Un droit interprété par la jurisprudence

Au départ, la jurisprudence a estimé que le droit à la scolarisation des enfants présentant un handicap se résumait à une prise en charge éducative au moins équivalente à celle des autres enfants.

En 2007, la cour administrative d’appel de Paris a ainsi considéré que « l’Etat a l’obligation légale d’offrir aux enfants handicapés une prise en charge éducative au moins équivalente, compte tenu de leurs besoins propres, à celle dispensée aux enfants scolarisés en milieu ordinaire » (1). En l’espèce, un jeune garçon, né en 1988 et souffrant d’une pathologie nécessitant une éducation spéciale, avait vu sa prise en charge éducative réduite entre mars 1999 et mars 2004 à la suite de l’aggravation de son état de santé, l’établissement qui l’accueillait jusqu’à cette date ayant décidé de réduire son accueil et aucune autre solution durable n’ayant pu être proposée aux parents malgré leurs sollicitations répétées. Le tribunal administratif de Cergy-Pontoise (Val-d’Oise) s’est prononcé dans le même sens en 2008 (2).

En 2009, le Conseil d’Etat est allé plus loin en renforçant ce droit pour qu’il soit réellement effectif. Ainsi, « le droit à l’éducation [est] garanti à chacun quelles que soient les différences de situation », énonce la Haute Juridiction, et « l’obligation scolaire s’appliquant à tous, les difficultés particulières que rencontrent les enfants handicapés ne sauraient avoir pour effet ni de les priver de ce droit ni de faire obstacle au respect de cette obligation. Il incombe à l’Etat, au titre de sa mission d’organisation générale du service public de l’éducation, de prendre l’ensemble des mesures et de mettre en œuvre les moyens nécessaires pour que ce droit et cette obligation aient, pour les enfants handicapés, un caractère effectif » (3). Cet attendu de principe a par la suite été repris par plusieurs cours administratives d’appel (4).

En pratique, le respect de ce droit effectif impose ainsi le recrutement d’un assistant d’éducation et non d’un emploi de vie scolaire (le statut des accompagnants des élèves en situation de handicap s’est aujourd’hui substitué à ces différentes catégories d’emploi, cf. infra, chapitre 2) lorsque, sur décision de la CDAPH, un enfant handicapé s’est vu accorder une aide pendant les cours, supposant un soutien pédagogique (5) (pour aller plus loin, cf. infra, chapitre 2). En l’espèce, une commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées avait décidé d’accorder à un enfant handicapé scolarisé en milieu ordinaire l’aide d’un assistant pendant les cours. Pour mettre à exécution cette décision, l’inspecteur d’académie (devenu depuis directeur académique) avait décidé de créer un « emploi de vie scolaire » tenu par un agent recruté en « contrat d’accompagnement dans l’emploi », sans conditions de diplôme ni d’expérience en matière d’aide aux élèves handicapés. Le tribunal administratif, saisi par les parents de l’enfant, a annulé la décision de l’autorité académique. Sur appel du ministre de l’Education nationale, la cour confirme le jugement et retient avec le tribunal administratif que, en application de l’article L. 351-3 du code de l’éducation, quand l’aide décidée par la CDAPH correspond à un soutien pédagogique, cette aide ne peut être apportée que par un assistant d’éducation diplômé ou justifiant d’une expérience de trois ans au moins en matière d’aide à l’intégration scolaire des élèves handicapés.

En 2011, la jurisprudence a exigé de l’Etat une prise en charge « adaptée », sous peine de voir sa responsabilité engagée. Ainsi, le Conseil d’Etat a jugé que l’Etat doit prendre en charge le financement des emplois d’assistants d’éducation qu’il recrute pour l’aide à l’accueil et à l’intégration scolaire des enfants handicapés en milieu ordinaire, y compris pour les interventions en dehors du temps scolaire (c’est-à-dire pendant le temps périscolaire également) (6).

Le Conseil de l’Europe a en effet épinglé la France dès 2003, dans une décision du 4 novembre pour non-respect de la Charte sociale européenne révisée (16).

