Les principales institutions

Le Conseil est composé d’un représentant de chaque Etat membre au niveau ministériel, habilité à engager le gouvernement de l’Etat membre qu’il représente et à exercer le droit de vote. Il s’agit d’un organisme à géométrie variable puisque, selon le thème à l’ordre du jour, les représentants des Etats ne sont pas les mêmes. Par exemple, au sein d’un conseil « Emploi, politique sociale, santé et consommateurs », ne participent que les ministres concernés par ces questions. Les réunions des Conseils sont ainsi organisées de manière thématique : les Conseils « Education, jeunesse et culture » côtoient les Conseils « Justice et affaires intérieures ».

Les réunions du Conseil sont présidées par le ministre en charge issu du pays assurant la présidence tournante de l’Union européenne. Par exemple, c’est le ministre grec qui exercera la présidence entre janvier et juin 2014, la Grèce assurant la présidence tournante de l’Union pendant ce semestre. Le rôle du président est important puisqu’il dispose de la maîtrise de l’ordre du jour et a le pouvoir d’impulser une dynamique ou, au contraire, de faire preuve d’inertie.

Le mode de décision au sein du Conseil est complexe. Il statue exceptionnellement à l’unanimité, par exemple dans le champ de la politique des visas, du droit d’asile et de l’immigration. Le plus souvent, il statue à la majorité qualifiée. Celle-ci est calculée de manière à respecter un délicat équilibre entre les pays. Le poids démographique de chacun des Etats membres est un paramètre important, mais il n’est pas le seul. Le nombre de voix est en effet lié à la population par pays, avec cependant une pondération favorable aux petits pays. Par exemple, tandis que l’Allemagne, la France, l’Italie et le Royaume-Uni ont 29 voix, le Luxembourg en a 4 et Malte en a 3. La majorité qualifiée est atteinte si une majorité des 28 Etats membres donne son approbation et si un minimum de 260 voix sur le total de 352 attribué est exprimé.

Le mode de fixation de la majorité qualifiée sera modifié à partir du 1^er novembre 2014. Le vote sera alors acquis s’il obtient une double majorité : une majorité parmi les pays (au minimum 15) et une majorité parmi la population totale de l’Union européenne (les pays favorables devront représenter au moins 65 %). Une minorité de blocage est également prévue. En tout état de cause, il est important de souligner que le Conseil n’est pas le seul acteur de la procédure législative. Par ailleurs, puisqu’il ne dispose d’aucun pouvoir d’initiative législative, autrement dit qu’il n’est pas en mesure de proposer des « lois européennes », il est tributaire de propositions dont l’initiative revient à la Commission européenne. Par ailleurs, dans la plupart des cas, le vote en Conseil ne vaudra « loi européenne » que si le Parlement vote également le texte.

Un comité composé des représentants permanents des gouvernements des Etats membres, dit « Coreper », est responsable de la préparation des travaux du Conseil et de l’exécution des mandats qui lui sont confiés par celui-ci. Chaque pays dispose ainsi d’un « représentant permanent », ayant le rang d’ambassadeur, ainsi que d’un représentant permanent adjoint. Le Coreper occupe une place centrale dans le processus législatif. Il est une instance de dialogue permanente entre Etats membres et une instance de préparation des compromis techniques ou politiques qui permettront d’aboutir à un accord entre ministres. L’ordre du jour des réunions du Conseil est d’ailleurs élaboré en fonction de l’avancement des travaux du Coreper : les points A sont destinés à être approuvés sans débat à la suite d’un accord trouvé au sein du Coreper ; les points B font l’objet d’un débat.

Sous réserve de quelques exceptions, la Commission dispose du monopole du pouvoir d’initiative législative. Elle est donc la seule institution à pouvoir proposer une « loi européenne », proposition qu’elle ne votera pas, puisque le pouvoir législatif appartient au Conseil des ministres et au Parlement européen. Les propositions de la Commission sont publiées et accessibles à tout citoyen de l’Union.

Pour mettre en œuvre cette prérogative, la Commission européenne utilise ses services internes mais elle a aussi recours à de nombreux experts extérieurs du monde universitaire et de la recherche ainsi que de la société civile. Elle commande de nombreux rapports, le plus souvent fondés sur des études comparées entre les Etats membres, pour pouvoir apprécier la pertinence d’une action communautaire ou son contenu. Comme on le verra, la Commission européenne est impliquée tout au long du processus législatif au cours duquel elle tentera de faire aboutir sa proposition, au prix de compromis et d’adaptations. En amont, c’est-à-dire avant d’adopter une proposition, la Commission peut rédiger un livre vert, dont l’objet est d’initier un débat. A titre d’illustration, un livre vert intitulé « Promouvoir un cadre européen pour la responsabilité sociale des entreprises » a été publié en 2011 (COM [2001] 366 final) (1). Le livre vert est parfois suivi d’un livre blanc, document plus structuré et argumenté autour d’orientations qui peuvent conduire à une proposition législative. Par exemple, la Commission a publié le « Livre blanc sur les services d’intérêt général » (Com [2004] 374 final) (2).

