Les fonds de solidarité pour le logement

Institués par la loi « Besson » du 31 mai 1990, les fonds de solidarité pour le logement (FSL) accordent dans chaque département – et dans les conditions définies par leur règlement intérieur –, des aides financières sous forme de cautionnements, prêts ou avances remboursables, de garanties ou de subventions. Elles sont attribuées à toute personne ou famille en difficulté qui entrent dans un logement locatif ou qui, étant locataires, sous-locataires ou résidents de logements-foyers, se trouvent dans l’impossibilité d’assumer leurs obligations relatives au paiement du loyer, des charges et des frais d’assurance locative, ou qui, occupant régulièrement leur logement, se trouvent dans l’impossibilité d’assumer leurs obligations relatives au paiement des fournitures d’eau, d’énergie et de services téléphoniques.

Selon les données du CNLE(1), les fonds de solidarité pour le logement ont accordé une aide financière à l’accès au logement à 123 000 ménages en 2009. Par ailleurs, la même année, plus de 455 000 ménages ont bénéficié d’une aide des FSL pour se maintenir dans leur logement (contre 333 000 en 2005).

A. LES AIDES DU FSL

Le FSL peut accorder des aides diverses. Celles-ci peuvent être attribuées soit directement aux bénéficiaires, soit par l’intermédiaire de fonds locaux de solidarité pour le logement ou d’associations dont l’un des objets est l’insertion ou le logement de personnes défavorisées.

I. Les conditions d’octroi

[Loi n° 90-449 du 31 mai 1990, modifiée, articles 6 et 6-1]

C’est le règlement intérieur du FSL, élaboré par le conseil départemental, après avis du comité responsable du plan local d’action pour le logement et l’hébergement des personnes défavorisées (PLALHPD), qui fixe les modalités d’attribution de ces aides. Toutefois, ce dernier doit respecter un certain nombre de garanties fixées par la loi. Ainsi, l’octroi des aides ne peut :

reposer sur d’autres éléments que le niveau de patrimoine ou de ressources des personnes (sachant qu’en sont exclues l’aide personnalisée au logement, l’allocation de logement, l’allocation de rentrée scolaire, l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé et toutes prestations à caractère gracieux) et l’importance et la nature des difficultés qu’elles rencontrent ;
être soumis à aucune condition de résidence préalable dans le département ;
être subordonné à une contribution financière au fonds ou à une participation aux frais de dossier ou d’instruction de la part d’une collectivité territoriale ;
être assujetti à l’accord du bailleur ou des autres créanciers ;
être conditionné à contribution financière au fonds ou à un abandon de créance ou à une participation aux frais de dossier ou d’instruction de la part du bailleur, du distributeur d’eau ou du fournisseur d’énergie ou de l’opérateur de services téléphoniques ;
exiger une participation aux frais de dossier ou d’instruction de la part des personnes ou familles.

En outre, le FSL doit prévoir des modalités d’urgence pour l’octroi et le paiement des aides, dès lors qu’elles conditionnent la signature d’un bail, qu’elles évitent des coupures d’eau, d’énergie ou de services téléphoniques ou qu’elles concernent des personnes et familles assignées aux fins de résiliation de bail.

II. La nature des aides

[Loi n° 90-449 du 31 mai 1990, modifiée, article 6 ; décret n° 005-212 du 2 mars 2005, modifié]

Le FSL peut accorder diverses aides ayant pour finalité l’accès au logement ou le maintien dans celui-ci. Ces aides concernent les locataires mais aussi certains propriétaires occupants. Par ailleurs, les organismes intervenant en faveur du logement des personnes défavorisées peuvent également se voir octroyer des aides.

Il s’agit :

d’aides financières sous forme de cautionnements, de prêts ou avances remboursables, de garanties ou subventions à des personnes et familles éprouvant des difficultés particulières et :
- qui entrent dans un logement locatif,
- ou qui, étant locataires, sous-locataires ou résidentes de logements-foyers, se trouvent dans l’impossibilité d’assumer leurs obligations relatives au paiement du loyer, des charges et des frais d’assurance locative,
- ou qui, occupant régulièrement leur logement, se trouvent dans l’impossibilité d’assumer leurs obligations relatives au paiement des fournitures d’eau, d’énergie et de services téléphoniques ;
d’aides au titre des dettes de loyer et de factures d’énergie, d’eau et de téléphone, y compris dans le cadre de l’accès à un nouveau logement ;
d’aides à des propriétaires occupants qui se trouvent dans l’impossibilité d’assumer leurs obligations relatives au paiement de leurs charges collectives, ou aux remboursements d’emprunts contractés pour l’acquisition du logement (dans le second type de situation uniquement), si celui-ci dont ils sont propriétaires ou ont la jouissance :
- est situé dans un groupe d’immeubles bâtis ou un ensemble immobilier faisant l’objet d’un plan de sauvegarde,
- est situé dans le périmètre d’une opération programmée d’amélioration de l’habitat limitée à un groupe d’immeubles bâtis en sociétés d’attribution ou en société coopérative de construction donnant vocation à l’attribution d’un lot ou soumis au régime de la copropriété ;
des aides à ces mêmes propriétaires occupants qui se trouvent dans l’impossibilité d’assumer leurs obligations relatives au remboursement d’emprunts contractés pour l’acquisition de leur logement ;
d’une aide destinée à financer tout ou partie des suppléments de dépenses de gestion aux associations, aux centres communaux ou intercommunaux d’action sociale, aux autres organismes à but non lucratif et aux unions d’économie sociale qui sous-louent des logements à des personnes en difficulté ou qui en assurent la gestion immobilière pour le compte de propriétaires (via des agences immobilières à vocation sociale, par exemple). Cette aide peut aussi être accordée, selon des critères financiers et sociaux définis par le règlement intérieur, aux organismes et aux associations ainsi qu’aux bailleurs sociaux qui louent directement des logements à des personnes en difficulté. Elle ne peut porter sur les logements bénéficiant de l’aide aux associations logeant à titre temporaire des personnes défavorisées.