Récemment, dans une décision du 11 septembre 2013, le Comité des droits sociaux de la haute instance européenne a de nouveau condamné la France pour non-respect de ses obligations inscrites dans la Charte sociale européenne vis-à-vis des enfants et des adolescents atteints d’autisme. Elle a ainsi considéré que l’article 15 § 1 de la charte (droit des personnes handicapées à l’autonomie, à l’insertion sociale et à la participation à la vie de la communauté), lu seul ou en combinaison avec l’article E (non-discrimination), était violé (17).

A l’appui de cette décision, et suivant les données chiffrées fournies par le gouvernement français, les experts ont noté que « le nombre d’enfants atteints d’autisme diminue significativement à chaque étape de la scolarisation obligatoire : 87 % des enfants autistes sont scolarisés en école élémentaire, 11 % au collège et 1,2 % au lycée. Dans la dernière étape de la scolarisation, la donnée en chiffre absolu est, pour l’année scolaire 2011-2012, de 553 élèves ». Le Comité considère en outre que les déficiences alléguées et, particulièrement, l’insuffisance quantitative des auxiliaires de vie scolaire et la non-continuité du service tout au long de la scolarité des enfants concernés sont de nature à élever des barrières au parcours scolaire des enfants et adolescents autistes dans le cadre des écoles de droit commun et représentent une dynamique de rejet de ces élèves en dehors de l’école ordinaire.

Par ailleurs, relevant que 90 % de jeunes autistes entre 16 et 19 ans ne bénéficient d’aucune forme de poursuite de scolarisation, le Comité a estimé « que l’exclusion, en pratique, des enfants et adolescents autistes du droit de poursuivre leur vie scolaire au-delà de l’âge limite de l’éducation obligatoire, droit pourtant reconnu pour chaque élève par la loi, équivaut à un manque d’opportunité pour les personnes intéressées de valoriser leurs capacités dans le milieu scolaire ordinaire ».

Par ailleurs, si le Comité reconnaît que « la France a réalisé un effort de rationalisation de sa politique en matière de scolarisation des enfants et adolescents autistes, par l’effet de deux plans d’action successifs couvrant les périodes 2005-2007 (1^er Plan autisme) et 2008-2010 (2^e Plan autisme) », il constate que « seulement la moitié des mesures prévues par le 2^e Plan autisme ont été plus ou moins achevées, que certaines mesures [n’ont]même jamais été initiées et qu’un 3^e Plan autisme a été lancé en 2013, après une période d’inaction programmatique de trois ans, qui repousse, au surplus, la réalisation des objectifs nouvellement assignés jusqu’en 2017 ». Dès lors, « ce prolongement est déraisonnable et excède la marge d’appréciation dont dispose[nt] » les Etats parties.

S’agissant des institutions spécialisées, la France n’a pas pris suffisamment de mesures appropriées susceptibles d’assurer la prédominance d’un caractère éducatif dans le travail et les méthodes de travail accomplis et déployés au sein des institutions prenant en charge les enfants et les adolescents autistes, relève la décision. En effet, l’action éducative au sein des institutions spécialisées – instituts médico-éducatifs et hôpitaux de jour – n’est envisagée « que d’une manière subsidiaire parmi une pluralité d’autres actions (pédagogiques, psychologiques, sociales, médicales et paramédicales) ».

Enfin, s’appuyant également sur l’article E, le Comité relève que des familles n’ont « pas d’autre choix que d’aller à l’étranger, notamment en Belgique aux fins de scolarisation en milieu scolaire spécialisé de leurs enfants autistes ». Or, cette situation résulte, selon les experts, « de l’omission de la France de prendre en compte les besoins spécifiques d’apprentissage et de communication en milieu scolaire de ces personnes sur le territoire national et constitue, pour cette raison, une discrimination directe à [leur] encontre ».

De leur côté, les juridictions françaises reprennent le principe d’une prise en charge adaptée, applicable à tous, y compris aux enfants autistes. Ainsi, « le droit à l’éducation étant garanti à chacun quelles que soient les différences de situation, et l’obligation scolaire s’appliquant à tous, les difficultés particulières que rencontrent les enfants handicapés ne sauraient avoir pour effet ni de les priver de ce droit, ni de faire obstacle au respect de cette obligation », énoncent-elles dans plusieurs décisions du 15 juillet 2015 (18).

En outre, pour tenir compte de la spécificité du syndrome autistique, elles s’appuient sur l’article L. 246-1 du code de l’action sociale et des familles qui garantit, selon elles, « le droit à une prise en charge pluridisciplinaire [...] à toute personne atteinte du handicap résultant du syndrome autistique, quelles que soient les différences de situation ». L’article précise également que « si, eu égard à la variété des formes du syndrome autistique, le législateur a voulu que cette prise en charge, afin d’être adaptée aux besoins et difficultés spécifiques de la personne handicapée, puisse être mise en œuvre selon des modalités diversifiées, notamment par l’accueil dans un établissement spécialisé ou par l’intervention d’un service à domicile, c’est sous réserve que la prise en charge soit effective dans la durée, pluridisciplinaire, et adaptée à l’état et à l’âge de la personne atteinte de ce syndrome » (19). Il s’agit donc d’une obligation de résultat (cf, infra, B).

Prenant appui sur les obligations issues de la loi du 11 février 2005, le tribunal administratif de Lyon, qui est l’une des premières juridictions à s’être prononcée sur la question après le vote de la loi, a accordé une indemnisation à un enfant handicapé ainsi qu’à ses parents.

Dans cette affaire, un enfant né lourdement handicapé avait d’abord été pris en charge par un établissement spécialisé jusqu’en septembre 2002, date à laquelle il avait été contraint de regagner le domicile de ses parents à la suite d’une réorganisation des services de l’établissement et faute de structure d’accueil disponible et adaptée. Malgré l’intervention de la commission départementale de l’éducation spéciale – devenue depuis commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées –, la scolarisation n’avait pu être reprise pendant environ deux ans. Pour le tribunal administratif, il n’y a pas eu faute de l’Etat dès lors que les services de celui-ci ont « sérieusement recherché une solution satisfaisante compte tenu des possibilités concrètes d’accueil et des invalidités particulièrement lourdes » de l’enfant. Se plaçant sur le terrain de la rupture d’égalité devant les charges publiques (21), la juridiction a néanmoins condamné l’Etat à réparer le préjudice, sur la base d’une responsabilité sans faute, en raison de la longueur de la période pendant laquelle l’enfant n’a pas été scolarisé (22).

Par la suite, d’autres juridictions se sont prononcées dans des affaires similaires. Elles ont également reconnu une responsabilité de l’Etat mais ont oscillé sur la nature de l’obligation mise à sa charge entre l’obligation de moyens ou l’obligation de résultat.

Rappelons que dans l’hypothèse d’une obligation de résultat, l’Etat est tenu à un résultat précis qui, s’il n’est pas atteint, engage sa responsabilité sans qu’il y ait besoin de prouver l’existence d’une faute. Dans le cadre d’une obligation de moyens, l’Etat n’est pas tenu à un résultat précis mais doit simplement déployer ses meilleurs efforts pour atteindre l’objectif visé. Sa responsabilité ne peut alors être mise en jeu que s’il est prouvé qu’il a commis une faute en ne mettant pas en œuvre tous les moyens qui pouvaient l’être.

La cour administrative d’appel de Paris a, dans un premier temps, considéré que le manquement de l’Etat à l’obligation légale d’offrir aux enfants handicapés une prise en charge éducative au moins équivalente, compte tenu de leurs besoins propres, à celle qui est dispensée aux enfants scolarisés en milieu ordinaire « est constitutif d’une faute de nature à engager la responsabilité de l’Etat », et que l’Etat ne peut s’exonérer de cette obligation en se prévalant de « l’insuffisance de moyens budgétaires, de la carence d’autres personnes publiques ou privées dans l’offre d’établissements adaptés ou de la circonstance que des allocations sont accordées aux parents d’enfants handicapés pour les aider à assurer leur éducation ». De fait, pour les magistrats, l’Etat est bien tenu à une obligation de résultat (23).

Un raisonnement similaire a par la suite été retenu par le tribunal administratif de Cergy-Pontoise dans sa décision du 12 décembre 2008 précédemment citée et par la cour administrative d’appel de Marseille (24).

De son côté, la cour administrative d’appel de Versailles a estimé, au contraire, que les dispositions législatives applicables « n’imposent à l’Etat qu’une obligation de moyens, eu égard aux difficultés particulières que peut comporter la scolarisation de certains enfants handicapés, laquelle obligation doit être considérée comme satisfaite dans les circonstances particulières de l’espèce ». En l’occurrence, les parents d’une fillette handicapée née en 1995 recherchaient la responsabilité de l’Etat à raison du défaut de scolarisation de leur enfant dans un institut médico-éducatif à partir de la rentrée 2003. En 2006, le tribunal administratif de Versailles avait condamné l’Etat à les indemniser à hauteur de 14 000 € ; une décision annulée par la cour administrative d’appel de Versailles en 2007 (25).

Dans cette dernière affaire, dite affaire « Laruelle », les parents ont saisi le Conseil d’Etat, qui a ainsi mis un terme à cette divergence de jurisprudence, source d’inégalité de traitement pour les enfants handicapés et leurs familles.

C’est en avril 2009 que le Conseil d’Etat a tranché entre obligation de résultat et obligation de moyens. Il a en effet jugé que la carence de l’Etat en matière de scolarisation des enfants handicapés est constitutive d’une faute de nature à engager sa responsabilité et qu’une obligation de résultat s’impose (26). Ce faisant, les hauts magistrats du Palais-Royal ont suivi les conclusions du rapporteur public Rémi Keller. Selon lui, « le raisonnement fondé sur une simple obligation de moyens [...] paraît donc non seulement contraire aux textes, mais aussi en rupture avec [la] jurisprudence. Il s’inscrit à rebours de l’évolution actuelle qui tend à renforcer le principe de l’insertion des personnes handicapées et à assurer l’effectivité des dispositions qui ont pour objet de le mettre en œuvre ».

Pour la Haute Juridiction, les magistrats versaillais avaient eu tort de se borner à relever que l’administration n’avait qu’une obligation de moyens – définie, rappelons-le, comme celle de faire toutes les diligences nécessaires – sans rechercher « si l’Etat avait pris l’ensemble des mesures et mis en œuvre les moyens nécessaires pour donner un caractère effectif au droit et à l’obligation pour les enfants handicapés de recevoir une éducation adaptée à leur situation ». Ils avaient donc commis une erreur de droit en méconnaissant les dispositions du code de l’éducation applicables à l’époque des faits. Le Conseil d’Etat a donc annulé l’arrêt de la cour administrative d’appel de Versailles et demandé à cette dernière de rejuger l’affaire.

Dans le prolongement de cette décision de principe, la responsabilité de l’Etat a donc été retenue lorsque les préconisations de la CDAPH ne sont pas respectées. Ainsi, une scolarisation pour une durée inférieure à celle préconisée résulte « d’une défaillance dans l’organisation du service public de l’éducation », de nature « à engager la responsabilité de l’Etat » (27). En l’espèce, une décision de la CDPAH avait proposé, pour un enfant autiste, une scolarisation en école maternelle, à temps partiel, avec l’aide d’une auxiliaire de vie scolaire (actuelle accompagnante des élèves en situation de handicap) pendant 12 heures par semaine. Or, en pratique, ce dernier n’avait été scolarisé que deux demi-journées par semaine avec un AVS, soit moins longtemps que la durée préconisée.

De même, il y a carence de l’Etat lorsqu’une CDAPH oriente une jeune fille autiste vers un établissement en Belgique après que les parents n’ont pu obtenir de place dans un établissement en France. Ceci révélant « une carence de l’Etat dans la mise en œuvre des moyens nécessaires pour que la fille des requérants bénéficie effectivement d’une prise en charge pluridisciplinaire en France », de nature à engager sa responsabilité (28).

Dans l’affaire « Laruelle », le Conseil d’Etat a écarté les arguments de l’administration, qui tentait de s’exonérer de sa responsabilité. Une position confirmée par une décision du Conseil d’Etat du 29 décembre 2014 (29)

Le premier motif invoqué, rejeté par les hauts magistrats, était « l’insuffisance des structures d’accueil existantes ». C’est en effet « à l’Etat qu’il appartient, soit de les créer au titre de l’Education nationale ou des établissements publics sociaux et médico-sociaux, soit de les susciter en autorisant la création d’établissements médico-sociaux privés », rappelle Hervé Rihal, professeur de droit public à l’université d’Angers, dans une analyse de l’arrêt (30). De même, l’Etat ne peut se décharger de sa responsabilité (sans préjudice de celle d’autres organismes publics) en se fondant sur le fait que la CDAPH n’a pas prononcé de décision d’orientation de l’enfant handicapé, dès lors que cette absence de décision résulte non du manque de diligence des parents ou des responsables légaux de l’enfant, mais de l’insuffisance des structures d’accueil existantes (31).

