Le renvoi préjudiciel

Les questions préjudicielles sont posées par « une juridiction nationale ». Ce concept a donné lieu à un abondant contentieux. Une juridiction est une instance qui doit avoir été instituée par une loi, qui doit être indépendante et juge de droit commun, qui doit appliquer des règles de droit dans le cadre d’une procédure contradictoire et qui rend des décisions ayant une portée obligatoire (2). Cette définition conduit à classer dans le périmètre des juridictions nationales des organismes tels que les conseils de l’ordre (3), des organes professionnels (4) ou des instances administratives (5). Des juridictions de premier degré tout autant que des juridictions dont la décision n’est susceptible d’aucun recours sont des juridictions nationales au sens de l’article 267 du TFUE.

En droit français, les conseils de prud’hommes, les tribunaux des affaires de sécurité sociale, les cours d’appel, la Cour de cassation et le Conseil d’Etat peuvent poser des questions préjudicielles à la CJUE. Le Conseil constitutionnel est également en droit de le faire et a fait usage de cette possibilité (6). Il en va de même des autres juridictions de l’ordre judiciaire (tribunal d’instance, tribunal de grande instance, tribunal de police...) et administratif.

Par exemple, c’est le tribunal des affaires de sécurité sociale de Nanterre qui a soulevé la question préjudicielle dans l’affaire Inizan précitée. Un juge de référé peut poser une question préjudicielle (7), de même qu’une commission d’une caisse de sécurité sociale (8). Il ne fait pas de doute, dans ce contexte, que les commissions départementales d’aide sociale et la commission centrale d’aide sociale sont des juridictions au sens de l’article 267 du TFUE et qu’elles sont autorisées à poser des questions préjudicielles à la CJUE. Il en va de même de la Commission nationale du droit d’asile.

Lorsqu’une question liée à l’interprétation du droit de l’Union européenne ou à la validité d’une norme communautaire est soulevée devant une juridiction d’un des Etats membres, cette juridiction peut, si elle estime qu’une décision sur ce point est nécessaire pour rendre son jugement, demander à la CJUE de statuer sur cette question. Les juridictions nationales sont donc libres d’apprécier l’opportunité de poser une question préjudicielle. Le juge national étant le juge de droit commun de l’Union européenne, il ne doit saisir la CJUE que s’il n’est pas à même, par ses propres ressources, de trancher le litige en faisant application du droit de l’Union.

Devant les juridictions du fond, ce sont généralement les parties qui sollicitent le renvoi préjudiciel. Le juge national sollicité par les parties reste toutefois libre de poser ou de ne pas poser de questions préjudicielles : il lui incombe d’apprécier la nécessité d’une décision préjudicielle pour rendre son jugement (9). Il arrive que la Cour de cassation exerce un contrôle sur le refus du juge du fond de poser une question préjudicielle (10). Le juge national a le pouvoir de poser d’office une question préjudicielle, c’est-à-dire sans que la demande n’ait été formulée par les parties au litige.

La CJUE demeure compétente pour statuer sur la question préjudicielle aussi longtemps que cette demande n’a pas été retirée par la juridiction dont elle émane ou mise à néant, sur recours, par une juridiction supérieure (11).

Lorsqu’une question préjudicielle est évoquée dans une affaire pendante devant une juridiction nationale dont les décisions ne sont pas susceptibles d’un recours juridictionnel de droit interne, cette juridiction est tenue de saisir la CJUE. En principe donc, la Cour de cassation et le Conseil d’Etat sont tenus par cette obligation.

Ce principe souffre cependant d’exceptions. Ainsi, le renvoi ne s’impose pas - mais n’est pas interdit - lorsqu’il existe déjà une jurisprudence interprétative de la CJUE sur le point de droit en cause (12). De même, aucun renvoi préjudiciel n’est obligatoire si l’application du droit communautaire s’impose de manière évidente. En revanche, dès lors que la juridiction de dernier ressort éprouve des doutes sur la validité d’une source de droit de l’Union, la saisine est obligatoire (13).

Surtout, le droit de l’Union ne prévoit aucune procédure permettant de contraindre une juridiction nationale statuant en dernier ressort de faire un renvoi préjudiciel à la CJUE. Aucune sanction pour défaut de saisine de la juridiction européenne n’est prévue. La juridiction nationale est souveraine pour apprécier si l’issue du litige qui lui est soumis en dernier ressort requiert la coopération de la CJUE.

La Cour de cassation fait une application assez libérale de l’obligation de renvoi prévue par le traité. La voie du dialogue avec la CJUE est réservée aux hypothèses où, dans les affaires dont la solution nécessite l’application d’une norme communautaire, la Cour de cassation éprouve une réelle difficulté d’interprétation de la norme communautaire en raison de l’absence de précédent émanant de la CJUE ou lorsque les réponses antérieurement données par celle-ci demeurent insatisfaisantes ou incomplètes (14). Elle ne prend pas la peine de poser de questions préjudicielles, même en l’absence de jurisprudence communautaire, en application de la théorie de l’acte clair (15) ou parce que la réponse à la question d’interprétation invoquée par un moyen de cassation, quelle qu’elle soit, serait sans influence sur la résolution du litige (16).

Cela dit, la Cour de cassation ne se prive pas de poser de nombreuses questions préjudicielles. En matière de sécurité sociale, elle est familière de cette procédure (17), même si, dans certains cas, l’absence de renvoi préjudiciel s’explique par le fait que le pourvoi peut être tranché par application d’une jurisprudence claire de la Cour de justice (18).

Le Conseil d’Etat utilise également le renvoi préjudiciel de manière fréquente. C’est dans le cadre de cette procédure qu’il a statué sur le temps de travail des titulaires d’un contrat de travail d’engagement éducatif (19).

Si la question, telle qu’elle est rédigée, ne répond pas à la finalité du renvoi préjudiciel, elle sera considérée comme irrecevable. La question préjudicielle doit viser un ou plusieurs actes communautaires ; elle ne doit pas solliciter le juge communautaire en interprétation d’une norme nationale ou en demande de validité d’une telle norme nationale. Sont également irrecevables la question préjudicielle qui n’a manifestement aucun rapport avec la réalité ou l’objet du litige au principal (20), la question qui ne répond pas à un besoin objectif pour la solution du litige au principal (21), la question qui porte sur une disposition communautaire manifestement inapplicable (22).

Toutefois, le refus de la CJUE de statuer sur une demande de décision préjudicielle formée par une juridiction nationale n’est possible que s’il apparaît de manière manifeste que l’interprétation sollicitée du droit communautaire n’a aucun rapport avec la réalité ou l’objet du litige au principal, lorsque le problème est de nature hypothétique ou encore lorsque la Cour ne dispose pas des éléments de fait et de droit nécessaires pour répondre de façon utile aux questions qui lui sont posées (23). Autre exemple, n’est pas recevable une question préjudicielle posée par une juridiction nationale afin de lui permettre uniquement de statuer sur les dépens d’un litige résolu entre les parties (24).

La CJUE recourt de manière constante à la faculté qu’elle s’est elle-même reconnue de reformuler les questions préjudicielles, voire de les compléter ou de les regrouper. Les questions relatives à l’interprétation du droit communautaire posées par le juge national bénéficient en effet d’une présomption de pertinence (25).

La procédure devant la CJUE est écrite et orale. Les parties doivent se faire représenter par un avocat habilité à exercer devant une juridiction d’un Etat membre. Cependant, la règle de la représentation obligatoire subit certaines modifications dans les affaires préjudicielles : toute personne habilitée à représenter et/ou à assister une partie dans l’affaire au principal devant la juridiction nationale peut le faire également devant la CJUE (26).

Par conséquent, si les règles de procédure applicables devant la juridiction nationale n’exigent aucune représentation, les parties au principal ont le droit de présenter elles-mêmes leurs observations écrites et orales. La représentation devant la CJUE n’a pas à être assurée par l’avocat qui intervient dans la procédure nationale. Lorsque la question préjudicielle émane du Conseil d’Etat ou de la Cour de cassation, la représentation des parties devant la CJUE peut être assurée par un avocat au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation ou par un avocat au barreau.

La langue de procédure est celle de la juridiction nationale qui a saisi la Cour de justice. Cependant, les juges et les avocats généraux de la CJUE sont libres de poser, à l’audience, des questions dans une des langues officielles de l’Union qui n’est pas la langue de procédure. Une traduction simultanée est assurée.

Les parties en cause devant la juridiction nationale n’ont ni la faculté de saisir elles-mêmes la Cour de justice ni l’obligation d’agir avant que le renvoi ne leur soit signifié par le greffe de la Cour. Après notification, par le greffe de la Cour, de la décision de renvoi, les parties, les Etats membres, la Commission et, le cas échéant, le Conseil, le Parlement peuvent produire un mémoire écrit, désigné sous le nom d’observations écrites, dans un délai de deux mois. Ce délai est impératif et ne peut donc pas être prorogé. La finalité des observations écrites est de suggérer les réponses que la Cour devrait apporter aux questions soulevées, ainsi que d’exposer, succinctement, mais complètement, l’argumentation à l’appui de ces réponses. Il est important de porter à la connaissance de la Cour de justice les circonstances factuelles de l’affaire au principal ainsi que les dispositions pertinentes de la législation nationale en cause.

Aucun des intéressés, c’est-à-dire les parties en cause à la procédure nationale, les Etats membres, la Commission et, le cas échéant, le Conseil, n’a la possibilité de répondre par écrit aux observations écrites présentées par les autres intéressés. Toute réponse aux observations écrites des autres intéressés doit être apportée oralement lors de l’audience. Un rapport d’audience est établi lorsque la procédure dans l’affaire comporte une audience de plaidoiries. Environ trois semaines avant l’audience, le rapport d’audience est envoyé aux conseils des parties, des intéressés et d’autres participants à la procédure. Dans les procédures préjudicielles, l’audience de plaidoiries a pour but principal de permettre aux parties de répondre aux arguments présentés par d’autres participants dans leurs écrits. Plus globalement, l’objet de la procédure orale consiste :

• à donner suite aux demandes éventuelles de concentration de plaidoiries ;
• à approfondir le contradictoire, en mettant en lumière et en approfondissant les points les plus importants pour la décision de la Cour ;
• à présenter éventuellement les arguments nouveaux tirés d’événements récents intervenus depuis la clôture de la procédure écrite et qui n’auraient pu, de ce fait, être exposés dans les mémoires écrits ;
• à répondre aux questions de la Cour. Les réponses aux éventuelles questions posées, dans la convocation à l’audience pour réponse orale, doivent être incluses dans les plaidoiries.

L’audience commence en principe par les plaidoiries des conseils des parties. Celles-ci sont suivies par les questions posées par les membres de la Cour. L’audience se termine, si nécessaire, par de brèves répliques des conseils qui le souhaitent.

La Cour reste saisie d’une demande de décision préjudicielle tant que la juridiction qui l’a saisie de cette demande ne l’a pas retirée. Toutefois, la CJUE peut, à tout moment, constater que les conditions de sa compétence ne sont plus remplies.

La procédure devant la CJUE est gratuite : aucune taxe ni autre droit n’est payable. Il appartient à la juridiction nationale de statuer sur les dépens de la procédure préjudicielle. Chaque partie peut, à tout moment, demander le bénéfice de l’assistance judiciaire (ou aide juridictionnelle) si elle se trouve dans l’impossibilité de faire face en totalité ou en partie aux frais de l’instance. La CJUE peut accorder une aide destinée à faciliter la représentation ou la comparution d’une partie dans une affaire préjudicielle. Toutefois, dans une affaire préjudicielle, la partie doit, par priorité, rechercher l’assistance judiciaire gratuite auprès de l’autorité compétente de son propre pays. Afin d’établir son indigence, la partie doit soumettre à la CJUE tous les renseignements utiles à cette fin, notamment un certificat justificatif de l’autorité compétente. L’ordonnance accordant ou rejetant la demande n’est pas susceptible de recours. L’octroi du bénéfice de l’assistance judiciaire n’exempte pas la partie assistée d’une condamnation éventuelle aux dépens. Lorsque la Cour de justice décide l’admission à l’assistance judiciaire, son ordonnance décide qu’un avocat sera désigné pour assister le bénéficiaire.

Dans les procédures préjudicielles, il n’y a pas d’obligation d’élection de domicile, la signification étant effectuée par envoi postal recommandé avec accusé de réception. Une partie peut, cependant, expressément consentir que des significations lui soient adressées par télécopieur ou par tout autre moyen technique de communication.

L’avocat général rend ses conclusions dans un délai variable, souvent quelques semaines après les plaidoiries. L’arrêt sera rendu plusieurs mois après les conclusions. Ainsi, entre la décision du juge national par lequel il sursoit à statuer et sollicite la CJUE dans le cadre d’un renvoi préjudiciel, et le prononcé de l’arrêt par la CJUE, il s’écoule un délai minimal de 12 mois, rarement moins. Aucun délai maximal n’est posé par la CJUE, mais il peut s’écouler jusqu’à deux ans avant le prononcé de l’arrêt. Le délai moyen est d’environ 18 mois. Il existe cependant des procédures accélérées, comme décrites ci-dessous.

Les délais peuvent être considérablement raccourcis lorsque la Cour décide de statuer sans conclusions de l’avocat général. Tel est le cas lorsque l’affaire ne soulève aucune question de droit nouvelle. C’est une procédure fréquemment utilisée. Une procédure en référé existe aussi devant la CJUE ; cependant, elle n’est pas applicable dans le cadre de renvois préjudiciels. Une procédure d’urgence est également permise pour les renvois préjudiciels relatifs à l’espace de liberté, de sécurité et de justice. Enfin, la Cour peut mettre en œuvre la procédure simplifiée lorsqu’une question posée à titre préjudiciel est identique à une question sur laquelle la Cour a déjà statué, lorsque la réponse à une telle question peut être clairement déduite de la jurisprudence ou lorsque la réponse à la question posée à titre préjudiciel ne laisse place à aucun doute raisonnable. A tout moment, sur proposition du juge rapporteur, l’avocat général entendu, elle peut décider de statuer par voie d’ordonnance motivée. Les ordonnances ont la même force que les arrêts (27).

