En tant que structure appartenant à la nomenclature des établissements et services sociaux et médico-sociaux, les ESAT sont soumis aux règles budgétaires et de tarification applicables à ces établissements et services.
Leur spécificité fait toutefois qu’ils doivent disposer de deux budgets.
A. DEUX BUDGETS
L’exploitation des ESAT doit être retracée au sein de deux budgets : le budget principal de l’activité sociale (BPAS) et le budget annexe de l’activité de production et de commercialisation (BAPC) (CASF, art. R. 344-9).
I. Le budget principal
[Code de l’action sociale et des familles, article R. 344-10 ; circulaire DGCS/SMS3b n° 2011-260 du 24 juin 2011, NOR : SCSA1118067C, BO Santé-Protection sociale-Solidarité n° 2011/8]
Ce budget principal de l’activité sociale comprend notamment au chapitre des charges :
- les frais entraînés par le soutien médico-social et éducatif des personnes handicapées afférents à leur activité à caractère professionnel et concourant à leur épanouissement personnel et social ;
- les frais de transport collectif des travailleurs handicapés lorsque des contraintes tenant à l’environnement ou aux capacités de ces personnes l’exigent ;
- la part résultant de la ventilation des charges communes aux deux budgets ;
- le cas échéant, à titre exceptionnel et dans certaines conditions, certains frais directement entraînés par l’activité de production et de commercialisation.
En recettes, ce budget comprend notamment la dotation globale de financement versée par l’Etat et fixée par l’agence régionale de santé. Elle est réglée à l’ESAT par douzième par l’Agence de services et de paiement (ASP).
Lors de la circulaire budgétaire pour 2011, il a toutefois été précisé que seuls les frais de transport collectif (transport de plusieurs usagers) organisé entre leur domicile et l’ESAT relèvent du budget principal. Par ailleurs, l’administration a rappelé « le principe général d’une utilisation des moyens de transport public existants » et que « l’organisation par l’ESAT d’un service de transport propre doit donc rester exceptionnelle : il ne relève pas des missions fondamentales d’un ESAT d’organiser un service de transport collectif ni de posséder un parc de véhicule dont il faudrait assurer l’utilisation, la maintenance et le parking ».
Toutefois, les textes prévoient implicitement l’obligation pour les ESAT d’organiser eux-mêmes un service de transport collectif sous certaines conditions non cumulatives :
- éloignement du principal foyer de population, mauvaise desserte par les transports en commun, isolement, difficulté d’accessibilité ;
- ou nécessité liée aux capacités des usagers (faible autonomie, problème d’orientation et de déplacement...).
S’agissant de l’organisation de transport collectif par l’ESAT pour assurer le trajet depuis l’établissement jusqu’aux ateliers ou lieux de prestations extérieures, les frais de prise en charge relèvent du budget commercial, dès lors que ces trajets sont liés à l’activité commerciale de la structure.
II. Le budget annexe
[Code de l’action sociale et des familles, articles R. 344-11 et R. 344-13]
a. Son contenu
De son côté, le budget annexe de l’activité de production et de commercialisation comprend les seuls frais directement entraînés par l’activité de production et de commercialisation, au nombre desquels :
- la rémunération garantie des personnes handicapées et les charges sociales et fiscales afférentes, y compris les dépenses de service de santé au travail pour les travailleurs handicapés ;
- le coût d’achat des matières premières destinées à la production ;
- les dotations aux comptes d’amortissement et de provision imputables à l’activité de production et de commercialisation ;
- la part résultant de la ventilation des charges communes aux deux budgets.
Au titre des produits, ce budget comporte le montant global des aides au poste ainsi que l’intégralité des recettes dégagées par l’activité de production et de commercialisation.
La quote-part des frais de siège du budget de production et de commercialisation d’un ESAT est calculée soit au prorata des charges brutes diminuées des aides au poste, soit au prorata de sa valeur ajoutée (CASF, art. R. 314-129).