L’initiative législative peut également être stimulée par une initiative citoyenne. Des citoyens de l’Union, au nombre de un million au moins, ressortissants d’au moins sept Etats membres, peuvent en effet prendre l’initiative d’inviter la Commission européenne, dans le cadre de ses attributions, à soumettre une proposition appropriée sur des questions pour lesquelles ces citoyens considèrent qu’un acte juridique de l’Union est nécessaire aux fins de l’application des traités. Tous les ressortissants d’un Etat membre ayant l’âge de voter aux élections du Parlement européen peuvent participer à ce qui est appelé l’« initiative citoyenne européenne ». Pour lancer une initiative citoyenne, il faut créer un « comité des citoyens » composé d’au moins sept citoyens de l’Union européenne résidant dans au moins sept Etats membres différents.

Les initiatives citoyennes ne peuvent pas être gérées par des organisations. Celles-ci peuvent toutefois promouvoir ou soutenir des initiatives, à condition de le faire en toute transparence. Le « comité des citoyens » doit tout d’abord enregistrer son initiative sur un site Internet dédié de la Commission avant de commencer à recueillir les déclarations de soutien auprès des citoyens. Une fois l’enregistrement confirmé, les organisateurs disposent de un an pour recueillir les signatures. Pour soutenir une initiative, il faut remplir un formulaire de déclaration de soutien fourni par les organisateurs de l’initiative. Si l’initiative recueille au moins un million de signatures, la Commission rencontre les organisateurs. Ceux-ci ont aussi la possibilité de présenter leur initiative lors d’une audition publique organisée au Parlement européen. La Commission dispose de trois mois pour examiner l’initiative citoyenne. Elle adopte ensuite une communication dans laquelle elle expose ses conclusions juridiques et politiques, les raisons motivant l’adoption ou non d’une action et présente éventuellement l’action qu’elle compte entreprendre le cas échéant. La Commission n’est pas tenue de présenter une proposition législative à la suite d’une initiative. Si elle décide de le faire, la procédure législative normale est mise en œuvre.

Dans le cadre de cette procédure, la Commission européenne a accepté au début 2013 le lancement d’une initiative relative à la mise en place d’un revenu minimal européen, intitulé « Revenu de base inconditionnel - Explorer une voie vers des conditions sociales émancipatrices dans l’UE ». Il ne s’agit pas de demander à la Commission de proposer un acte juridique en faveur du revenu minimal, mais seulement de mettre en œuvre des moyens d’étudier sérieusement l’alternative du revenu de base (3). On peut signaler une autre initiative intitulée « L’eau et l’assainissement sont un droit humain ! L’eau est un bien public, pas une marchandise ! » (4).

Constitué de 353 membres (la France compte 24 représentants, comme l’Allemagne, l’Italie et le Royaume-Uni), le CESE représente de manière formelle trois groupes de la société civile :

• le groupe des employeurs (groupe 1), qui rassemble des entrepreneurs et des représentants d’associations d’entrepreneurs de l’industrie, du commerce, des services et de l’agriculture issus des 28 Etats membres ;
• le groupe des travailleurs (groupe 2), lequel est composé de représentants des organisations syndicales nationales, des confédérations et des fédérations sectorielles. Il s’est fixé comme objectif prioritaire le plein emploi, l’amélioration des conditions de vie et de travail des travailleurs en Europe ainsi que le bien-être de tous les citoyens de l’Union européenne ;
• le groupe des « activités diverses » (groupe 3), c’est-à-dire les autres représentants et acteurs de la société civile, notamment dans les secteurs économique, civique, professionnel et culturel. Ce troisième groupe est diversifié puisque ses membres proviennent de tous les corps sociaux : agriculture, PME, artisanat, professions libérales, économie sociale, organisations de défense des consommateurs, associations représentant les familles, les femmes et l’égalité entre les hommes et les femmes, les jeunes, les groupes minoritaires et défavorisés, les personnes handicapées.

Les membres du CESE sont nommés par le Conseil de l’Union européenne à la majorité qualifiée, sur la base de propositions présentées par les Etats membres. Le mandat est de cinq ans renouvelables.

Le CESE a pour principale prérogative d’émettre des avis à l’occasion du processus législatif communautaire. Il est saisi pour avis après que la Commission européenne a publié sa proposition de directive ou de règlement et avant que le colégislateur (Parlement européen-Conseil) n’ait voté le texte. Sa consultation est obligatoire pour un certain nombre de domaines, parmi lesquels : libre circulation des personnes, politique de l’emploi, politique sociale, éducation, formation professionnelle et jeunesse, santé publique, protection des consommateurs, cohésion économique, sociale et territoriale. Pour toute autre matière, la consultation du CESE par la Commission, le Conseil ou le Parlement européen est possible si ces institutions le jugent opportun. Il peut aussi émettre des avis de sa propre initiative.