Les précisions apportées par la loi du 14 mars 2016

Après de nombreux débats parlementaires (et des désaccords de fond entre l’Assemblée nationale et le Sénat), le texte définitivement voté propose un accompagnement obligatoire des jeunes sortant de l’aide sociale à l’enfance, mais sur une durée limitée. En outre, le texte ne précise pas la nature de cet accompagnement et ne désigne pas explicitement le service compétent pour le mettre en place

Selon l’article L. 222-5 modifié du code de l’action sociale et des familles, un accompagnement est proposé aux jeunes confiés à l’aide sociale à l’enfance,« au-delà du terme de la mesure, pour leur permettre de terminer l’année scolaire ou universitaire engagée ». Sont concernés les enfants confiés au service de l’aide sociale à l’enfance et devenus majeurs, ainsi que les majeurs âgés de moins de 21 ans bénéficiant déjà d’une mesure et rencontrant des difficultés d’insertion sociale faute de ressources ou d’un soutien familial suffisants. Cette disposition permet de rompre avec les pratiques antérieures consistant à faire coïncider la fin de l’accompagnement proposé par les services de l’aide sociale à l’enfance avec la date anniversaire du jeune, cette pratique pouvant conduire à une rupture de l’année scolaire ou universitaire engagée.

A contrario, ne sont visés par cette obligation ni les enfants suivis pendant leur minorité au titre d’une mesure de milieu ouvert, ni les majeurs de moins de 21 ans non pris en charge antérieurement par les services.

Si cet accompagnement obligatoire empêche une rupture de la prise en charge au milieu de l’année scolaire et universitaire, une telle disposition n’est pas sans risques. Une interprétation restrictive de l’article L. 222-5 du code de l’action sociale et des familles pourrait conduireà considérer que si l’enfant pris en charge ne poursuit aucune formation, ou encore si le jeune âgé de 18 à 21 ans n’était pas confié à l’aide sociale à l’enfance pendant sa minorité, le président du conseil départemental n’est pas tenu de lui proposer une aide « jeunes majeurs ».

On peut s’interroger sur la constitutionnalité de cette disposition. Lors de l’abaissement de l’âge de la majorité de 21 à 18 ans, le gouvernement avait pallié les effets non désirés de cette loi en direction des enfants confiés au titre de l’aide sociale à l’enfance. Les deux décrets de 1975 visaient alors à garantir le maintien des droits acquis envers ce public, en assurant une prise en charge de nature administrative et judiciaire des jeunes majeurs âgés de 18 à 21 ans. Entendu de manière restrictive, l’accompagnement rendu obligatoire par la loi du 14 mars 2016 pourrait conduire à considérer qu’il n’est plus de droit pour les jeunes majeurs rencontrant des difficultés sociales, à partir du moment où ils n’ont pas été pris en charge pendant leur minorité par les services de l’aide sociale à l’enfance, ou encore en dehors de tout cursus scolaire ou universitaire. Une question prioritaire de constitutionnalité pourrait ainsi être posée devant le Conseil constitutionnel sur la question de savoir si l’aide « jeunes majeurs » est un droit pour les individus ou relève, au contraire, de l’aide sociale facultative des départements.

La loi institue un entretien obligatoire pour tout mineur accueilli au titre de la protection de l’enfance. Cette création suit une des propositions formulées par le rapport de l’ONED sur l’accompagnement vers l’autonomie des jeunes majeurs (1). En effet, ce rapport propose de définir un « support d’accompagnement » qui « doit permettre au jeune et aux professionnels de comparer leur point de vue sur la situation et d’aborder ensemble le parcours et les projets du jeune sur des aspects aussi variés que la formation, l’emploi, le logement, la santé, les relations entre le jeune et sa famille d’origine, son entourage, les liens qu’il entretient avec les professionnels ainsi que ses attentes et ses éventuelles inquiétudes ».