Second argument mis en avant par l’Etat pour tenter d’atténuer sa responsabilité : le « fait que des allocations compensatoires sont allouées aux parents d’enfants handicapés ». « Cette manière d’“acheter le silence des familles” est sèchement désapprouvée par la Haute Juridiction, qui estime que ces allocations “n’ont pas un tel objet” », explique Hervé Rihal.

Mais dans l’affaire « Labourier » jugée quelques mois plus tard, les magistrats de la cour administrative d’appel de Lyon, tout en reprenant l’attendu de principe du Conseil d’Etat reconnaissant l’obligation de résultat de l’Etat, ont admis que la responsabilité de l’Etat peut être partiellement exonérée en raison du comportement de la famille (32). Ce sera le cas, en particulier lorsqu’elle refuse une proposition qui lui est faite pour son enfant ou ne fait pas preuve de diligence dans ses démarches.

Dans cette affaire, les parents d’un jeune garçon polyhandicapé réclamaient la condamnation de l’Etat pour n’avoir pas scolarisé leur fils durant la période correspondant aux années scolaires 2001-2002 et 2002-2003. Au cours du mois de janvier 2002, l’un des établissements désignés, à l’époque, par la commission départementale de l’éducation spéciale leur avait proposé un accueil de l’enfant en externat de trois jours par semaine, proposition qui avait été refusée par les parents. Tout en reconnaissant la carence fautive de l’Etat liée au caractère limité de l’accueil mis en place, la cour administrative d’appel a estimé qu’« en refusant la proposition qui leur a été faite au cours du mois de janvier 2002, qui permettait le maintien, dans une certaine mesure, de la socialisation de leur enfant ainsi qu’une activité professionnelle de [sa mère, (...) les parents] ont contribué pour partie à la réalisation des préjudices dont ils se prévalent et ainsi adopté un comportement de nature à exonérer partiellement l’Etat de sa responsabilité, au titre de la période comprise entre le mois de janvier 2002 et le mois d’octobre 2003 ». La juridiction a donc laissé un tiers des conséquences dommageables de la carence fautive de l’Etat à la charge des parents.

Par ailleurs, dans les affaires concernant des enfants autistes, les juridictions françaises ont reconnu également une obligation de résultat à la charge de l’Etat. Ainsi, « lorsqu’un enfant autiste ne peut être pris en charge par l’une des structures désignées par la CDAPH en raison d’un manque de place disponible, l’absence de prise en charge pluridisciplinaire qui en résulte est, en principe, de nature à révéler une carence de l’Etat dans la mise en œuvre des moyens nécessaires pour que cet enfant bénéficie effectivement d’une telle prise en charge dans une structure adaptée » (33). Néanmoins, « lorsque les établissements désignés refusent d’admettre l’enfant pour un autre motif, ou lorsque les parents estiment que la prise en charge effectivement assurée par un établissement désigné par la commission n’est pas adaptée aux troubles de leur enfant, l’Etat ne saurait, en principe, être tenu pour responsable de l’absence ou du caractère insuffisant de la prise en charge, lesquelles ne révèlent pas nécessairement, alors, l’absence de mise en œuvre par l’Etat des moyens nécessaires » (34). Dans ces hypothèses, deux options s’offrent alors aux parents :

• contester la décision de la CDAPH (soit faire un recours contre la MDPH) devant la juridiction du contentieux technique de la sécurité sociale en application de l’article L. 241-9 du code de l’action sociale et des familles, s’ils estiment que l’orientation préconisée n’est en effet pas adaptée aux troubles de leur enfant ;
• mettre en cause la responsabilité des établissements désignés n’ayant pas respecté cette décision en refusant l’admission ou n’assurant pas une prise en charge conforme aux dispositions de l’article L. 241-6 du code de l’action sociale et des familles.

En tout état de cause, en l’absence de toute démarche engagée par les parents auprès de la CDAPH, la responsabilité de l’Etat ne peut être engagée du fait de l’absence ou du caractère insatisfaisant de la prise en charge de leur enfant.