Afin « d’amplifier l’accès au logement public ou privé et contribuer à la fluidité des parcours dans le dispositif d’accueil, d’hébergement et d’insertion », un dispositif renforcé d’accompagnement vers et dans le logement (AVDL) a été mis en place en 2010. Il s’inscrit également dans la démarche du logement d’abord.
A. SES OBJECTIFS ET SES MISSIONS
[Circulaire DGCS/DGALN/DHUP/USH n° 2010-247 du 19 juillet 2010, NOR : MTSA1022063C, BO Santé-Protection sociale-Solidarité n° 2010/9]
Le but de l’accompagnement vers le logement et lors du relogement est essentiellement de permettre aux personnes en difficulté d’accéder à un logement public ou privé et de bien y vivre en respectant les droits et les obligations des locataires. Celui de l’accompagnement dans le logement est de prévenir ou de contribuer à régler d’éventuelles difficultés.
I. La finalité de l’AVDL
Trois objectifs sont assignés à l’AVDL :
- favoriser les sorties réussies des structures d’hébergement et de logement temporaire vers le logement ;
- proposer un accompagnement adapté à des personnes passant directement de la rue au logement, notamment à des ménages hébergés en hôtel, en particulier à l’issue de la période hivernale ;
- prévenir les risques d’expulsion des ménages en difficulté, et donc (re)loger les ménages qui bénéficient du droit au logement opposable (DALO).
L’accompagnement vers et dans le logement correspond à des mesures exclusivement ciblées sur l’accès et le maintien dans le logement. « Il ne s’agit donc pas de financer, avec ces moyens nouveaux, un accompagnement global des ménages », indique la circulaire du 19 juillet 2010. Si l’AVDL révèle chez les personnes accompagnées des problèmes d’ordre général ou autres que ceux liés au logement, leur traitement doit être renvoyé vers les services compétents et notamment vers le travail social de secteur ou des organismes spécialisés, dont les centres d’hébergement et de réinsertion sociale.
Ces mesures d’accompagnement mises en œuvre par l’Etat viennent en complément des initiatives déjà menées par les acteurs locaux. Elles s’appuient sur l’engagement des conseils départementaux, dont l’accompagnement social lié au logement est une mission obligatoire dans le cadre des fonds de solidarité pour le logement (1). Elles n’ont pas vocation à se substituer à d’autres dispositifs d’accompagnement existants. De même, cette aide destinée aux ménages, ne peut « se traduire par une aide complémentaire à la gestion des structures » (type aide à la gestion locative sociale, cf. encadré, p. 52).
Un référentiel national de l’AVDL a été diffusé en 2011 (2).
II. Les missions
Plusieurs types d’accompagnement sont distingués :
- l’accompagnement vers le logement (AVL). Il s’agit d’aider le ménage fragile dans la recherche d’un logement adapté à sa situation en lui expliquant le fonctionnement du système, en l’orientant vers une solution possible et en assurant une mission d’interface pour réaliser les démarches préalables à l’entrée dans le logement ;
- l’accompagnement lors du relogement. Il vise à assister le ménage pour réaliser les démarches liées à son installation (assurance, compteur, demande d’aide personnelle au logement...). Il concerne également l’appropriation du logement et la maîtrise de son environnement (services publics et équipements de proximité...) ;
- l’accompagnement dans le logement (ADL). Il s’agit alors de prévenir ou de résoudre rapidement les incidents de parcours, notamment les retards de paiement de loyer et/ou de charges liées au logement afin d’éviter la spirale de l’endettement et les troubles de voisinage qui peuvent conduire à l’expulsion. L’accompagnement doit permettre au ménage d’être responsable : paiement régulier du loyer et des charges, entretien du logement, accès aux droits, relation de bon voisinage et insertion dans l’immeuble ou le quartier.
III. Les modalités de l’accompagnement
La durée de l’accompagnement tient compte des situations individuelles. Des relais de droit commun institutionnels, bénévoles ou relationnels doivent être recherchés dès la mise en œuvre de l’accompagnement.
L’administration insiste pour une intervention « le plus en amont possible du dispositif AHI, par des actions de prévention des expulsions pour éviter le recours au dispositif, ou dès la phase d’accueil et d’orientation dans le dispositif AHI, afin de favoriser les parcours d’accès au logement dès la rue ou l’hébergement d’urgence. Sont notamment visées les personnes hébergées en hôtels, celles prises en charge durant la période hivernale, ou celles sortant de prisons ou d’établissements de santé ».