Le nouvel article L. 222-5-1 du code de l’action sociale et des familles dispose ainsi qu’« un entretien est organisé par le président du conseil départemental avec tout mineur accueilli au titre des 1°, 2° ou 3° de l’article L. 222-5, un an avant sa majorité, pour faire un bilan de son parcours et envisager les conditions de son accompagnement vers l’autonomie ». Le législateur souligne la nécessité d’anticiper autant que possible le passage à la majorité et le changement de statut juridique qu’elle induit en préparant le jeune en amont et en travaillant avec lui à un projet d’insertion sociale et professionnelle durable. Selon ce texte, cet entretien est obligatoire pour l’ensemble des enfants confiés, qu’ils le soient à un titre administratif, judiciaire ou encore en tant que pupille de l’Etat. On peut néanmoins s’interroger sur ce choix qui conduit a contrario à exclure les enfants suivis par les services de l’aide sociale à l’enfance au titre d’une mesure de milieu ouvert. En effet, pour ces enfants, la loi ne prévoit aucune obligation à la charge du département, notamment en ce qui concerne un entretien au cours de leur dix-septième année, alors même que leur besoin d’accompagnement vers l’âge adulte peut être tout aussi important que ceux des enfants confiés.

L’article L. 222-5-1 du code de l’action sociale et des familles prévoit que l’entretien proposé peut être exceptionnellement renouvelé afin de tenir compte de l’évolution des besoins des jeunes. Les changements qui motivent ce second entretien peuvent être liés à sa situation familiale, à sa santé physique ou morale, mais aussi à la volonté du jeune de poursuivre finalement un projet social et professionnel différent de celui initialement défini. Le rapport de l’ONED sur l’accompagnement vers l’autonomie des jeunes majeurs préconisait à ce titre un dispositif relativement souple pour prendre en compte l’évolution du jeune et de ses projets avec, notamment, la possibilité d’allers-retours au sein du dispositif. En effet, il arrive en pratique que certains jeunes changent entièrement de projet professionnel, après la réalisation d’un stage ou encore les premiers mois de formation, s’apercevant que le projet qu’ils avaient initialement construit ne correspond pas à leurs attentes. D’autres jeunes peuvent traverser à la majorité une période difficile, refuser un soutien social et éducatif ou encore mettre en échec l’accompagnement qui leur est proposé. Or, si un arrêt de prise en charge doit parfois être acté et représente une limite à un comportement du jeune qui ne peut être toléré, il est important que ce dernier puisse, s’il le souhaite, après avoir cheminé, demander à nouveau une aide « jeunes majeurs ».

L’article L. 222-5-1 du code de l’action sociale et des familles prévoit également que « dans le cadre du projet pour l’enfant, un projet d’accès à l’autonomie est élaboré par le président du conseil départemental avec le mineur. Il y associe les institutions et organismes concourant à construire une réponse globale adaptée à ses besoins en matière éducative, sociale, de santé, de logement, de formation, d’emploi et de ressources. » Il s’agit ainsi de prendre en compte les besoins du jeune dans toutes leurs dimensions en donnant au projet pour l’enfant une dynamique centrée sur l’accès à l’autonomie, et en préparant la sortie du dispositif de protection de l’enfance. Une telle disposition pourrait avoir des effets pervers, si elle conduit les départements à organiser une sortie anticipée des enfants dès leurs 18 ans, sans envisager la possibilité d’une aide « jeunes majeurs ». A l’inverse, ce projet d’accès à l’autonomie peut être un outil intéressant pour anticiper les ruptures dans le parcours de l’enfant et, dans la mesure du possible, les éviter, en adaptant progressivement le contenu de l’accompagnement pour lui permettre de construire et réaliser ses projets.

Il faut souligner la formulation retenue par le texte qui dispose que « dans le cadre du projet pour l’enfant, un projet d’accès à l’autonomie est élaboré par le président du conseil départemental avec le mineur ». Cette disposition est délicate à retranscrire fidèlement dans les pratiques. Le projet d’accès à l’autonomie est défini comme partie intégrante du projet pour l’enfant. Or, comme le rappelle l’article L. 223-1-1 du code de l’action sociale et des familles, le projet pour l’enfant vise à garantir le développement du mineur et l’accompagne tout au long de son parcours au titre de la protection de l’enfance. Il est alors cohérent que le projet d’accès à l’autonomie s’inscrive au sein du projet pour l’enfant, afin notamment d’éviter la multiplication des documents tout en prenant en compte l’âge et la maturité de l’enfant.