III. Les mesures d’accompagnement social

[Loi n° 90-449 du 31 mai 1990, modifiée, article 6]

Le fonds de solidarité peut également prendre en charge des mesures d’accompagnement social individuelles ou collectives lorsqu’elles sont nécessaires à l’installation ou au maintien dans un logement des personnes et des familles bénéficiant du PLALHPD, qu’elles soient locataires, sous-locataires, propriétaires de leur logement ou à la recherche d’un logement.

Ces mesures comprennent notamment l’accompagnement des ménages dans la recherche d’un logement et les diagnostics sociaux concernant les ménages menacés d’expulsion.

Les principaux objectifs de ces mesures d’accompagnement social lié au logement (ASLL) – à distinguer de l’AVDL (cf. supra, section 1, § 3, et remarque ci-dessous) – visent à aider le bénéficiaire dans(2) :

la définition du projet logement du ménage ;
les démarches administratives pour chercher un logement ou se maintenir dans celui qu’il occupe s’il est en situation d’impayé ou de surendettement ;
l’ouverture de ses droits et si nécessaire l’accès aux soins ;
l’appropriation du logement et des parties communes, la gestion des fluides, des équipements ;
l’apprentissage de la gestion de son budget ;
la construction d’un réseau relationnel.

Chaque règlement précise la durée des mesures et le niveau d’accompagnement.

Selon une étude parue en 2015, cet accompagnement représente une part relativement stable des dépenses engagées par les FSL (environ 60 millions d’euros par an, soit un peu moins du double de l’AVDL de l’Etat). Dans la plupart des règlements de FSL, la durée d’une mesure d’ASLL est fixée à six mois ; elle peut généralement être renouvelée une fois, parfois deux.

Le FSL peut aussi accorder une garantie financière aux associations qui mettent un logement à la disposition des personnes défavorisées ou qui leur accordent une garantie.

Les modalités de mise en œuvre de ces mesures d’accompagnement social donnent lieu à l’établissement de conventions conclues par le département avec les organismes ou associations qui les exécutent. Les organismes d’habitations à loyer modéré peuvent être partie à ces conventions.

Ces conventions prévoient les conditions d’évaluation des mesures d’accompagnement social lié au logement et les modalités selon lesquelles le bailleur dont les locataires ont bénéficié de ces mesures est associé à cette évaluation.

(A noter)

Selon l’étude sur l’AVDL de 2015, l’ASLL et l’AVDL interviendraient généralement en complémentarité, l’aide financée par l’Etat (AVDL) s’adressant « à un public peu ou pas pris en charge par le département et apport[ant] une souplesse et une réactivité plus fortes ». « Dans la plupart des départements s’exerce un partage de fait entre l’ASLL et l’AVDL. Le premier bénéficie à des publics suivis par les travailleurs sociaux des conseils départementaux dans le cadre de leurs missions classiques (RSA, protection de l’enfance, ouverture de droits, secours en cas de difficultés budgétaires) ou dont le dossier est soumis au FSL par les bailleurs sociaux en cas d’impayés, voire de risque d’expulsion. L’AVDL apparaît comme le dispositif à la main de l’Etat pour accomplir ses obligations en matière d’hébergement et d’accès au logement : il est prescrit pour des personnes sans domicile ou hébergées et des ménages reconnus prioritaires urgents au titre du DALO. »

L’articulation peut également intervenir dans le temps. Il peut arriver que des prises de relais se fassent entre ASLL et AVDL lorsque toutes les possibilités de renouvellement ont été épuisées. Plus fréquemment, l’AVDL est relayé par un accompagnement de droit commun ou une mesure spécifique relevant de la compétence du département. Enfin, un AVDL peut être complété par une aide directe du FSL, sous forme de subvention ou de prêt au ménage.

B. LA SAISINE DU FONDS

[Loi n° 90-449 du 31 mai 1990, modifiée, article 6-2]

Le fonds peut être saisi :

directement par toute personne ou famille en difficulté et, avec son accord, par toute personne ou organisme y ayant intérêt ou vocation ;
par la commission de coordination des actions de prévention des expulsions locatives ;
par toute instance du plan local d’action pour le logement et l’hébergement des personnes défavorisées ;
par l’organisme payeur de l’aide au logement ;
par le représentant de l’Etat dans le département.

La demande d’aide est notifiée par le gestionnaire du fonds au maire et au centre communal ou intercommunal d’action sociale de la commune de résidence du demandeur. Ceux-ci peuvent communiquer au gestionnaire du fonds, avec copie à l’intéressé, le détail des aides déjà fournies ainsi que toute information en leur possession susceptible d’éclairer le gestionnaire du fonds sur les difficultés rencontrées par le demandeur.

Toute décision de refus doit être motivée.

Les organismes d’accueil communautaire et d’activites solidaires

Reconnus par la loi du 1^er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d’insertion, les organismes d’accueil communautaire et d’activités solidaires de type « communautés Emmaüs » se sont ainsi vu doter d’un statut juridique.

Les organismes concernés

Ces organismes assurent l’accueil et l’hébergement de personnes en difficulté pour les faire participer à des activités d’économie solidaire afin de favoriser leur insertion sociale et professionnelle. Ils ne relèvent pas de la réglementation des établissements et services sociaux ou médico-sociaux. Toutefois, au cas par cas, la loi prévoit que certaines structures peuvent, sur demande, faire bénéficier les personnes qu’elles accueillent de ce statut. Il s’agit :

des établissements ou services comportant ou non un hébergement, assurant l’accueil, notamment dans les situations d’urgence, le soutien ou l’accompagnement social, l’adaptation à la vie active ou l’insertion sociale et professionnelle des personnes ou des familles en difficulté ou en situation de détresse ;
des établissements ou services à caractère expérimental ;
des lieux de vie et d’accueil qui ne constituent pas des établissements et services sociaux ou médico-sociaux.

Les usagers de ces organismes se soumettent alors aux règles de vie communautaire qui définissent un cadre d’accueil comprenant la participation à un travail destiné à leur insertion sociale. Les intéressés disposent d’un statut exclusif de tout lien de subordination.

Les garanties offertes

Ces organismes garantissent aux personnes accueillies :

un hébergement « décent » ;
un soutien personnel et un accompagnement social adapté à leurs besoins ;
un soutien financier leur assurant « des conditions de vie dignes ».

Leur agrément

Les organismes concernés doivent être agréés, en principe, par arrêté du préfet du département du siège social de l’organisme concerné. Toutefois, l’agrément accordé au niveau national à un groupement auquel sont affiliés plusieurs organismes locaux vaut agrément de ces organismes. Dans ce cas, l’agrément est délivré par arrêté conjoint des ministres chargés de l’action sociale, du travail et de la sécurité sociale.

Pour se prononcer, l’autorité compétente prend en compte certains éléments :

les garanties techniques et déontologiques présentées par l’organisme, notamment son indépendance et sa transparence financières, la nature de son action en faveur des personnes en difficulté et son respect des valeurs républicaines ;
les garanties apportées aux personnes accueillies concernant les conditions d’hébergement, d’exercice de l’activité, de soutien personnel, d’accompagnement social et de soutien financier ;
les caractéristiques des personnes accueillies et la nature des activités exercées ;
le caractère à but non lucratif de l’organisme.

En cas d’agrément d’un groupement, les ministres concernés doivent en plus étudier les modalités selon lesquelles le groupement ou l’organisme s’assure du respect par ses adhérents, ses affiliés ou ses établissements des garanties apportées aux personnes accueillies.

La décision est prise dans un délai de deux mois à compter de l’avis, selon les cas, de la commission départementale de la cohésion sociale ou du Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale.

L’agrément est accordé pour une durée de cinq ans, renouvelable. La demande de renouvellement doit être accompagnée d’un bilan qualitatif et quantitatif de l’activité assurée pendant la période de l’agrément par l’organisme ou le groupement en faveur des personnes accueillies. Elle doit être déposée au plus tard trois mois avant l’échéance de l’agrément.

L’agrément peut être retiré, à titre temporaire ou définitif, en cas de manquements de l’organisme (ou du groupement) agréé, après qu’il a été invité à présenter ses observations.

Par ailleurs, l’action des organismes est soumise à une évaluation par les autorités qui ont délivré l’agrément. Cette évaluation prend en compte les finalités définies par les textes fondateurs de l’organisme ou du groupement au moment où il a présenté sa demande d’agrément.

[Code de l’action sociale et des familles, articles L. 265-1 et R. 265-1 à R. 265-11]

(1)

CNLE, « Les chiffres clés de la pauvreté et de l’exclusion sociale », 2015, accessible sur www.cnle.gouv.fr

(2)

IGAS-CGEDD, « Evaluation du dispositif d’accompagnement vers et dans le logement (AVDL) », rapport n° 2015-079R IGAS et n° 010266_01 CGEDD, novembre 2015, accessible sur www.igas.gouv.fr