La procédure législative communautaire n’a cessé d’évoluer depuis le traité de Rome en 1957. Au départ peu démocratique, elle n’a eu de cesse, au fil des traités, de faire une place plus importante au Parlement européen, cette institution ayant elle-même acquis progressivement une légitimité démocratique. Toutefois, afin de respecter les équilibres politiques entre Etats membres, plusieurs procédures continuent de cohabiter.
A. LA PROCÉDURE LÉGISLATIVE ORDINAIRE
[Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, articles 289 et 294]
La procédure législative ordinaire (PLO), auparavant appelée « codécision », implique l’intervention du Parlement européen et du Conseil en tant que colégislateurs.
Les deux institutions sont sur un pied d’égalité, ce qui signifie qu’aucune des deux n’est en mesure d’adopter un acte législatif (règlement, directive...) sans le consentement de l’autre. L’acte législatif peut être adopté en première lecture, en deuxième lecture et lors d’une phase de conciliation.
I. Les domaines concernés
La procédure législative ordinaire s’applique à toute question relevant des traités, à moins qu’une procédure spéciale n’ait été prévue. Parmi les domaines relevant de la procédure ordinaire, citons :
- la non-discrimination en raison de la nationalité ;
- la lutte contre les discriminations ;
- la liberté de circulation et de séjour ;
- la libre circulation des travailleurs ;
- la sécurité sociale des travailleurs migrants ;
- la libre circulation des ressortissants des Etats tiers ;
- la politique de l’emploi ;
- la politique sociale et le fonds social européen ;
- la santé publique ;
- l’éducation ;
- la cohésion économique et sociale.
II. Le circuit législatif
a. La première lecture
Sur la base de la proposition présentée par la Commission, le Parlement européen arrête sa position en première lecture et la transmet au Conseil. Aucun délai n’est fixé pour la première lecture. Le rapporteur du Parlement prépare un projet de rapport, qui est ensuite débattu au sein des groupes politiques et amendé au sein de la ou des commissions parlementaires compétentes. En séance plénière, le Parlement arrête sa position à la majorité simple. Si le Conseil approuve la position du Parlement européen, l’acte concerné est adopté dans la formulation qui correspond à la position du Parlement européen. Si le Conseil n’approuve pas la position du Parlement européen, il adopte sa position en première lecture et la transmet au Parlement européen. Le Conseil informe pleinement le Parlement européen des raisons qui l’ont conduit à adopter sa position en première lecture. La Commission informe pleinement le Parlement européen de sa position.
b. La deuxième lecture
En deuxième lecture et dans un délai de trois mois après cette transmission, le Parlement européen dispose de trois options :
- il approuve la position du Conseil en première lecture ou ne s’est pas prononcé, l’acte concerné est réputé adopté dans la formulation qui correspond à la position du Conseil ;
- il rejette, à la majorité des membres qui le composent, la position du Conseil en première lecture, l’acte proposé est réputé non adopté ;
- il propose, à la majorité des membres qui le composent, des amendements à la position du Conseil en première lecture, le texte ainsi amendé est transmis au Conseil et à la Commission, qui émet un avis sur ces amendements.
Si, dans un délai de trois mois après réception des amendements du Parlement européen, le Conseil, statuant à la majorité qualifiée :
- approuve tous ces amendements, l’acte concerné est réputé adopté ;
- n’approuve pas tous les amendements, le président du Conseil, en accord avec le président du Parlement européen, convoque le comité de conciliation dans un délai de six semaines.
c. La tentative de conciliation
En cas d’échec en deuxième lecture, une conciliation peut donc être tentée. Le comité de conciliation, qui réunit les membres du Conseil ou leurs représentants et autant de membres représentant le Parlement européen, a pour mission d’aboutir à un accord sur un projet commun. Cet accord doit obtenir la majorité qualifiée des membres du Conseil ou de leurs représentants et la majorité des membres représentant le Parlement européen. La conciliation dure en principe six semaines au maximum et s’engage sur la base des positions du Parlement européen et du Conseil en deuxième lecture. La Commission participe aux travaux du comité de conciliation et prend toute initiative nécessaire en vue de promouvoir un rapprochement des positions du Parlement européen et du Conseil.
Si, dans un délai de six semaines après sa convocation, le comité de conciliation n’approuve pas de projet commun, l’acte proposé est réputé non adopté.
d. La troisième lecture
Lorsque le comité de conciliation est arrivé à un accord, le texte adopté est transmis au Parlement européen et au Conseil pour une troisième lecture. Les deux institutions disposent alors d’un délai de six semaines (pouvant être porté à huit) pour statuer et ne peuvent modifier le texte.
Si le Parlement et le Conseil approuvent le texte commun, la proposition législative est adoptée.
Les actes législatifs adoptés conformément à la procédure législative ordinaire sont signés par le président du Parlement européen et par le président du Conseil. Ils sont publiés dans le Journal officiel de l’Union européenne. Ils entrent en vigueur à la date qu’ils fixent ou, à défaut, le vingtième jour suivant leur publication.
Si, en revanche, l’une des deux institutions le rejettent ou ne se prononcent pas dans le délai, la législation est caduque et la procédure prend fin. Elle ne peut être relancée que sur la base d’une nouvelle proposition de la Commission.
B. LES PROCÉDURES LÉGISLATIVES SPÉCIALES
[Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, articles 155 et 289]
Les procédures législatives spéciales sont dérogatoires à la procédure législative ordinaire et constituent donc des exceptions. Elles placent le Conseil de l’Union européenne comme unique législateur, le Parlement européen étant simplement consulté ou invité à approuver l’acte législatif. Les actes législatifs adoptés conformément à une procédure législative spéciale sont uniquement signés par le président de l’institution qui les a adoptés. Les procédures législatives spéciales remplacent les anciennes procédures de consultation, de coopération et de l’avis conforme.
Il existe également une procédure spéciale propre aux accords entre partenaires sociaux européens. Selon l’article 155 du TFUE, le dialogue entre partenaires sociaux au niveau de l’Union peut conduire, si ces derniers le souhaitent, à des relations conventionnelles, y compris des accords. La mise en œuvre des accords conclus au niveau de l’Union intervient soit selon les procédures et pratiques propres aux partenaires sociaux et aux Etats membres, soit à la demande conjointe des parties signataires, par une décision du Conseil sur proposition de la Commission. Le Parlement européen est informé. De nombreux accords européens ont été conclus en matière sociale, par exemple sur le travail à temps partiel, sur le télétravail, sur le congé parental. Certains de ces accords ont été transposés dans des directives, d’autres se sont appliqués en tant que tels.
C. LES CLAUSES PASSERELLES
Les clauses passerelles ont pour objet d’appliquer la procédure législative ordinaire à des domaines pour lesquels les traités ont normalement prévu une procédure législative spéciale. Elles permettent également de voter à la majorité qualifiée des actes devant normalement être adoptés à l’unanimité. Le principe de telles clauses est posé à l’article 48 du TUE.
Il existe ainsi une clause passerelle applicable à la politique étrangère et de sécurité commune (TUE, art. 31) et une clause passerelle en matière sociale (TFUE, art. 153) : pour les conditions d’emploi des ressortissants des pays tiers se trouvant en séjour régulier sur le territoire de l’Union, le Conseil, statuant à l’unanimité sur proposition de la Commission après consultation du Parlement européen, peut décider de rendre la procédure législative ordinaire applicable.