Cependant, le projet pour l’enfant et le projet d’accès à l’autonomie seront en pratique difficiles à concilier, car ils ne sont pas élaborés de la même manière. En effet, l’article L. 223-1-1 du code de l’action sociale et des familles prévoit que le président du conseil départemental est le garant du projet pour l’enfant, qu’il l’établit en concertation avec les titulaires de l’autorité parentale et toute autre personne physique ou morale qui s’implique auprès du mineur, ce dernier étant associé en fonction de son âge et de son degré de maturité. A l’inverse, au sein du projet d’accès à l’autonomie, l’enfant est le seul acteur mentionné par les textes. Les titulaires de l’autorité parentale ne sont en effet pas visés. A 17 ans, l’approche de la majorité impose en effet de recueillir l’avis de l’enfant, de connaître ses attentes et ses ambitions et d’avoir son adhésion aux actions définies dans le projet. Cette adhésion est en effet indispensable à l’investissement du jeune et à une insertion sociale et professionnelle réussie. A ce stade, l’avis, voire l’accord, des parents, pourtant titulaires de l’autorité parentale, ne semble plus expressément recherché.

En pratique, le désaccord des parents au projet conçu par l’enfant pourra néanmoins poser des difficultés, puisque le législateur ne tranche pas cette question. Il en est de même du décret d’application du 28 septembre 2016 (2) qui déclare seulement que « le projet pour l’enfant intègre le projet d’accès à l’autonomie » (CASF, art. D. 223-15). Le silence du droit sur la question de l’approbation des parents au contenu du projet d’accès à l’autonomie lorsqu’ils signent le projet pour l’enfant nécessite dans chaque situation de trouver un équilibre pour assurer l’intérêt de l’enfant, le respect de l’autorité parentale, mais aussi prendre en compte l’avis de l’enfant, qu’il pourra opposer à tous une fois majeur.

Au-delà des aides éducatives qui peuvent être mobilisées dans le cadre de l’aide « jeunes majeurs », la loi prévoit la constitution d’un pécule pour chaque enfant pris en charge au titre de l’aide sociale à l’enfance pendant sa minorité. Le nouvel alinéa ajouté à l’article L. 543-3 du code de la sécurité sociale prévoit en effet que l’allocation de rentrée scolaire (3) due au titre de l’enfant confié par une décision du juge des enfants, ou en cas d’urgence par le procureur de la République, est versée à la Caisse des dépôts et consignations, qui en assure la gestion jusqu’à la majorité de l’enfant ou, le cas échéant, jusqu’à son émancipation. Ce pécule est ensuite reversé à l’enfant.

Cette disposition n’est pas sans poser de difficultés. D’abord, elle établit une différence très nette entre les enfants confiés par l’autorité judiciaire et ceux faisant l’objet d’un accueil administratif. Le législateur semble en effet considérer que les parents qui ont adhéré à une prise en charge administrative doivent continuer à toucher l’allocation de rentrée scolaire. L’utilisation par les parents de cette allocation pour préparer la rentrée scolaire de leur enfant est en effet un moyen de les conforter dans l’exercice de leurs responsabilités. A l’inverse, et bien que juridiquement les parents conservent en principe tous les attributs de l’autorité parentale qui ne sont pas inconciliables avec la mesure (C. civ., art. 375-7), la décision du juge des enfants de confier l’enfant à un établissement ou une structure spécialisée entraînera automatiquement et immédiatement la perte des allocations de rentrée scolaire afférentes. Le placement de l’enfant par le juge des enfants induit ainsi une incapacité des parents à utiliser à bon escient les allocations versées. Ce postulat n’est fondé sur aucune donnée scientifique et interroge, d’une part, pour les familles dans des situations de grande précarité, d’autre part, dans le cadre des mesures de placement de courte durée. Dans ces situations, le non-versement de ces allocations peut en effet fragiliser la position des parents à l’égard de l’enfant. Enfin, les sommes conservées par la Caisse des dépôts et consignations seront reversées au jeune à sa majorité. S’ensuit alors une série de questions sur l’emploi de cette somme (qui sera d’un montant plus ou moins élevé en fonction de la durée de placement de l’enfant). Le jeune étant majeur, il a la pleine capacité juridique et peut en principe disposer de cet argent comme il l’entend. Le contrôle sur la gestion de ce pécule dépendra de la vigilance de chaque professionnel, ainsi que de l’écoute de chaque jeune dans le cadre de l’accompagnement qui lui est proposé.