(A noter)
A l’exclusion des charges relatives à la rémunération garantie des personnes handicapées, certaines charges ou fractions de charges directement entraînées par l’activité de production et de commercialisation peuvent, à titre exceptionnel, être inscrites dans les charges du budget prévisionnel de l’activité sociale. Cette inscription n’est possible que lorsque le budget prévisionnel de l’activité de production et de commercialisation présente, pour l’exercice en cause, un déséquilibre lié soit au démarrage ou à la reconversion de cette activité, soit à une modification importante et imprévisible de ses conditions économiques et susceptible de mettre en cause le fonctionnement normal de l’établissement ou du service d’aide par le travail. Cette faculté ne peut être utilisée plus de trois années consécutives pour un même ESAT (CASF, art. R. 344-13).
b. Son contrôle
[Code de l’action sociale et des familles, article R. 314-128]
A la fin de chaque exercice et avant le 30 avril de l’année qui suit l’exercice considéré, le compte de résultat propre au budget annexe de l’activité de production et de commercialisation d’un ESAT doit être transmis aux services déconcentrés (direction départementale de la cohésion sociale).
Ceux-ci peuvent effectuer des contrôles sur pièces et sur place, afin de s’assurer que l’intérêt des travailleurs handicapés est pris en compte dans les décisions de l’établissement relatives à ce budget annexe, notamment en ce qui concerne :
- la nature des charges imputées à ce budget ;
- la justification et le niveau des différentes provisions ;
- l’affectation des résultats.
III. Les charges communes
[Code de l’action sociale et des familles, article R. 344-14]
Les charges communes aux deux budgets doivent faire l’objet d’un état récapitulatif transmis au directeur général de l’agence régionale de santé lors de la soumission des prévisions budgétaires de l’établissement ou du service d’aide par le travail. Il en est de même lors de la transmission du compte administratif. Il doit en être de même aussi pour la ventilation comptable de ces charges et les critères selon lesquels elle a été opérée.
Une convention passée entre le directeur général de l’agence régionale de santé et l’établissement ou le service d’aide par le travail peut fixer les critères selon lesquels est opérée la ventilation des charges communes.
B. LA TARIFICATION
Les règles de tarification des ESAT sont complexes. Nous n’en présentons ici que la philosophie générale.
I. L’autorité de tarification et la dotation globale de financement
[Code de l’action sociale et des familles, articles L. 314-1, R. 314-3 et R. 314-106 à R. 314-108]
C’est le directeur général de l’agence régionale de santé qui tarifie les ESAT sous la forme d’une dotation globale de financement.
Cette dotation est égale à la différence entre :
- d’une part, la totalité des charges d’exploitation du budget de l’ESAT auquel elle se rapporte, après incorporation le cas échéant du résultat d’un exercice antérieur ;
- et, d’autre part, les produits d’exploitation du même budget autres que ceux relatifs à la dotation globale.
Le vingtième jour de chaque mois ou, si ce jour n’est pas ouvré, le dernier jour ouvré précédant cette date, cette dotation est versée à l’établissement ou au service par fractions forfaitaires égales au douzième de son montant.
Dans le cas où la dotation globale de financement n’a pas été arrêtée avant le 1er janvier de l’exercice en cause, et jusqu’à l’intervention de cette fixation, l’autorité chargée du versement règle des acomptes mensuels égaux au douzième du montant de la dotation globale de l’exercice antérieur.
II. Les modalités de la tarification
[Code de l’action sociale et des familles, article L. 314-4]
Les modalités de tarification reposent sur la mise en place de dotations limitatives régionales, l’instauration de tarifs plafonds et le principe de convergence tarifaire.
Une réflexion est actuellement en cours sur la refonte de la tarification des établissements sociaux et médico-sociaux pour personnes handicapées, dont les ESAT. « Ce chantier de moyen terme permettra de mieux objectiver les besoins des personnes handicapées, les prestations servies par chaque type d’établissement ou de service et les coûts afférents », affirme l’administration (1).
a. Des dotations limitatives régionales
Dans le secteur des ESAT, la loi de finances de l’année fixe le montant limitatif des dépenses autorisées. En outre, des crédits sont inscrits dans le budget de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie. Ainsi, dans le cadre du budget de l’Etat pour 2015, les ESAT devraient bénéficier de 1,47 milliard d’euros pour financer les 119 211 places existantes (capacité stable depuis 2012).