Les arrêts de la CJUE sont contraignants (28). La Cour de justice a insisté sur le caractère obligatoire des arrêts préjudiciels à l’égard des juridictions nationales (29). Le caractère obligatoire n’empêche pas le juge national de saisir à nouveau la CJUE si les réponses données par celles-ci suscitent de nouvelles questions préjudicielles. Les juridictions nationales apprécient si elles s’estiment suffisamment éclairées par la décision préjudicielle rendue sur leur demande ou sur la demande d’une juridiction inférieure, ou s’il leur apparaît nécessaire de saisir à nouveau la Cour (30). Ainsi, les conditions d’accès aux prestations familiales françaises des travailleurs migrants dont la famille réside hors de France ont donné lieu à deux arrêts successifs (31).

Toutes les juridictions de droit interne qui, par le jeu des voies de recours, auraient à connaître du litige ayant donné lieu à un arrêt de la CJUE ont l’obligation de respecter cette décision. Les interprétations de la CJUE font corps avec les textes interprétés. Par conséquent, et ce même si le renvoi préjudiciel ne donne pas à celle-ci le pouvoir de faire disparaître une norme de droit interne, toute autre juridiction de tout Etat membre qui aurait à connaître d’un litige dont l’issue dépend de la disposition communautaire interprétée a l’obligation de se soumettre à l’interprétation retenue par la Cour de justice.

Les arrêts de la Cour de justice ont l’autorité de la chose interprétée. La force obligatoire des arrêts de la CJUE contraint le juge national, selon les cas, à annuler la règlementation litigieuse ou à en écarter l’application.

En principe, les arrêts de la Cour ont un effet rétroactif. L’interprétation que la Cour donne d’une disposition de droit communautaire se limite à éclairer et à préciser la signification et la portée de celle-ci, telle qu’elle aurait dû être comprise et appliquée depuis le moment de son entrée en vigueur (32). Par principe, les effets de l’arrêt d’interprétation de la CJUE remontent à la date de l’entrée en vigueur de la règle interprétée (33).

Cependant, à titre exceptionnel, la Cour de justice peut, par application d’un principe général de sécurité juridique inhérent à l’ordre juridique communautaire, être amenée à limiter dans le temps la possibilité pour tout intéressé d’invoquer une disposition qu’elle a interprétée en vue de mettre en cause des relations juridiques établies de bonne foi. Seule la Cour de justice est habilitée à limiter ses arrêts dans le temps ; elle doit y procéder directement dans l’arrêt en question et selon les modalités qu’elle décide (34). Les conséquences financières qui pourraient découler pour un Etat membre d’un arrêt rendu à titre préjudiciel ne justifient cependant pas, par ellesmêmes, la limitation des effets dans le temps de cet arrêt.

La CJUE ne porte atteinte à l’effet rétroactif que dans des circonstances bien précises, à savoir :

• lorsqu’il existe un risque de répercussions économique. s graves dues en particulier au nombre élevé de rapports juridiques constitués de bonne foi sur la base de la réglementation considérée comme étant validement en vigueur ;
• et qu’il apparaît que les particuliers et les autorités nationales ont été incités à un comportement non conforme à la réglementation communautaire en raison d’une incertitude objective et importante quant à la portée des dispositions communautaires, incertitude à laquelle ont éventuellement contribué les comportements mêmes adoptés par d’autres Etats membres ou par les institutions communautaires (35).

La limitation des effets dans le temps des arrêts de la Cour est régulièrement invoquée en matière sociale par les Etats. La CJUE a ainsi accepté de limiter les effets dans le temps d’un arrêt rétablissant l’égalité hommes-femmes en matière de rémunération : « Compte tenu du nombre élevé des personnes intéressées, de telles revendications, imprévisibles pour les entreprises, pourraient avoir des effets graves sur la situation financière de celles-ci, au point d’acculer certaines d’entre elles à la faillite. De plus, dans l’ignorance du niveau global auquel les rémunérations auraient été établies, des considérations impérieuses de sécurité juridique tenant à l’ensemble des intérêts en jeu, tant publics que privés, empêchent en principe de remettre en cause les rémunérations pour des périodes passées » (36).

Lorsque, la CJUE limite les effets dans le temps d’un arrêt, elle préserve les droits des personnes qui, avant la date de prononcé de l’arrêt, auraient pris en temps utile des initiatives pour sauvegarder leurs droits (37).