Il faudra attendre plusieurs années pour mesurer l’impact de cette disposition, d’une part sur l’investissement des parents autour de la rentrée scolaire de leur enfant, d’autre part, sur l’utilisation des sommes versées aux jeunes majeurs. Un choix diamétralement opposé aurait pu être fait en maintenant les allocations versées à la famille pour éviter une fragilisation de celle-ci et une aggravation de la situation familiale liées au placement. C’est notamment le sens de l’avis formulé en 2013 par la Commission nationale consultative des droits de l’homme, qui recommandait, « sauf décision motivée du juge des enfants, le maintien des diverses allocations liées aux enfants, afin de limiter la durée des placements et de garantir la préservation des liens pour la famille » (4).

Aux termes de l’article L. 222-5-2 du code de l’action sociale et des familles, « un protocole est conclu par le président du conseil départemental, conjointement avec le représentant de l’Etat dans le département et le président du conseil régional et avec le concours de l’ensemble des institutions et des organismes concernés, afin de préparer et de mieux accompagner l’accès à l’autonomie des jeunes pris en charge ou sortant des dispositifs de l’aide sociale à l’enfance et de la protection judiciaire de la jeunesse ».

Ce protocole doit organiser le partenariat entre les acteurs, afin d’offrir aux jeunes de 16 à 21 ans une réponse globale en matière éducative, culturelle, sociale, de santé, de logement, de formation, d’emploi et de ressources. Il s’agit ainsi de renforcer l’accompagnement vers l’autonomie non seulement des jeunes majeurs sortant des dispositifs de l’aide sociale à l’enfance et de la protection judiciaire de la jeunesse, mais aussi des jeunes confiés aux services de l’aide sociale à l’enfance, dès leur minorité et plus particulièrement dès l’âge de 16 ans. Ce protocole tripartite est intéressant car il vise à créer une transversalité qui aujourd’hui n’existe pas entre les différentes politiques publiques menées par l’Etat, la région et le département en direction des jeunes de 16 à 21 ans. Le concours de l’ensemble des institutions et organismes concernés, entendus au sens large, pourrait permettre une meilleure connaissance des acteurs à l’échelon local, mais aussi une sensibilisation sur les besoins des jeunes confiés au titre de l’aide sociale à l’enfance. Un tel protocole présenterait également l’avantage de mettre à disposition des professionnels des connaissances et des outils pour prendre en compte les différentes dimensions de la vie d’un adolescent et/ou d’un jeune adulte, sur le plan éducatif, culturel, social, de la santé, du logement, de la formation, de l’emploi ou encore des ressources financières ou familiales mobilisables. La formalisation de cette offre, son développement et sa meilleure visibilité sont en effet indispensables si l’on entend ensuite construire pour chaque situation individuelle un projet d’accès à l’autonomie pertinent. Le seuil d’âge retenu, de 16 à 21 ans (et non de 18 à 21 ans), incite les institutions à se poser la question de l’autonomie des jeunes avant le passage à la majorité.

Cette disposition s’inspire d’une des propositions formulées par la mission d’évaluation de la gouvernance de la protection de l’enfance mise en œuvre dans le cadre de la modernisation de l’action publique (MAP). Le rapport recommande en effet de « mobiliser les services de l’Etat et des collectivités territoriales pour mieux prendre en compte les besoins des jeunes majeurs de 18 à 25 ans avec une attention particulière pour ceux sortant du dispositif de protection de l’enfance » (5). Cette recommandation, plus large que la loi du 14 mars 2016, permettait de sensibiliser les différents acteurs aux besoins spécifiques des jeunes sortant de la protection de l’enfance, tout en les intégrant au sein d’une politique plus globale à l’égard des 18-25 ans, dépassant ainsi les seuils d’âge propres à l’aide « jeunes majeurs » (18-21 ans). Une telle mobilisation pourrait en effet permettre d’accompagner plus longtemps certains jeunes en leur permettant, par exemple, de faire des études plus longues (au-delà de leurs 21 ans), ou de reprendre des études ou une formation après une période de décrochage scolaire.