Cette enveloppe nationale est ensuite répartie en dotations régionales limitatives en fonction des besoins de la population et des priorités fixées au niveau national en matière de politique médico-sociale, et en tenant compte de l’activité et des coûts moyens des ESMS et d’un objectif de réduction progressive des inégalités dans l’allocation des ressources entre régions.
A cet effet, un arrêté interministériel fixe les dotations limitatives régionales (2).
Chaque année, une circulaire budgétaire vient apporter des précisions sur les orientations, pour l’exercice en cours, de la campagne budgétaire des ESAT. Pour 2014, une instruction du 2 mai 2014 a ainsi précisé le dispositif (3).
b. Des tarifs plafonds
[Code de l’action sociale et des familles, art. L. 314-4 ; arrêté du 30 avril 2014, NOR : AFSA1410576A, JO du 20-05-2014]
Depuis la loi de finances pour 2009 (loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008, art. 180), les ESAT sont soumis à des tarifs plafonds fixés annuellement par arrêté. Un arrêté du 28 septembre 2009 a ainsi fixé ces tarifs pour la première fois (4). Ceux-ci ont ensuite été reconduits plusieurs fois à l’identique entre 2010 et 2013 (5), provoquant le mécontentement du monde associatif. Plusieurs recours devant le Conseil d’Etat ont ainsi été déposés sans succès jusqu’à un arrêt du 17 juillet 2013 qui lui a, en partie, donné raison (6).
Dans cette décision, la Haute juridiction a annulé l’arrêté se rapportant à l’exercice 2012 (tout en validant ceux pour les exercices 2010 et 2011). Les magistrats ont, en effet, considéré que, « pour la quatrième année consécutive, les tarifs plafonds [avaient] été fixés au même niveau, déterminé en fonction d’une étude reposant sur des données relatives à l’exercice 2008, sans que les ministres compétents ne cherchent à apprécier l’incidence de l’application des règles de convergence fixées par les arrêtés successivement applicables sur la situation des établissements et services, en particulier sur la situation de ceux dont les charges immobilières sont très nettement supérieures à la moyenne, pour des raisons tenant notamment à leur localisation géographique ». Ils en ont conclu que ce gel des tarifs plafonds avait eu, pour les structures dépassant ces tarifs, des conséquences importantes.
Tenant compte de cette décision les montants applicables ont été revalorisés de 2,92 % en 2014.
Ainsi, ces tarifs plafonds s’établissent comme suit, en 2014 (arrêté du 30 avril 2014) :
- 12 949 € par place autorisée dans le cadre du plafond de référence ;
- 16 186 € pour les ESAT qui accueillent des personnes handicapées infirmes moteurs cérébraux, dans une proportion égale ou supérieure à 70 % du nombre total de personnes reçues ;
- 15 538 € pour les ESAT qui accueillent un nombre de personnes handicapées atteintes de syndrome autistique, dans une proportion égale ou supérieure à 70 % du nombre total de personnes reçues ;
- 13 596 € pour les ESAT qui accueillent des personnes dont le handicap résulte d’un traumatisme crânien ou de toute autre lésion cérébrale acquise, dans une proportion égale ou supérieure à 70 % du nombre total de personnes reçues ;
- 13 596 € pour les établissements et services d’aide par le travail qui accueillent des personnes handicapées ayant une altération d’une ou plusieurs fonctions physiques, dans une proportion égale ou supérieure à 70 % du nombre total de personnes reçues.
Ces tarifs plafonds peuvent être majorés, tant que de besoin, dans la limite de 20 % pour les départements d’outre-mer.
Ces tarifs correspondent à un coût de fonctionnement net à la place, déterminé annuellement. Ils sont opposables, pour l’année considérée, aux ESAT soumis à la procédure budgétaire annuelle. En revanche, les ESAT ayant conclu un contrat pluriannuel d’objectifs et de moyens (CPOM) en application de l’article L. 313-11 du code de l’action sociale et des familles, en cours de validité pour l’année considérée, n’y sont pas assujettis.
Ces contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens doivent, depuis le 20 mai 2014, comporter, dans ce cas, un volet financier prévoyant, par groupe fonctionnel et pour la durée du contrat, les modalités de fixation annuelle de la tarification conformes aux règles permettant de ramener les tarifs pratiqués au niveau des tarifs plafonds.
Par ailleurs, l’arrêté interministériel fixe les règles permettant de ramener les tarifs effectivement pratiqués par les ESAT au niveau des tarifs plafonds. Par exemple, pour 2014, les établissements et services d’aide par le travail dont le tarif à la place constaté au 31 décembre 2013 était supérieur aux tarifs plafonds perçoivent pour l’exercice 2014 une dotation globale de financement correspondant au montant des charges nettes autorisé par l’autorité compétente de l’Etat au titre de l’exercice 2013. Toutefois, pour tenir compte de l’arrêt du Conseil d’Etat qui a annulé les tarifs plafonds pour 2012, ce qui invalide les mesures de convergence appliquée sur la base de ces tarifs 2012, il est prévu pour les ESAT dont le tarif à la place constaté au 31 décembre 2013 serait strictement inférieur à celui constaté au 31 décembre 2011, une reconstitution de leur tarif à la place constaté au titre de 2011 et l’application sur cette nouvelle base du taux d’évolution moyen régional attribué en 2012 et 2013, dans la limite des tarifs plafonds fixés pour 2014.
(A noter)
Selon dix associations (la FEHAP, l’ADAPT, l’APF, l’APTE, l’Entraide universitaire, la Fédération des APAJH, la Fegapei, l’œuvre Falret, l’Unapei et l’Uniopss), cet arrêté du 30 avril 2014 ne tire pas « les enseignements de la décision rendue par le Conseil d’Etat » annulant les tarifs plafonds pour l’année 2012 (communiqué de presse du 9 septembre 2014). Un nouveau recours devant le Conseil d’Etat contre cet arrêté a été décidé.
c. Une convergence tarifaire
[Code de l’action sociale et des familles, articles L. 314-7, III et R. 314-28 à R. 314-33 ; arrêté du 20 juillet 2005, NOR : SANA0522865A, JO du 13-08-05 modifié par arrêté du 21 mars 2007, NOR : SANA0721322A, JO du 5-04-07 et par arrêté du 23 avril 2007, NOR : SANA0752406A, JO du 15-05-07]
L’existence de tarifs plafonds se conjugue avec le principe de convergence tarifaire. Dans ce cadre, l’autorité de tarification peut effectuer des comparaisons de coûts entre les établissements ou services qui fournissent des prestations comparables. Pour ce faire, elle s’appuie sur des indicateurs inscrits dans un tableau de bord. A cet effet, un arrêté du 20 juillet 2005 modifié a défini une liste d’indicateurs pour les ESAT.
En cas de disproportion manifeste avec le service rendu ou avec les coûts des établissements et services fournissant des prestations comparables en termes de qualité de prise en charge ou d’accompagnement, l’autorité compétente en matière de tarification peut modifier les prévisions de charges.
(A noter)
Des tableaux de bord nationaux des indicateurs socio-économiques des ESAT sont parus en 2010, élaborés à partir des données des comptes administratifs de 2006 et 2007 (arrêté du 4 janvier 2010, NOR : MTSA1001257A, JO du 7-02-10).
Taxe d’apprentissage et ESAT
Les ESAT peuvent percevoir des financements au titre de la taxe d’apprentissage dans la limite de 26 % du montant de la taxe restant dû après acquittement des fractions régionales réservées au développement de l’apprentissage (C. trav., art. L. 6241-10 et R. 6241-26). Ce texte introduit par la loi du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l’emploi et à la démocratie sociale (7) reprend certaines des dispositions adoptées dans le projet de loi de finances rectificative pour 2013 mais jugées contraires à la Constitution par le Conseil constitutionnel (8). Pour mémoire, et pour la taxe 2014 (versée en 2015), la taxe d’apprentissage distingue une fraction « régionale » versée au Trésor public par l’intermédiaire des organismes collecteurs de la taxe d’apprentissage (C. trav., art. L. 6241-2, I), un quota d’apprentissage à destination des centres de formation d’apprentis et des sections d’apprentissage (C. trav., art. L. 6241-2, II, et L. 6241-4 à L. 6241-6) ainsi que la part versée pour soutenir les premières formations technologiques et professionnelles dispensées hors du cadre de l’apprentissage, dénommée « barème » ou « hors quota » (C. trav., art. L. 6241-2, III). C’est dans ce dernier cadre que les ESAT peuvent recueillir de la taxe d’apprentissage versée par des entreprises.
A cet effet, un arrêté du préfet doit définir, chaque année, la liste des organismes et services, implantés dans la région, susceptibles de bénéficier de cette taxe, au plus tard le 31 décembre (C. trav., art. R. 6241-3).
Un plan d’aide à l’investissement au profit des ESAT
La loi de finances pour 2011 a mis en place un plan d’investissement en direction des ESAT « en vue de soutenir les nécessaires adaptations de ces établissements face aux exigences de prise en charge des travailleurs handicapés accueillis, en termes de sécurité, de qualité de vie, de personnalisation de l’accompagnement et d’intégration dans leur environnement » (instruction du 25 janvier 2012). a l’origine, ce plan sur trois ans devait être doté d’un budget total de 12 millions d’euros. mais, entre 2011 et 2013, le plan n’a été financé qu’à hauteur de 4,5 millions – 1 million pour 2011, près de 1 million pour 2012 et de 2,4 millions pour 2013 (9), une enveloppe complétée par 3,5 millions d’euros en 2014.
Ce plan d’aide à l’investissement en ESAT doit se poursuivre en 2015 pour un montant de 2 millions d’euros. ces crédits sont destinés à financer des aides à l’acquisition de l’équipement matériel et mobilier accompagnant une opération de modernisation. L’objectif est d’aider les ESAT à « s’adapter aux contraintes du marché, surtout en période de difficultés économiques » et à se repositionner sur des activités économiques « porteuses » (exposé des motifs du projet de loi de finances pour 2015).
[Loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 ; instruction DGCS/5A n° 2012-40 du 25 janvier 2012, BO Santé-Protection sociale-Solidarité n° 2012/2]
(1)
Instruction n° DGCS/3B n° 2014-141 du 2 mai 2014, NOR : AFSA1410497J, BO Santé-Protection sociale-Solidarité n° 2014/5.
(2)
Un arrêté du 30 avril 2014 a ainsi fixé pour 2014 les dotations régionales limitatives relatives aux frais de fonctionnement des ESAT (arrêté NOR : AFSA1410579A, JO du 20-05-14).
(3)
Instruction DGCS/3B n° 2014-141 du 2 mai 2014, NOR : AFSA1410497J, BO Santé-Protecion sociale-Solidarité n° 2014/5.
(4)
Arrêté du 28 septembre 2009, NOR : MTSA0922102A, JO du 3-10-09.
(5)
Arrêté du 3 août 2010, NOR : MTSA1021636A, JO du 1-09-10 ; arrêté du 24 juin 2011, NOR : SCSA1117779A, JO 9-07-11 ; arrêté du 2 mai 2012, NOR : SCSA1222451A, JO du 8-05-12 ; arrêté du 22 avril 2013, NOR : AFSA1310727A, JO du 28-04-13 (un recours contre cet arrêté a également été déposé).
(6)
Conseil d’Etat, 4 février 2011, requête n° 334303 (contre l’arrêté du 28 septembre 2009) ; Conseil d’Etat, 17 juillet 2013, requête n° 344035 (contre les arrêtés du 3 août 2010, 24 juin 2011 et 2 mai 2012). Un recours a également été déposé contre l’arrêté du 22 avril 2013 mais n’a pas encore donné lieu à une décision des juges administratifs.
(7)
Loi n° 2014-288 du 5 mars 2014, JO du 6-03-14.
(8)
Décision n° 2013-684 DC du 29 décembre 2013, JO du 30-12-13.
(9)
Arrêté du 30 décembre 2011, NOR : SCSA1202029A, JO du 31-01-12 ; arrêté du 2 mai 2012, NOR : SCSA1222470A, JO du 8-05-12 et arrêté du 22 avril 2013, NOR : AFSA1310711A, JO du 28-04-13.