Les organismes habilités à pratiquer la domiciliation

L’élection peut être faite soit auprès des centres communaux ou intercommunaux d’action sociale, soit auprès d’organismes ayant obtenu un agrément à cet effet.

A. LES CENTRES COMMUNAUX OU INTERCOMMUNAUX D’ACTION SOCIALE

[Code de l’action sociale et des familles, article R. 264-4 ; circulaire DGAS/MAS n° 2008-70 du 25 février 2008, NOR : MTSA0830118C]

Les centres communaux ou intercommunaux d’action sociale (CCAS et CIAS) « sont habilités de plein droit à procéder à des élections de domicile donnant accès à l’ensemble des prestations » et droits visés dans le cadre de la procédure de domiciliation. Ils ne sont pas soumis au régime de l’agrément.

Pour être domicilié auprès d’un CCAS ou d’un CIAS, la personne qui en fait la demande doit fournir la preuve d’un lien avec la commune ou le groupement de communes. Dès lors que ce lien existe, le centre doit procéder à l’élection de domicile de l’intéressé. Un décret du 19 mai 2016 a récemment précisé les critères objectifs fondant l’existence de ce lien qui, selon le Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et les exclusions sociales, étaient jusque-là « insuffisamment défini[s] » et « interprété[s] de manière plus ou moins restrictive par les organismes domiciliataires »(1). Ce décret, pris en application de la loi ALUR, cherche à préciser la nature de ce lien en « clarifiant le fait que le mode d’habitat ne constitue pas un motif de refus de domicilier. Ainsi, les personnes vivant dans un logement avec statut d’occupation précaire (mobil-home, voiture), sans statut d’occupation (squat, bidonville) avec logement mobile ou même sans logement doivent être reconnues comme ayant un lien avec la commune dès lors que leur séjour y est effectif ».

I. L’existence d’un lien avec la commune ou le groupement de communes

Ainsi, depuis le 22 mai 2016, doivent être considérées comme ayant un lien avec la commune (pour les CCAS) ou avec le groupement de communes (pour les CIAS) et devant être domiciliées les personnes dont le lieu de séjour est le territoire de la commune ou du groupement de communes à la date de demande d’élection de domicile, indépendamment du statut ou du mode de résidence.

Par ailleurs, les personnes qui ne remplissent pas cette condition seront néanmoins considérées comme ayant un lien avec la commune ou le groupement de communes si elles :

y exercent une activité professionnelle ;
y bénéficient d’une action d’insertion ou d’un suivi social, médico-social ou professionnel ou ont entrepris des démarches à cet effet, auprès des structures institutionnelles et associatives (demandes auprès des centres d’hébergement d’urgence, des foyers, des bailleurs sociaux, des institutions sociales, recherches d’emploi, démarches administratives, soins, suivi social...) ;
exercent l’autorité parentale sur un enfant mineur qui y est scolarisé ;
présentent des liens familiaux avec une personne vivant dans la commune.

Ces éléments, introduits à l’article R. 264-4 du code de l’action sociale et des familles par le décret du 19 mai 2016, étaient proches de ceux proposés par la circulaire de 2008. Ils attestent ainsi de « l’intention de s’installer sur la commune dans des conditions qui ne sont pas purement occasionnelles et qui présentent un minimum de stabilité » justifiant une domiciliation, explique l’administration.

Aucune durée minimale de présence sur la commune ou le groupement de communes ne peut être imposée. En revanche, une personne itinérante de passage peut voir sa demande de domiciliation rejetée, ce refus devant alors être motivé.

II. La preuve de l’existence de ce lien

Ce lien peut être attesté par tous moyens.

A cet effet, l’intéressé peut faire valoir différents documents : attestation/coordonnées des hébergeants, fiches de paye, inscription des enfants à l’école et/ou au centre de protection maternelle et infantile, livret de famille, document prouvant une attache familiale, carte d’électeur, formulaires de demande ou accordant des prises en charge...

Si la condition du lien avec la commune n’est pas remplie, le CCAS doit pouvoir orienter le demandeur vers un autre organisme qui sera en mesure de le domicilier. Il dispose pour cela de la liste des organismes agréés que doivent transmettre les préfectures notamment aux maires (CASF, art. D. 264-15).

B. LES ORGANISMES AGRÉÉS

A côté des CCAS et des CIAS, des organismes agréés par le préfet sont habilités à domicilier les personnes sans domicile stable. Pour être agréés, ils doivent, entre autres, respecter un cahier des charges arrêté par le représentant de l’Etat dans le département.

Pour tenir compte de la réforme opérée en 2014 et mise en œuvre par les décrets du 19 mai 2016, les organismes titulaires d’un agrément avant l’entrée en vigueur de la nouvelle version du cahier des charges, qui doit être mis à jour au plus tard au 1^er septembre 2016, peuvent continuer de recueillir les demandes d’élection de domicile. Ils ont jusqu’au 1^er mars 2017 pour demander un agrément fondé sur le nouveau cahier des charges, faute de quoi leur agrément antérieur deviendra caduc(2).

I. Les organismes visés

[Code de l’action sociale et des familles, articles L. 264-1, D. 264-9 et D. 264-15 ; circulaire DGAS/MAS n° 2008-70 du 25 février 2008, NOR : MTSA0830118C]

Peuvent être agréés aux fins de recevoir les déclarations d’élection de domicile :

les organismes à but non lucratif qui mènent des actions contre l’exclusion ou pour l’accès aux soins ;
les établissements et services sociaux et médico-sociaux assurant l’accueil, le soutien ou l’accompagnement social, l’adaptation à la vie active ou l’insertion sociale et professionnelle des personnes en difficulté ou en situation de détresse (CASF, art. L. 312-1, I, 8°) ;
des organismes d’aide aux personnes âgées (centres locaux d’information et de coordination, services d’aide à domicile...) (CASF, art. L. 232-13) ;
les centres d’hébergement d’urgence relevant du régime de la déclaration au sens de l’article L. 322-1 du code de l’action sociale et des familles (depuis le 22 mai 2016) ;
les établissements de santé et les services sociaux départementaux (depuis le 22 mai 2016, même si l’administration évoquait déjà les services sociaux départementaux dans sa circulaire de 2008).

Les domaines d’actions visés sont donc : la lutte contre les exclusions, l’accès aux soins, l’hébergement et l’accueil d’urgence, le soutien, l’accompagnement social, l’adaptation à la vie active ou l’insertion professionnelle des personnes ou familles en difficulté, l’action sociale et médico-sociale en faveur des personnes âgées ou handicapées.

Lorsqu’il s’agit d’associations, ces organismes doivent justifier, à la date de la demande d’agrément, d’au moins un an d’activité dans les domaines précités. Elles doivent également être régulièrement déclarées conformément à la loi du 1^er juillet 1901.

Le préfet de département doit transmettre la liste des organismes agréés dans le département aux maires, et, depuis le 22 mai 2016, aux centres communaux et intercommunaux d’action sociale, aux organismes agréés et aux organismes payeurs, en précisant leurs coordonnées, les types de publics accueillis et les horaires d’ouverture au public. Chaque commune du département doit ensuite la mettre à la disposition du public.

Par exception à l’obligation d’obtenir un agrément, et depuis le 22 mai 2016, les personnes hébergées de manière stable au sein de ces organismes et qui peuvent y recevoir leur courrier sont réputées y être domiciliées sans que l’organisme n’ait besoin d’obtenir un agrément à ce titre.

II. La procédure d’agrément

a. La demande d’agrément

[Code de l’action sociale et des familles, article D. 264-10]

La demande d’agrément doit comporter un certain nombre d’éléments :

la raison sociale de l’organisme ;
l’adresse de l’organisme demandeur ;
la nature des activités exercées depuis au moins un an et les publics concernés ;
les statuts de l’organisme ;
les éléments permettant d’apprécier l’aptitude de l’organisme à assurer effectivement sa mission de domiciliation ;
l’indication du cadre géographique pour lequel l’agrément est sollicité ;
un projet de règlement intérieur décrivant l’organisation de sa mission de domiciliation et précisant les procédures retenues pour la gestion du courrier.

Cette liste n’est pas limitative puisque le préfet peut mentionner dans le cahier des charges que doit respecter l’association agréée d’autres éléments constitutifs de la demande d’agrément.

b. Les critères d’agrément

[Code de l’action sociale et des familles, articles L. 264-7, D. 264-5, D. 264-9 et D. 264-14 ; circulaire DGAS/MAS n° 2008-70 du 25 février 2008, NOR : MTSA0830118C]

Outre le respect des conditions tenant au champ et à la durée d’activité exigée (cf. supra, I), le préfet doit vérifier comment l’organisme va assurer sa mission de domiciliation. Pour ce faire, ce dernier doit préciser le ou les lieux d’accueil dans lesquels il assurera la domiciliation et le cadre géographique pour lequel l’agrément est sollicité. Le fait qu’un organisme soit enregistré dans un autre département ne fait pas obstacle au dépôt d’une demande d’agrément, dès lors qu’il dispose de conditions d’accueil adaptées.

L’agrément est attribué à tout organisme qui s’engage à respecter un cahier des charges arrêté par le représentant de l’Etat dans le département, après avis du président du conseil départemental. Ce document doit notamment déterminer les obligations d’information, d’évaluation et de contrôle auxquelles l’organisme est tenu, en particulier à l’égard de l’Etat.

Plus précisément, ce cahier des charges indique notamment les obligations auxquelles doivent satisfaire les organismes qui sollicitent l’agrément, à savoir :

adresser chaque année au préfet de département le bilan de leur activité de domiciliation ;
délivrer des attestations d’élection de domicile conformes au modèle défini par un arrêté du 31 décembre 2007(3) ;
procéder au retrait de l’attestation lorsqu’ils ont connaissance du fait que la personne dispose d’un domicile stable ;
adresser au plus tard trois mois avant l’expiration de l’agrément une demande de renouvellement.

Depuis le 22 mai 2016, les organismes qui sollicitent l’agrément n’ont plus à informer une fois par mois les départements et les organismes de sécurité sociale concernés des décisions d’attribution et de retrait d’élection de domicile.

Le préfet peut adapter le contenu de ce cahier des charges, sachant qu’un modèle a été introduit en annexe à la circulaire du 25 février 2008.

En outre, pour tenir compte de la réforme de 2014, concrétisée en 2016, les cahiers des charges doivent être mis à jour et publiés au recueil des actes administratifs de la préfecture au plus tard au 1^er septembre 2016(4).

Enfin, le préfet va tenir compte de la couverture du territoire avant de délivrer l’agrément. S’il a un doute, l’administration conseille de le délivrer pour une durée plus courte, voire de limiter le champ des prestations pour lesquelles l’organisme est habilité à domicilier, en l’enjoignant de remédier à ses lacunes, plutôt que de refuser l’agrément.

III. La durée et le champ d’application de l’agrément

[Code de l’action sociale et des familles, articles L. 264-7, D. 264-11 et D. 264-13 ; circulaire DGAS/MAS n° 2008-70 du 25 février 2008, NOR : MTSA0830118C]

L’agrément est délivré pour une durée maximale de cinq ans depuis le 22 mai 2016 (au lieu de trois ans auparavant). Il est en principe valable pour l’ensemble des droits.

Les agréments ne pourront être délivrés qu’une fois publié le cahier des charges au recueil des actes administratifs de la préfecture.

Toutefois, « afin d’adapter au mieux le dispositif à l’offre locale de domiciliation », l’agrément peut restreindre la mission de l’organisme :

à certaines catégories de personnes (pour respecter la finalité de l’association par exemple sous réserve que cette restriction ne constitue pas une discrimination non justifiée par l’objet de l’association) ;
ou à certaines prestations sociales. Selon l’administration, cette faculté doit toutefois « demeurer exceptionnelle afin de ne pas compromettre l’accès aux droits des intéressés ». Dans ce dernier cas, les attestations d’élection de domicile délivrées par l’organisme ne sont opposables que pour l’accès aux prestations sociales mentionnées par l’agrément.

Par ailleurs, l’agrément peut déterminer un nombre d’élections de domicile au-delà duquel l’organisme n’est plus tenu d’accepter de nouvelles élections. « Dans cette hypothèse, les organismes doivent orienter les demandeurs vers un autre organisme agréé ou vers le CCAS ou le CIAS de la commune ou du groupement concerné. » L’organisme agréé n’étant cependant pas « obligé » par cette disposition.

IV. La vie de l’agrément

a. Le retrait de l’agrément

[Code de l’action sociale et des familles, article D. 264-12 ; circulaire DGAS/MAS n° 2008-70 du 25 février 2008, NOR : MTSA0830118C]

L’agrément peut être retiré, après que l’organisme a été mis en mesure de présenter ses observations :

lorsqu’il ne respecte pas le cahier des charges ;
lorsqu’il n’appartient plus aux catégories d’associations ou de structures habilitées à effectuer des domiciliations (cf. supra, I) ;
ou à sa demande (depuis le 22 mai 2016).

Le préfet de département désigne les organismes chargés d’assurer la domiciliation des personnes qui avaient élu domicile dans l’organisme auquel il a retiré l’agrément. En outre, en cas de retrait de l’agrément lié au non-respect du cahier des charges, le préfet doit, depuis le 22 mai 2016, informer les préfets des autres départements de la région.

Les décisions de retrait d’agrément doivent être motivées et celles faisant grief sont susceptibles de recours devant le tribunal administratif.

b. Le renouvellement de l’agrément

[Code de l’action sociale et des familles, article L. 264-7 ; circulaire DGAS/MAS n° 2008-70 du 25 février 2008, NOR : MTSA0830118C]

La demande de renouvellement doit être présentée par l’organisme agréé au plus tard trois mois avant l’expiration de l’agrément.

Avant tout renouvellement, l’organisme doit conduire une évaluation de son activité au regard de ses engagements dans le cadre du cahier des charges. Il s’agit d’un bilan de son activité pour la période considérée ainsi que la présentation des perspectives envisagées pour l’exercice de la même activité. Si, à cette occasion, le préfet constate un écart inexpliqué entre l’activité exercée durant la période de validité de l’agrément et le cahier des charges ainsi que les services proposés, le renouvellement d’agrément peut être refusé.

De la même façon que pour les retraits, les décisions de refus d’agrément doivent être motivées et celles faisant grief sont susceptibles de recours devant le tribunal administratif.

C. LA MISSION DES STRUCTURES

[Code de l’action sociale et des familles, articles D. 264-5 à D. 264-8 ; code de la sécurité sociale, articles L. 160-5 et D. 161-2-1-1-1 ; circulaire DGAS/MAS n° 2008-70 du 25 février 2008, NOR : MTSA0830118C]

La mission de domiciliation doit être exercée à titre gratuit. Elle consiste essentiellement en la réception et la mise à disposition du courrier. Les organismes agréés et les centres communaux et intercommunaux d’action sociale sont également tenus à une obligation d’information du préfet.

Ils délivrent également une attestation d’élection de domicile et organisent un entretien avec les demandeurs (cf. infra, § 3).

I. La réception et la mise à disposition du courrier

Les organismes de domiciliation sont tenus de recevoir la correspondance des personnes domiciliées et de la mettre à leur disposition. Selon l’administration, cette obligation consiste à recueillir les courriers postaux adressés aux personnes domiciliées et à en assurer la conservation tout en veillant à préserver le secret postal.

Les organismes ne sont en revanche pas tenus de faire suivre la correspondance vers le lieu où est situé temporairement l’intéressé. S’agissant des courriers avec accusé de réception, la mission se limite à la réception des avis de passage.

II. La remontée des informations au préfet et l’information des organismes payeurs

Depuis le 22 mai 2016, les organismes de domiciliation agréés n’ont plus l’obligation de transmettre chaque mois à l’organisme de sécurité sociale désigné dans le cahier des charges et au département une copie des attestations d’élection de domicile qu’ils ont délivrées ainsi que la liste des personnes qui ont fait l’objet d’une radiation. En revanche, les organismes payeurs des prestations sociales (caisses d’allocations familiales, département) peuvent toujours s’assurer auprès de l’organisme de domiciliation indiqué sur une attestation qui leur est présentée que la personne est bien domiciliée chez lui. L’organisme est alors tenu, depuis le 22 mai 2016, de lui communiquer cette information dans le mois qui suit la demande.

Par ailleurs, les organismes de domiciliation (agréés ou CCAS/CIAS) doivent envoyer chaque année au préfet un rapport succinct sur leur activité de domiciliation. Ce rapport, dont le contenu a été récemment modifié, peut préciser notamment :

le nombre d’élections de domicile en cours de validité et le nombre de personnes domiciliées au 31 décembre de l’année écoulée ;
le nombre d’élections de domicile délivrées dans l’année ainsi que le nombre de radiations et de refus avec leurs principaux motifs ;
les moyens matériels et humains dont dispose l’organisme pour assurer son activité ;
les jours et horaires d’ouverture ;
pour les seuls organismes agréés, les conditions de mise en œuvre du cahier des charges.

L’inscription sur les listes électorales

Les citoyens qui ne peuvent fournir la preuve d’un domicile ou d’une résidence et auxquels la loi n’a pas fixé une commune de rattachement sont, sur leur demande, inscrits sur la liste électorale de la commune où est situé l’organisme d’accueil auprès duquel ils sont domiciliés et :

dont l’adresse figure depuis au moins six mois sur leur carte nationale d’identité ;
ou qui leur a fourni une attestation d’élection de domicile établissant leur lien avec lui depuis au moins six mois au moment de la clôture des listes électorales.

[Code électoral, articles L. 15-1 et R. 5 ; arrêté du 12 décembre 2013, NOR : INTA1329288A, modifié, article 6]

Les schémas départementaux de la domiciliation

Le plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale du 21 janvier 2013 prévoit que chaque préfet de département doit établir, en lien avec les collectivités territoriales et les acteurs associatifs concernés, un schéma de la domiciliation définissant une couverture territoriale complète et en assurant le suivi annuel. Ces schémas, dont l’existence a été concrétisée à l’article D. 264-14 du code de l’action sociale et des familles le 22 mai 2016(5) sont intégrés dans le plan local d’action pour le logement et l’hébergement des personnes défavorisées dont ils constituent une annexe et rédigés sous la coordination du préfet de région (cf. supra, chapitre 1, section 3, § 1).

A cette fin, la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) a élaboré un guide méthodologique pour leur élaboration en juillet 2014(6). Elle souligne que ces schémas « constituent un outil pour orienter durablement la politique d’accès aux droits civils, civiques et sociaux des personnes sans domicile stable ».

Concrètement, selon la DGCS, les schémas départementaux de la domiciliation permettront :

de disposer d’une connaissance objective et partagée des besoins qui s’expriment sur un territoire ;
de disposer d’une connaissance objective et partagée de l’offre existante destinée à y répondre ;
de renforcer l’adéquation entre offre et besoin dans la perspective de prévenir les ruptures ;
de s’assurer d’une couverture territoriale cohérente ;
de définir les pistes d’actions prioritaires et les initiatives locales sur lesquelles s’appuyer afin d’améliorer la qualité du service rendu aux bénéficiaires ;
d’assurer un suivi annuel de la domiciliation.

Ces schémas devaient être élaborés d’ici à la fin décembre 2015. Selon le rapport du Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et les exclusions sociales, en février 2016, 11 étaient recensés par la DGCS bien qu’une « grande majorité des services départementaux avaient entrepris la démarche d’élaboration d’un schéma »(7).

[Lettre ministérielle n° 1057/13/SG du 7 juin 2013]

L’expérimentation d’un coffre-fort numérique en 2016

Dans la continuité du plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale, le gouvernement a lancé une expérimentation visant à évaluer l’apport d’une solution de type « coffre-fort numérique » permettant de faciliter l’accès aux droits de personnes en situation de précarité. L’idée est de permettre aux personnes accompagnées par des travailleurs sociaux d’avoir accès, dans un espace sécurisé, aux pièces justificatives nécessaires à leurs démarches administratives. Pour le Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et les exclusions sociales, les intérêts de ce coffre-fort numérique sont nombreux : « Eviter la fourniture multiple de justificatifs auprès des différents organismes, raccourcir les délais d’instruction, mettre fin aux pratiques consistant à redemander systématiquement les justificatifs pour toute autre demande auprès du même organisme – ouverture d’un autre droit, renouvellement de droit(8) ».

Deux expérimentations sont en cours, sur les territoires de Paris et de Meurthe-et-Moselle pour identifier les usages possibles du coffre-fort numérique auprès des publics les plus vulnérables.

En outre, la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS) et l’Union nationale des centres communaux d’action sociale vont tester différents outils de coffre-fort. Cette expérience sera lancée courant 2016, pour six mois, dans une dizaine de territoires. Elle fera ensuite l’objet d’une évaluation des situations réelles d’usage par les travailleurs sociaux et les personnes concernées portant sur l’utilité du dispositif, les besoins d’accompagnement des personnes dans l’usage de ce type d’outils et les besoins de formation des travailleurs sociaux en vue de cet accompagnement.

Dans cette perspective, la DGCS va lancer un appel à candidatures auprès des fournisseurs de solutions techniques de coffre-fort numérique, qui devront, pour être retenues, répondre aux caractéristiques suivantes :

l’usage du coffre-fort devra être gratuit pour l’usager et pour les collectivités pendant la durée de l’expérimentation ;
le coffre-fort devra permettre de stocker et de partager avec des tiers (sous réserve de l’accord de la personne) des pièces justificatives nécessaires aux démarches administratives ;
le coffre-fort devra offrir des garanties de sécurisation des données à caractère personnel.

(1)

CNLE, « Contribution au suivi du plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale », février 2016, accessible sur www.cnle.gouv.fr ; décret n° 2016-632 du 19 mai 2016, JO du 21-05-16.

(2)

Décret n° 2016-641 du 19 mai 2016, article 11, II, JO du 21-05-16.

(3)

Arrêté du 31 décembre 2007, NOR : MTSA0800696A, JO du 1-02-08.

(4)

Décret n° 2016-641 du 19 mai 2016, art. 11, I, JO du 21-05-16.

(5)

Décret n° 2016-641 du 19 mai 2016, article 9, JO du 21-05-16.

(6)

DGCS, « Accompagnement pour l’élaboration d’un schéma départemental de la domiciliation », juillet 2014, accessible sur www.cnle.gouv.fr

(7)

CNLE, « Contribution au suivi du plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale », février 2016, accessible sur www.cnle.gouv.fr

(8)

CNLE, « Contribution au suivi du plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale », février 2016, accessible sur www.cnle.gouv.fr ; ministère des Affaires sociales et de la Santé, « Expérimentation coffre-fort numérique : appel à coopération », communiqué du 3 mars 2016, consultable sur www.social-sante.gouv.fr