La procédure de surendettement est ouverte à la demande d’une personne de bonne foi qui s’adresse à la commission de surendettement dont elle dépend et y dépose un dossier.
La commission ainsi saisie va examiner la recevabilité de la demande.
A. LA COMMISSION DE SURENDETTEMENT DES PARTICULIERS
Instance administrative présidée par le préfet, la commission de surendettement joue un rôle central dans le traitement des dossiers. En effet, aux termes du premier alinéa de l’article L. 331-2 du code de la consommation, « la commission a pour mission de traiter [...] la situation de surendettement des personnes physiques définies au premier alinéa de l’article L. 330-1 ».
La finalité première de la commission est de rechercher des solutions amiables aux difficultés des particuliers se trouvant dans une situation d’endettement excessif. Au fil des modifications législatives, ses moyens d’action ont été renforcés et diversifiés.
I. Son organisation
a. Sa localisation
[Code de la consommation, articles L. 331-1, L. 333-6, L. 334-1, L. 334-4, L. 334-8, et R. 331-1]
Pour assurer une certaine proximité entre la commission et le surendetté, « il est institué, dans chaque département, au moins une commission de surendettement des particuliers ». Les commissions sont créées par arrêtés préfectoraux qui fixent leur compétence territoriale et leur siège. Les secrétariats des commissions sont localisés dans les locaux désignés par la Banque de France (1).
(A noter)
Il existe des commissions de surendettement sur l’ensemble du territoire national (métropole et DOM). Des commissions de surendettement ont été instituées à Mayotte, en Nouvelle– Calédonie et aux îles Wallis et Futuna (C. consom., art. L. 334-1, L. 334-4 et L. 334-8). Leur composition est adaptée aux spécificités locales et leur secrétariat est assuré par le représentant local de la Banque de France (Mayotte), ou le représentant de l’Institut d’émission des départements d’outre-mer (IEDOM) en Nouvelle-Calédonie et dans les îles Wallis et Futuna (2).
b. Sa composition
[Code de la consommation, articles L. 331-1, R. 331-2 à R. 331-6 ; circulaire du 19 décembre 2011, NOR : JUSC1133274C, BOMJL n° 2011-12]
La commission de surendettement est composée de sept membres. Afin d’assurer la transparence de son fonctionnement, la liste des membres de la commission est affichée dans les locaux de son secrétariat et est accessible sur le site Internet de la Banque de France (C. consom., art. R. 331-6).
1. Les membres
L’article L. 331-1 du code de la consommation fixe la composition des commissions.
a Les fonctionnaires
La commission « comprend le représentant de l’Etat dans le département, président, et le directeur départemental des finances publiques, vice-président ».
La présidence et la vice-présidence ainsi définies montrent que la lutte contre le surendettement est une politique nationale qui découle de l’action de l’Etat contre la pauvreté. Observons toutefois que, dès lors que les services d’aide sociale avec lesquels la commission est en contact quotidien relèvent de la compétence du département, une présidence issue du conseil général aurait aussi pu être envisageable.
La vice-présidence est confiée au directeur départemental des finances publiques qui a remplacé le trésorier-payeur général et le directeur des services fiscaux dont les deux administrations ont été fusionnées. Or, la pratique montre que les services que dirige ce vice-président sont parfois un créancier du débiteur. Dès lors, sa présence et sa fonction pourraient mettre à mal l’équilibre que l’on attend au sein de la commission entre les représentants des créanciers et ceux du débiteur.
On peut se demander, à l’instar de certains auteurs, si cette disposition « ne conduira pas une partie à poser une question prioritaire de constitutionnalité relative à la composition des commissions départementales de surendettement » (3).
b Les autres membres
La commission comprend également :
- le représentant local de la Banque de France, qui assure le secrétariat de la commission. C’est le gouverneur qui désigne les représentants des succursales de la Banque de France auprès de ces commissions ainsi que les personnes qui sont habilitées à les représenter (C. consom., art. R. 331-3). La rédaction de l’article L. 331-1 semble indiquer que, bien que secrétaire de la commission, le représentant local de la Banque de France en est aussi membre. Cette position est donc assez originale ;
- deux personnes, désignées par le préfet ; la première sur proposition de l’Association française des établissements de crédit et des entreprises d’investissement (AFECEI), la seconde sur proposition des associations familiales ou de consommateurs. Chacune de ces personnes est nommée par le préfet pour deux ans renouvelables sur une liste départementale de quatre noms qui lui est transmise, selon la qualité du membre, par l’AFECEI ou par les associations familiales ou de consommateurs justifiant d’un agrément ou affiliées à une association nationale agréée ;
- deux personnes, également désignées pour deux ans renouvelables par le préfet ; l’une d’elles justifie d’une expérience dans le domaine de l’économie sociale et familiale, et l’autre d’un diplôme et d’une expérience dans le domaine juridique.
Intégrés à la commission par la réforme de 2003, ces deux derniers membres avaient un statut particulier car ils étaient associés à l’instruction du dossier, n’assistaient aux réunions de la commission qu’avec voix consultative et, contrairement aux autres membres, n’étaient pas doublés d’un suppléant. La réforme du 1er juillet 2010 a mis fin à ce statut hybride en conférant à ces deux personnes la qualité de membres de la commission à part entière.
La personne ayant une expérience dans le domaine de l’économie sociale et familiale est choisie, notamment, parmi les agents du département, de la caisse d’allocations familiales ou de la caisse de mutualité sociale agricole et doit justifier d’une expérience d’au moins trois ans.
Celle qui possède un diplôme et une expérience dans le domaine juridique, proposée par le premier président de la cour d’appel, est titulaire d’une licence en droit ou d’un diplôme équivalent et justifie d’une expérience dans le domaine juridique d’au moins trois ans (C. consom., art. R. 331-5).
2. Les représentants et les suppléants
L’enjeu de ces mesures est de garantir une certaine stabilité dans la composition effective de la commission en limitant la possibilité qu’ont les membres de se faire remplacer.
Afin d’assurer la pérennité de la doctrine de la commission, la loi a encadré les conditions de représentation et de suppléance. Selon l’article R. 331-2, le préfet et le directeur départemental des finances publiques ne peuvent se faire représenter « que par un seul délégué ».
Le délégué du préfet est choisi parmi les membres du corps préfectoral, les chefs des services déconcentrés de l’Etat ou leurs adjoints, ou les directeurs de préfecture. Quant au délégué du directeur départemental des finances publiques, il est choisi parmi les fonctionnaires de catégorie A de la direction départementale des finances publiques placés sous son autorité.
Notons qu’en cas d’empêchement le délégué du préfet ou du directeur départemental des finances publiques peut être « remplacé par l’un des deux représentants nominativement désignés à cet effet dans le règlement intérieur de la commission » (C. consom., art. R. 331-2, al. 1).
Les autres membres de la commission peuvent se faire représenter par un suppléant qui a été désigné par le préfet dans les mêmes conditions qu’eux.
II. Son fonctionnement
a. L’adoption d’un règlement intérieur
[Code de la consommation, articles L. 331-1, L. 331-2, alinéa 2, L. 331-3, II et R. 331-7-2 ; circulaire du 22 juillet 2014, NOR : EFI1400000C]
La commission de surendettement adopte un règlement intérieur qui doit être rendu public. Si les principes généraux de fonctionnement de la commission sont posés par le code de la consommation, notamment en ce qui concerne l’organisation de ses réunions ou l’absence de certains de ses membres, les autres règles sont fixées par ce règlement intérieur qui, dans un souci de transparence, est affiché dans les locaux du secrétariat de la commission et accessible sur le site Internet de la Banque de France.
Le règlement intérieur doit aussi préciser les conditions de prise en compte et d’appréciation des dépenses courantes du ménage dans la détermination des sommes qui doivent être laissées au débiteur, indiquer les documents qui devront être transmis aux membres de la commission avant la réunion et définir l’ordre de priorité de traitement des dettes des débiteurs.
Afin d’assurer une certaine homogénéité des pratiques départementales, un modèle de règlement intérieur est annexé à la circulaire du 22 juillet 2014.
b. L’organisation des réunions
[Code de la consommation, articles R. 331-4, alinéa 2, R. 331-5, R. 331-7 et R. 331-7-1]
La commission est soumise à des règles de quorum fixées par le code de la consommation : elle ne peut valablement se réunir que si au moins quatre de ses sept membres sont présents ou représentés. En cas de partage égal des voix, celle du président est prépondérante.
En l’absence du préfet et du responsable départemental de la direction générale des finances publiques, la commission est présidée par le délégué du préfet. Si ce dernier est aussi absent, c’est le délégué du responsable départemental de la direction générale des finances publiques qui préside.
Afin de lutter contre l’absentéisme, si le président constate l’absence d’un des membres, ou de son suppléant, « sans motif légitime à trois séances consécutives de la commission », il peut mettre fin à son mandat avant terme et nommer un autre titulaire ou un autre suppléant selon la même procédure.
c. Le respect des règles du secret professionnel
[Code de la consommation, article L. 331-11, alinéa 1]
Les membres de la commission, les personnes qui participent à ses travaux ou qui sont appelées au traitement du dossier, sont tenus de ne pas divulguer à des tiers les informations dont ils ont eu connaissance. En cas de manquement, les sanctions applicables pour violation du secret professionnel sont encourues (C. pénal, art. 226-13) (4).
d. L’établissement d’un rapport d’activité annuel
[Code de la consommation, article L. 331-12]
Pour assurer un pilotage local et national du traitement du surendettement, il est prévu que chaque commission dresse un rapport d’activité annuel qui comporte des données statistiques relatives au nombre de dossiers traités ainsi qu’aux mesures imposées ou recommandées par la commission (5). Ce rapport doit aussi préciser la typologie de l’endettement constaté dans les dossiers qu’elle a traités ainsi que « les difficultés de toute nature rencontrées dans leur traitement ».
Les rapports d’activité de toutes les commissions sont centralisés, leur synthèse nationale est intégrée au rapport que le gouverneur de la Banque de France adresse au président de la République et au Parlement sur les opérations de la Banque de France et la politique monétaire (C. mon. et fin., art. L. 143-1).
e. La procédure
[Code de la consommation, articles R. 331-8 et suivants]
Afin d’alléger le travail des secrétariats tout en garantissant les droits du débiteur et de ses créanciers, un certain nombre de règles sont posées par le code de la consommation.
Ainsi, les notifications effectuées par le secrétariat de la commission au débiteur et aux créanciers par lettre recommandée avec demande d’avis de réception sont réputées « régulièrement faites à l’adresse préalablement indiquée par le destinataire ». Dans ce cas, la date de la notification est celle de la signature de l’accusé de réception ou, à défaut de signature, celle de présentation de la lettre recommandée (C. consom., art. R. 331-8-3).
En outre, il est possible de dématérialiser les envois :
- si la notification peut être faite par lettre simple, le secrétariat peut utiliser une télécopie ou un courriel, à condition de s’assurer de l’authentification de l’émetteur et de l’intégrité du message ;
- si la notification doit être faite par lettre recommandée avec demande d’avis de réception, l’usage de la télécopie ou du courriel est également envisageable s’il est possible de s’assurer de l’authentification de l’émetteur, de l’intégrité du message et de sa réception par son destinataire à une date certaine.
Enfin, si l’usage de la télécopie ou du courriel est de droit pour les envois que la commission effectue aux établissements de crédit et aux comptables publics de l’Etat, il est soumis à l’accord écrit des autres correspondants, et notamment du débiteur (C. consom., art. R. 331-8-4).
f. Les liens avec la commission de coordination des actions de prévention des expulsions
[Loi n° 2014-366 du 24 mars 2014, article 27, JO du 26-03-14 ; circulaire du 5 mai 2014, NOR : JUSC1409452C, BOMJ complémentaire du 16-05-14 ; circulaire du 22 juillet 2014, NOR : EFI1400000C]
Selon les termes de la circulaire du 22 juillet 2014, après la décision de recevabilité, le président de la commission peut signaler à la commission de coordination des actions de prévention des expulsions (CCAPEX) les dossiers qui relèvent de ses compétences.
De même, le préfet peut donner instruction à la CCAPEX d’informer la commission de surendettement des dossiers susceptibles de la concerner.
Afin de renforcer ces synergies et pour faciliter la coordination avec la commission de surendettement, la CCAPEX désigne un correspondant qui est notamment chargé de suivre la mise en place de mesures d’accompagnement social ou budgétaire.
B. LA SAISINE DE LA COMMISSION
Selon les termes du code de la consommation, « la procédure est engagée devant la commission à la demande du débiteur, qui lui déclare les éléments actifs et passifs de son patrimoine » (C. consom., art. L. 331-3, I, al. 1).
La commission compétente est celle du domicile du débiteur (C. consom., art. R. 331-8). Par exception, les débiteurs de nationalité française domiciliés hors de France qui ont contracté des dettes non professionnelles auprès de créanciers établis en France peuvent saisir la commission de surendettement du lieu d’établissement de l’un de ces créanciers (C. consom., art. L. 333-3-1).
La saisine de la commission est faite soit par dépôt, soit par envoi du dossier à son secrétariat (C. consom., art. R. 331-8-1).
(A noter)
Sous l’empire de la loi du 31 décembre 1989, la saisine de la commission pouvait aussi résulter de l’action d’un créancier qui, ayant conscience de la dégradation de la situation financière de son débiteur, pouvait enclencher la procédure. En raison de l’absence de mise en œuvre de la mesure, cette possibilité a été supprimée.
I. Le contenu du dossier
La demande du débiteur tendant au traitement de sa situation de surendettement doit respecter un certain formalisme (C. consom., art. R. 331-8-1). Un formulaire CERFA de 11 pages aide le surendetté à constituer son dossier et facilite le travail des commissions en harmonisant les dossiers (6).
Les informations du dossier permettent à la commission d’apprécier si la situation du demandeur justifie l’ouverture d’une procédure.
a. Les informations à indiquer
[Code de la consommation, article R. 331-8-1 ; circulaire du 19 décembre 2011, NOR : JUSC1133274C ; circulaire du 22 juillet 2014, NOR : EFI1400000C]
« A peine d’irrecevabilité », la demande doit :
- être signée par le débiteur ;
- préciser ses nom et adresse ;
- mentionner sa situation familiale ;
- fournir « un état détaillé de ses revenus et des éléments actifs et passifs de son patrimoine » ;
- indiquer le nom et l’adresse de ses créanciers.
Pour permettre à la commission d’évaluer l’urgence attachée au dossier, le débiteur doit aussi indiquer si des procédures d’exécution ont été engagées à l’encontre de ses biens, s’il fait l’objet d’une mesure d’expulsion de son logement ou s’il a consenti des cessions de rémunération à des créanciers.
Cette information a pour objectif de permettre la mise en œuvre, dans les meilleures conditions possibles, des mécanismes de suspension des procédures d’exécution, cessions de rémunération ou mesures d’expulsion.
Toutefois, il n’est pas fait automatiquement droit à la demande de suspension. Ainsi, la circulaire du 22 juillet 2014 limite cette possibilité aux « seuls cas où la procédure d’exécution porte sur un bien indispensable à l’exercice de l’activité professionnelle du débiteur ou à la vie quotidienne de celui-ci ou de sa famille ».
De même, lorsqu’il bénéficie d’une mesure d’aide ou d’action sociale, le débiteur précise les coordonnées du service qui en est chargé.
b. Les justificatifs à fournir
[Circulaire du 22 juillet 2014, NOR : EFI1400000C]
A la demande doivent être annexées des photocopies des pièces justificatives ainsi qu’une lettre expliquant la situation, notamment en ce qui concerne les causes du surendettement et les évolutions prévisibles de la situation.
II. L’aide à la constitution du dossier
Pour renseigner le dossier, le demandeur peut se faire aider par un travailleur social ou toute autre personne de son choix.
De même, devant la commission, les parties peuvent être assistées par toute personne de leur choix (C. consom., art. L. 331-10). Toutefois, l’intervention d’un intermédiaire rémunéré est prohibée. En effet, le surendettement plaçant parfois le débiteur en position de faiblesse ou de vulnérabilité, le législateur est intervenu pour le protéger. Moyennant rémunération, des personnes plus ou moins bien intentionnées peuvent en effet proposer au surendetté de l’assister dans la constitution du dossier, voire dans le déroulement de la procédure. Le mécanisme de protection mis en place est double : nullité des conventions et sanctions pénales. Ainsi, en application de l’article L. 321-1 du code de la consommation, est nulle de plein droit toute convention par laquelle un intermédiaire se charge ou se propose moyennant rémunération :
- d’examiner la situation d’un débiteur en vue de l’établissement d’un plan de remboursement ;
- ou de négocier des délais de paiement ou des remises de dette ;
- ou d’intervenir, pour le compte du débiteur, sous quelque forme que ce soit, pour les besoins de la procédure de surendettement.
Au-delà de la nullité du contrat, tout intermédiaire qui percevrait une somme d’argent à l’occasion de l’une de ces opérations est passible d’un emprisonnement de un an et d’une amende de 300 000 €.
A titre de peine complémentaire, le tribunal pourra prononcer l’interdiction « soit d’exercer une fonction publique ou d’exercer l’activité professionnelle ou sociale dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de laquelle l’infraction a été commise, soit d’exercer une profession commerciale ou industrielle, de diriger, d’administrer, de gérer ou de contrôler à un titre quelconque, directement ou indirectement, pour leur propre compte ou pour le compte d’autrui, une entreprise commerciale ou industrielle ou une société commerciale ». Ces interdictions ne peuvent excéder cinq ans.
En outre, le tribunal pourra ordonner la publication du jugement aux frais du condamné (C. consom., art. L. 322-1).
III. L’attestation de dépôt
[Code de la consommation, articles L. 331-11 et R. 331-8-1, alinéa 4 ; circulaire du 19 décembre 2011, NOR : JUSC1133274C]
Une attestation qui indique la date de dépôt du dossier est remise au débiteur ou lui est adressée par lettre simple. Cette attestation ne sera fournie au débiteur qu’une fois le dossier complet, c’est-à-dire lorsque les informations et documents requis auront été communiqués à la commission.
La date de dépôt du dossier est importante : le secrétariat doit informer le débiteur que la commission dispose de trois mois pour examiner la recevabilité du dossier, procéder à son instruction et l’orienter. Il doit également préciser que, si ce délai n’est pas respecté, le taux d’intérêt applicable à tous les emprunts en cours sera réduit au taux légal pour les trois mois suivants (cf. infra, section 2, § 1, A).
(A noter)
La commission n’a plus à informer les créanciers de sa saisine par le débiteur. En effet, l’article L. 331-11 du code de la consommation interdit la communication de renseignements relatifs au dépôt du dossier de surendettement et à la situation du débiteur aux créanciers, aux établissements de paiement et aux établissements de crédit qui tiennent des comptes de dépôt du débiteur, antérieurement à la décision de recevabilité. En revanche, la commission doit informer la Banque de France de cette saisine aux fins d’inscription au fichier national recensant les informations sur les incidents de paiement caractérisés (FICP).
(1)
Les implantations actualisées de la Banque de France sont accessibles à l’adresse www.banque-france.fr/la-banque-de-france/organisation/implantations-de-la-banque.html
(2)
L’Institut d’émission des départements d’outre-mer (IEDOM) remplit, pour le compte de l’Etat, certaines missions de service public. C’est donc l’IEDOM qui assure le secrétariat des commissions de surendettement dans sa zone de compétence ; www.iedom.fr/iedom/missions/service-public/
(3)
Vigneau V., Lauriat A., « La réforme du droit du surendettement des particuliers par la loi du 1er juillet 2010 », Recueil Dalloz, n° 39, 11 novembre 2010, p. 2 593 et s.
(4)
Soit un an d’emprisonnement et 15 000 € d’amende.
(5)
Dans son rapport public annuel 2010 (p. 476), la Cour des comptes avait constaté « que le traitement du surendettement souffre d’un manque de pilotage dans le fonctionnement des commissions et surtout dans la nature très variable des décisions qui en émanent » (rapport consultable sur www.ccomptes.fr).
(6)
Formulaire Cerfa n° 13594*01 et notice explicative n° 51228#01 téléchargeables sur http://vosdroits.service-public.fr