du personnel d’un centre d’aide par le travail (5) – devenu depuis la loi du 11 février 2005 (6) établissement et service d’aide par le travail (7) –, géré par l’Afdaim. Sa demande était fondée sur l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978 précitée qui dispose que « les documents administratifs sont de plein droit communicables [aux demandeurs] qu’ils émanent des administrations de l’État, des collectivités territoriales, des établissements publics ou des organismes, fussent-ils de droit privé, chargés de la gestion d’un service public ».

Le Conseil d’État saisi par l’Aprei juge que les « centres d’aide par le travail » (CAT), bien que chargés de l’insertion sociale et professionnelle des personnes handicapées (obligation nationale) n’en assurent pas pour autant une mission de service public. Par conséquent, la loi de 1978 ne s’applique pas directement à ces structures reconnues pourtant d’utilité sociale par la loi 2002-2. D’un point de vue strictement juridique, la loi de 1978 ne s’applique qu’à des ESSMS publics. Tous les établissements et services qui sont gérés par des associations dites loi 1901 ne relèvent pas de cette législation quand bien même le financement émane de l’État ou de collectivités territoriales. Pourtant, il est admis très largement, par analogie avec le secteur public, que la loi de 1978 doit s’appliquer aux ESSMS privés. Notamment pour éviter de créer une rupture d’égalité de traitement entre les usagers qui relèvent du secteur privé et ceux relèvent du secteur public. Analogie fortement préconisée par un guide pour les établissements sociaux et médico-sociaux publié par la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) (8). Actuellement, cette question ne fait plus véritablement débat. Les ESSMS ont largement mis en œuvre les attentes de la loi de 1978.

Il s’agit d’une notion clef dans la mesure où seuls les documents administratifs sont communicables. La loi du 17 juillet 1978, modifiée par celle du 12 avril 2000 (9), en donne une définition à l’article L. 300-2 du code des relations entre le public et l’administration (CRPA). Sont considérés comme tels, « les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l’État, les collectivités territoriales ainsi que les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d’une telle mission (...) » (10).

Les dossiers, rapports, études, comptes-rendus, procès-verbaux et correspondances sont considérés comme documents administratifs par l’article L. 300-2 susvisé. Cette qualification ne dépend ni de la date d’établissement du document, ni de sa forme (courriels, images, documents sonores, courriers manuscrits...), ni de son support (papier, clef USB...), ni de son lieu de conservation.

Précisons que les documents judiciaires ne sont pas des documents administratifs. En fait, sont considérés judiciaires les documents produits ou reçus par une juridiction quel que soit l’état de la procédure (instruction, jugement, post-sentenciel). Ainsi, ont une nature judiciaire les décisions de justice définitives ou non (ordonnances, jugements, arrêts), tous les actes d’instruction (procès-verbal de première de comparution, mémoires des parties, rapports d’expertise, décision du bureau d’aide juridictionnel...).

À noter : les dossiers d’assistance éducative ou relatifs à des majeurs protégés (tutelle, curatelle...) sont judiciaires. Ils sont communicables sous certaines conditions définies par le code de procédure civile.

De la même manière, les documents qui relèvent de la vie privée n’ont pas le caractère administratif. Ainsi en est-il des actes d’état civil, des actes notariés ou de toute correspondance à caractère privé.

Dans tous les cas, seuls les documents administratifs achevés sont communicables (11). Revêtent un caractère préparatoire les documents qui constituent des éléments d’un dossier devant servir à la prise de décision administrative en cours d’élaboration (12). Ainsi, les notes personnelles des travailleurs sociaux, médico-sociaux, psychologues, médecins et autres personnels de santé ne sont pas des documents administratifs communicables. Il est vivement conseillé de les extraire du dossier de la personne accueillie ou accompagnée.