La réalisation d’une mesure d’AVDL ou d’un diagnostic social en vue d’évaluer la nécessité et les caractéristiques d’une telle mesure, peut être demandée, éventuellement sur sollicitation des ménages, par différents partenaires : les services intégrés d’accueil et d’orientation (SIAO), les équipes de travail de rue et des accueils de jour, les gestionnaires des structures d’hébergement, les gestionnaires de logements adaptés (résidences sociales) ou gérés par des maîtres d’ouvrage associatifs, les travailleurs sociaux de secteur, la commission de coordination des actions de prévention des expulsions (CCAPEX), la commission de médiation DALO (loi du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion), les bailleurs sociaux, les associations dont l’un des objets est le logement des personnes défavorisées agréées.
En pratique, un récent rapport sur l’AVDL relève que le choix fait dans de « nombreux départements a été de confier les missions d’AVDL à des opérateurs associatifs gestionnaires de centre d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) pour le financement de missions ne relevant pas toujours directement de l’accompagnement social, mais participant pleinement à la fluidité dans le logement (appui aux travailleurs sociaux des structures d’hébergement pour le relogement, prospection immobilière) » (3). Par ailleurs, l’AVDL a parfois été mobilisée par rapport à des personnes présentant « de forts risques de se retrouver à la rue lorsqu’elles ne seront plus prises en charge par les services qui ont temporairement la responsabilité de leur accueil : il peut s’agir de jeunes ayant relevé de l’aide sociale à l’enfance et qui se retrouvent sans hébergement ou sans logement à leur majorité, de personnes sortant d’hôpital psychiatrique ou de prison ». « Certains départements ont fait le choix d’utiliser l’AVDL au bénéfice des personnes logées dans un habitat indigne et pour lesquelles un relogement pourrait se révéler difficile ou long à opérer, du fait de la tension du marché ou des contraintes posées par la situation des ménages (grandes familles, irrégularité du séjour). »
B. LE FONDS NATIONAL D’ACCOMPAGNEMENT VERS ET DANS LE LOGEMENT
[Code de la construction et de l’habitation, articles L. 300-2, R. 300-2-1 et R. 300-2-2 ; circulaire DGCS/DGALN/DHUP n° 2013-260 du 25 juin 2013, NOR : AFSA1316722C, BO Santé-Protection sociale-Solidarité n° 2013/7]
Créé en 2011, le Fonds national d’accompagnement vers et dans le logement est institué pour le financement :
- d’actions d’accompagnement personnalisé :
- de personnes reconnues prioritaires et auxquelles un logement doit être attribué en urgence en application du droit au logement opposable,
- de personnes ou familles connaissant des difficultés particulières ;
- d’actions de gestion locative adaptée de logements destinés à ces personnes, favorisant leur accès à un logement et leur maintien dans le logement.
Il finance également les dépenses de gestion qui se rapportent à ces actions.
Le Fonds national d’accompagnement vers et dans le logement est administré par un comité de gestion, composé de représentants de l’Etat, qui fixe les orientations et répartit les crédits. La gestion de ce fonds est assurée par la Caisse de garantie du logement locatif social.
Depuis 2015, l’AVDL n’est plus financé par le programme 177 (4), mais entièrement porté par le Fonds national d’accompagnement vers et dans le logement, qui se consacre aux mesures facilitant l’accès au logement social de ménages cumulant des difficultés économiques et sociales. Ce dernier est abondé par les astreintes payées par l’Etat au titre du droit au logement opposable et liquidées par le juge administratif.
En application des dispositions de l’article R. 300-2-2 du code de la construction et de l’habitation, le versement du concours financier du fonds est subordonné à la signature d’une convention entre le représentant de l’Etat et le bénéficiaire du versement. Les organismes susceptibles de bénéficier d’une telle subvention sont les organismes agréés, selon le type d’activité envisagée, au titre soit des activités d’ingénierie sociale, financière et technique, soit des activités d’intermédiation locative et de gestion locative sociale, les organismes d’habitations à loyer modéré, les sociétés d’économie mixte gérant des logements sociaux, les associations départementales d’information sur le logement ou les centres d’action sociale communaux ou intercommunaux.
(1)
Les fonds de solidarité pour le logement, gérés par les départements, proposent un accompagnement social lié au logement (ASLL). Ce dernier est distinct de l’AVDL même si cette distinction n’est pas toujours très claire (cf. infra, section 6, § 1, A, III).
(2)
DIHAL, « Référentiel de l’accompagnement vers et dans le logement et de la gestion locative adaptée », juin 2011, accessible sur www.dihal.gouv.fr
(3)
Rougier I., Tardivon P., « Evaluation du dispositif d’accompagnement vers et dans le logement (AVDL) », rapport IGAS n° 2015-079R, CGEDD n° 010266-01, novembre 2015, accessible sur www.igas.gouv.fr
(4)
Le programme 177 « hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » finançait l’AVDL au titre du plan quinquennal contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale.