Le soutien à la parentalité constitue l’une des priorités de la politique familiale. Il se caractérise par une diversité des dispositifs, des offres de services et d’actions et des partenariats. Le pilotage de cette politique étant confié à la CNAF, les CAF jouent un role esssentiel au niveau local.
L’évolution de la politique se traduit à la fois dans les modalités d’animation et le financement (instruction DGCS/SD2C/107 du 9 avril 2014).
A. LE CADRE GÉNÉRAL
Issu d’une réflexion des caisses d’allocations familiales sur l’évolution des situations familiales, cette orientation prend de plus en plus d’importance. L’augmentation des séparations et le nombre croissant de familles monoparentales ont en effet conduit les CAF à agir pour prévenir la rupture des liens affectifs ainsi que les difficultés financières.
Les CAF ont également constaté à l’occasion de la mise en place du partage des allocations familiales une augmentation des besoins de médiation familiale (cf. circulaire CNAF n° 2010-001 du 20 janvier 2010).
Plus largement ces actions se situent à des moments spécifiques de la vie de la famille : naissance, changements de rythme de vie (par exemple, passage scolaire), disparition d’un parent, rupture conjugale.
D’abord centrée exclusivement sur les couples avec enfant qui se séparent ou divorcent, la médiation familiale peut s’appliquer à toute situation où le lien familial est fragilisé ou rompu (médiations intergénérationnelles...). La médiation vise alors à maintenir des liens entre adultes en rupture mais aussi entre les grands-parents et les petits-enfants, ainsi qu’entre les jeunes adultes et leurs parents.
La CAF est compétente pour intervenir dans le financement des médiations exercées dans le cadre extrajudiciaire (médiations familiales ou conventionnelles) ou judiciaire, à l’exception des médiations pénales rétribuées sur frais de justice. La médiation familiale peut aider à résoudre un litige ayant trait à l’obligation alimentaire, en amont d’une procédure judiciaire éventuelle (sur cette allocation cf. supra, chapitre 5).
Les actions des CAF se traduisent concrètement par une amplification des services de médiation (avec notamment des espaces rencontre faisant l’objet d’un financement national) et le développement des réseaux d’écoute, d’appui et d’accompagnement des parents (REAAP).
B. LE PROCESSUS DE MÉDIATION
Le processus de médiation familiale se décompose en trois étapesLe processus de médiation familiale se décompose en trois étapes (1) :
- l’entretien d’information, sans engagement et gratuit ; il consiste en un échange personnalisé en présence d’une (ou des) partie (s) permettant aux personnes de s’engager en toute connaissance dans une médiation familiale. Il peut y avoir plusieurs entretiens préalables pour un même processus de médiation. Ces entretiens d’information peuvent avoir lieu sur injonction du juge ou à la suite d’un contact avec le service de médiation. Dans ce dernier cas, l’entretien d’information est défini comme spontané, même s’il a été orienté par la CAF, un travailleur social, etc. ;
- des entretiens d’une durée de 1 h 30 à 2 heures environ ;
- éventuellement, l’établissement d’un accord. Les personnes ayant trouvé un accord durant la médiation familiale peuvent demander au juge de l’homologuer. Dans ce cas, l’accord a la même force exécutoire qu’un jugement.
La médiation familiale conventionnelle (ou spontanée) concerne des personnes qui ont contacté directement le service (même si elles ont été orientées par le juge, la CAF, un travailleur social, etc.). Outre l’entretien d’information préalable, elle comporte un nombre de séances de médiation familiale variable selon les situations.
Dans le cas d’un divorce, elle peut porter sur les conséquences de celui-ci : la vie quotidienne des enfants, l’exercice de l’autorité parentale, la résidence principale des enfants, le droit de visite et d’hébergement, les choix scolaires ou la contribution financière à l’éducation des enfants.
La médiation familiale judiciaire est, quant à elle, décidée par un juge, avec l’accord des deux parties, et notifiée dans le cadre d’une ordonnance. En 2012, un entretien sur cinq (20 %) a été conduit dans un cadre judiciaire.
La médiation familiale est terminée lorsqu’il n’y a plus de séances programmées, en raison :
- de la formalisation d’un accord écrit ou oral ;
- d’un terme atteint sans formalisation d’accord ;
- de l’interruption du processus de médiation familiale avant son achèvement, par le médiateur ou les parties.
Selon l’étude de la CNAF, près des trois quarts (74 %) des médiations familiales conventionnées contribuent à apaiser le conflit. Ainsi, plus de la moitié (57 %) des médiations familiales terminées ont abouti à un accord amiable écrit (28 %) ou oral (29 %).
C. LES ESPACES RENCONTRE
1. La finalité
[Code de l’action sociale et des familles, article D. 216-1 ; code civil, articles 375-7, art. 373-2-1, et 373-2-9]
Ces espaces sont des lieux neutres, destinés à permettre de maintenir - ou de renouer - le dialogue entre un enfant et ses parents ou avec un tiers.
En cas de séparation familiale ou de grave conflit, le juge peut décider d’organiser un droit de visite dans ces espaces, tout en garantissant la sécurité physique ou morale de l’enfant.
Les parents peuvent décider d’y recourir de leur propre chef.
Seuls les espaces agréés peuvent être désignés par un juge.
2. L’agrément
La procédure d’agrément est prévue par des textes réglementaires et explicitée par circulaire (2).
La demande d’agrément est adressée au préfet du département du lieu d’implantation de l’espace rencontre par lettre recommandée avec demande d’avis de réception ou par tout moyen permettant d’établir une date certaine. A défaut de notification d’une décision dans un délai de deux mois à compter de la réception d’un dossier complet, l’agrément est réputé acquis. Tout refus d’agrément doit être motivé (CASF, art. R. 216-2).
La demande comprend des éléments obligatoires : identité de la personne physique ou statuts des organismes gestionnaires (s’il s’agit d’une personne morale) objectifs, modalités d’accueil, moyens mis en oeuvre, plan des locaux... (CASF, art. D. 216-3).
Le préfet accorde l’agrément lorsque :
- les modalités d’accueil et les moyens mis en œuvre par l’espace de rencontre permettent d’assurer des conditions satisfaisantes de sécurité, d’hygiène et de confort ;
- les personnes chargées de l’accueil des familles au sein de l’espace rencontre justifient d’une expérience ou d’une qualification suffisante dans le domaine des relations avec les familles et avec les enfants (CASF, art. D. 216-4).
Si les conditions ne sont plus remplies, l’agrément est retiré (CASF, art. D. 216-6).
3. Le financement
[Code de l’action sociale et des familles, article D. 216-1]
Les espaces peuvent être financés par l’Etat, les caisses d’allocations familiales ou par les conseils généraux, ces financements étant facultatifs (3). Les espaces rencontre ne sont pas des établissements ou services sociaux et médico-sociaux au sens de l’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles. Ils ne sont donc pas planifiés, autorisés, tarifés et financés au titre de l’aide sociale à l’enfance.
Le conseil général peut cependant participer à leur financement, comme les CAF dans le cadre des actions sociales facultatives qu’elles décident de mettre en œuvre volontairement et librement.
Un fonds national « espaces de rencontres » a été créé par la CNAF pour prendre en compte l’arrêt du financement par les directions départementales de la cohésion sociale (DDCS).
Ce fonds financera les espaces qui l’ont déjà été par les DDCS (circulaire CNAF n° 2014-017 du 30 avril 2014).
Afin de pérenniser les modes de financement, la convention d’objectifs et de gestion de la CNAF comporte des mesures pour la période 2013-2017 (COG entre l’État et la CNAF signée le 16 juillet 2013 pour la période 2013-2017).
D. LES RÉSEAUX D’ÉCOUTE, D’APPUI ET D’ACCOMPAGNEMENT DES PARENTS
[Circulaire CNAF n° 2014-017 du 30 avril 2014 ; convention d’objectifs et de gestion 2013-2017]
Conformément à la COG, l’offre de « réseaux d’écoute, d’appui et d’accompagnement des parents » (REAAP), qui existait déjà, est structurée.
La CNAF renforce le pilotage et la fonction d’animation de ces dispositifs qui s’insèrent dans le cadre des actions de soutien à la parentalité.
Il sera intégré dans le Fonds national parentalité : un volet visant à financer les actions de soutien à la parentalité développées par les porteurs de projet dans le cadre des REAAP et un second volet finançant l’animation.
Les projets pris en compte devront répondre aux besoins mis en avant par les diagnostics territoriaux (plages horaires d’ouverture, localisation, lien avec les services fréquentés par les parents), mais ils devront aussi émaner de territoires non couverts et de ceux qui connaissent des difficultés particulières.
Les CAF doivent soutenir la structuration et le déploiement de la fonction d’animation, et ce sur l’ensemble du département qu’elle couvre. Un adossement à une démarche de préfiguration des schémas territoriaux est préconisé - ou à un comité départemental de soutien à la parentalité. La fonction d’animation recouvre une mission de coordination à l’échelle départementale, pour appuyer le comité de pilotage et la structuration des différents dispositifs (le temps consacré à cette mission étant limité à 30 %) ainsi qu’une mission d’animation d’un ou plusieurs réseaux d’acteurs au plus proche des territoires constitués par des associations, des professionnels de l’intervention sociale et des parents.
Petit lexique
Prestation de service unique
La prestation de service unique (PSU) correspond à la prise en charge de 66 % du prix de revient horaire d’un établissement d’accueil du jeune enfant, dans la limite d’un prix plafond fixé annuellement par la CNAF, déduction faite des participations familiales. L’ensemble des actes destinés à l’accueil des enfants jusqu’à leurs 3 ans révolus ainsi que les enfants bénéficiaires de l’AEEH jusqu’à 5 ans révolus ouvre droit à la PSU (4).
Contrat enfance jeunesse
Le contrat enfance et jeunesse est un contrat d’objectifs et de cofinancement passé entre une CAF et une collectivité territoriale, un regroupement de communes, une entreprise non éligible au crédit d’impôt famille ou une administration de l’Etat. Sa finalité est de poursuivre et d’optimiser la politique de développement en matière d’accueil des moins de 18 ans en privilégiant une logique de passerelles successives jusqu’à la veille de la majorité légale de l’enfant (5).
Autorité parentale et intérêt de l’enfant : quelle évolution ?
Le projet de loi famille n’ayant pas été débattu, certaines dipositions ont été reprises à travers une proposition de loi. Ce texte relatif « à l’autorité parentale et à l’intérêt de l’enfant », adopté par l’Assemblée nationale le 27 juin 2014 (PPL n° 371) revient notamment sur la notion de médiation familiale. Ces débats ont été précédés de la remise du rapport de Marc Juston, président du tribunal de grande instance de Tarascon, le 30 avril 2014 (6). Etat des lieux...
Définir la médiation familiale
Le groupe de travail propose d’insérer dans le code civil une définition de la médiation familiale, qui serait la suivante : « La médiation familiale, qui a pour finalité d’apaiser le conflit et de préserver les relations au sein de la famille, est un processus structuré et confidentiel de résolution amiable des différends familiaux qui s’appuie sur une démarche volontaire. Avec l’aide du médiateur familial, tiers qualifié, impartial et indépendant, les personnes tentent de parvenir à une solution mutuellement acceptable, tenant compte de l’intérêt de chacun et qui peut prendre la forme d’accords susceptibles d’être homologués par le juge. »
Recenser les bonnes pratiques
Le groupe de travail propose également de recenser les bonnes pratiques dans un guide méthodologique commun en amont du judiciaire et, dans le cadre judiciaire, à l’intention des professionnels de la justice.
Etendre le champ de la médiation aux questions patrimoniales
S’agissant des sujets traités dans le cadre de la médiation familiale, le groupe de travail propose de les étendre à des thèmes relatifs au patrimoine. Ce point soulève la question du profil et de la formation des médiateurs familiaux.
Faciliter l’exercice en commun de l’autorité parentale
En matière de coparentalité, le groupe de travail propose d’intégrer dans le code civil une définition de l’exercice en commun de l’autorité parentale en précisant que les parents prennent ensemble les décisions concernant l’enfant, notamment celles relatives à sa santé, sa scolarité, son éducation religieuse et culturelle et son changement de résidence.
Il préconise de rappeler, dans les accords parentaux et les décisions des juges aux affaires familiales, certaines dispositions concernant notamment ce qu’impliquent l’autorité parentale et la coparentalité (respect mutuel entre les parents, intérêt de l’enfant...). L’enfant bénéficierait d’une double domiciliation, quel que soit le mode de résidence.
Le rapport suggère également qu’un livret de parentalité soit adressé aux futurs parents déclarant une première grossesse et que soit améliorée la connaissance, par les parents non mariés, de leurs droits et devoirs à l’égard de l’enfant et à l’égard l’un de l’autre. Puis il préconise une série de mesures en faveur du développement de la médiation entre les parents et les institutions susceptibles de prendre en charge leurs enfants (école, hôpital, aide sociale à l’enfance, police...).
Préciser les conditions de mise en place de la résidence alternée
Le groupe de travail recommande que les conditions de mise en place d’une résidence alternée soient définies par le code civil et propose de supprimer la notion de droit de visite et d’hébergement et de la remplacer par la formule de « temps d’accueil », « temps de résidence » ou « période de résidence ».
Une proposition de loi en cours d’examen
Une proposition de loi sur l’autorité parentale et l’intérêt de l’enfant, adoptée en première lecture par l’Assemblée nationale, transmise au Sénat le 27 juin 2014 pour une discussion à la session d’automne, a pour but de permettre de favoriser la médiation familiale.
Le juge aurait la possibilité - si la loi est adoptée - d’« enjoindre des parents à des séances de médiation familiale », une ou deux au maximum, a expliqué la députée (PS) Marie-Anne Chapdelaine, rapporteur du texte (PPL, art. 16 à 18).
Avec des restrictions « lorsque des violences ont été commises par l’un des parents sur la personne de l’autre parent ou sur la personne de l’enfant ».
La proposition de loi prévoit enfin de nouveaux droits pour les beaux-parents, avec la création d’un « mandat d’éducation quotidienne » (C. civ., art. L. 373-2-1-1 nouveau). Le mandat peut être révoqué à tout moment par le mandant. Il prend fin de plein droit en cas de rupture de la vie commune, de décès du mandant ou du mandataire ou de renonciation de ce dernier à son mandat.
L’accompagnement des familles en chiffres
Les crédits dédiés à la parentalité vont être doublés et passeront de 57,1 millions d’euros en 2013 à 100,1 millions d’euros en 2017.
Les réseaux d’écoute, d’appui et d’accompagnement des parents (REAAP) devraient toucher trois familles sur dix à l’horizon 2017.
Le nombre de mesures de médiation familiale sera aussi doublé d’ici à 2016 et, pour y parvenir, le budget de ce secteur passera de 11,6 millions d’euros en 2013 à 13,7 millions d’euros en 2016. En outre, un financement national sera créé pour structurer l’offre d’espaces rencontres.
[Convention d’objectifs et de gestion 2013-2017]
(1)
Source : Les services de médiation familiale en 2012, in L’e-ssentiel n° 143, CNAF, février 2014.
(2)
CASF, art. D. 216-3 et s. ; arrêté du 28 juin 2013, JO du 10-07-13 ; circulaire DGCS/SD2C/2013/240 du 28 juin 2013, NOR : AFSA1315581C, BO Santé-Protection sociale-Solidarité n° 2013/7.
(3)
A ce sujet, cf. Rép. min., Baylet, n° 05965, JO Sén. (Q.) du 7 novembre 2013, p. 3226.
(4)
Circulaire CNAF n° 2011-105 du 29 juin 2011.
(5)
(6)
« Médiation familiale et contrats de coparentalité », avril 2014, disponible sur www.oned.gouv.fr