La CEDH dresse une liste de prescriptions permettant de garantir aux justiciables un procès équitable. Le principe est que « toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable ». Pour ce faire, le jugement doit être rendu « par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bienfondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle ». Par ailleurs, si « le jugement doit être rendu publiquement, [...] l’accès de la salle d’audience peut être interdit à la presse et au public pendant la totalité ou une partie du procès dans l’intérêt de la moralité, de l’ordre public ou de la sécurité nationale dans une société démocratique, lorsque les intérêts des mineurs ou la protection de la vie privée des parties au procès l’exigent, ou dans la mesure jugée strictement nécessaire par le tribunal, lorsque dans des circonstances spéciales la publicité serait de nature à porter atteinte aux intérêts de la justice » (CEDH, art. 6 § 1).
Cette prescription centrale de la CEDH a donné lieu à une jurisprudence abondante et expansionniste qui a façonné le droit du procès démocratique. Cette jurisprudence a affecté au premier chef le droit français de l’aide et de l’action sociales, dont les mécanismes ne sont pas toujours conformes aux exigences européennes.
A. LA JURISPRUDENCE DE LA COUR EDH
I. Son application à la sécurité sociale et à l’aide sociale
Les fondements de l’application de l’article 6§1 au champ de la protection sociale entendue au sens large figurent dans deux décisions (1). Dans ces arrêts, la Cour EDH a évalué le poids respectif des aspects de droit public et de droit privé des systèmes de protection sociale concernés (assurance maladie néerlandaise et assurance accident du travail allemand). Après avoir relevé la prédominance des éléments de droit privé sur ceux de droit public, elle a conclu que si aucun des deux éléments n’apparaît décisif à lui seul, additionnés et combinés ils confèrent au droit revendiqué un caractère civil au sens de l’article 6 § 1 de la CEDH. Ainsi, les contestations relatives au droit à une pension complémentaire de veuve et à une pension d’invalidité doivent respecter les prescriptions de l’article 6 § 1 de la CEDH.
La Cour EDH a ensuite jugé que « l’évolution juridique [...] et le principe d’égalité de traitement permettent d’estimer que l’applicabilité de l’article 6§1 constitue aujourd’hui la règle dans le domaine de l’assurance sociale, y compris même l’aide sociale » (2). L’article 6 § 1 de la CEDH s’applique donc à l’aide sociale (3), le juge de Strasbourg considérant que s’il existe des différences entre assurances sociales et aide sociale, « on ne saurait les tenir pour fondamentales au stade actuel du développement du droit de la sécurité sociale », dès lors que l’on est en présence de droits fondés sur la loi, de nature patrimoniale, et ne faisant pas l’objet de prérogative discrétionnaire de la part des autorités publiques.
II. Le caractère équitable du procès
La Cour EDH reconnaît à chacun le droit à un tribunal, c’est-à-dire le droit de porter une contestation civile devant un juge (4).
La Cour EDH accorde une grande attention au caractère équitable du procès. Il comprend le droit d’être entendu (5), d’être défendu (6), le caractère contradictoire de l’instance (7), l’égalité des armes au sens du juste équilibre, c’est-à-dire « la possibilité [...] de présenter sa cause dans des conditions qui ne placent pas [une partie] dans une position de net désavantage » (8). La Cour EDH protège ainsi l’impartialité du tribunal, qui s’apprécie selon une « démarche subjective, qui consiste à essayer de déterminer la conviction personnelle de tel juge en telle occasion, et selon une démarche objective amenant à s’assurer qu’il [offre] des garanties suffisantes pour exclure à cet égard tout doute légitime » (9). L’indépendance du tribunal s’apprécie eu égard au mode de désignation, à la durée du mandat et à l’existence de garanties contre des pressions extérieures (10).
III. Le délai raisonnable de la procédure
Le délai de la procédure doit être raisonnable. Ce délai s’apprécie à partir de l’ensemble de la procédure, y compris les instances de recours, en fonction des circonstances de la cause, du degré de complexité de l’affaire, du comportement du requérant (plus ou moins diligent) et du comportement des juridictions compétentes, lesquelles commandent une appréciation globale (16).
La procédure inclut le droit d’exercer des voies de recours : si l’article 6 § 1 de la CEDH ne garantit pas un droit à l’appel, lorsqu’une telle voie de recours existe, les justiciables doivent avoir réellement la possibilité de la saisir (17). Concernant la possibilité de se pourvoir en cassation devant les juridictions nationales, les conditions de recevabilité du pourvoi ne doivent pas être telles qu’elles imposent à la charge du demandeur une charge disproportionnée (18).
Une procédure d’une durée de 11 ans est anormale, eu égard à la particulière diligence requise en matière de sécurité sociale (19). De même, pour un litige qui n’est pas complexe et qui a pour objet une demande d’allocation d’aide sociale, une procédure de six ans (entre la date de l’assignation du ministre devant le juge d’instance et la date du dépôt de l’arrêt de la Cour de cassation) excède une durée raisonnable (20). Un gouvernement ne saurait se prévaloir de l’encombrement d’une juridiction pour expliquer qu’une confirmation formelle d’une décision ne soit intervenue qu’environ un an après qu’elle eut été prise, la complexité des affaires liées à la sécurité sociale n’étant pas suffisante pour justifier le retard litigieux (21).
Dans un litige qui portait, d’une part, sur une demande d’allocation pour recours à une tierce personne accordée aux termes du code français des pensions civiles et militaires de retraite et, d’autre part, sur une demande d’allocation spéciale destinée aux grands invalides prévue par le même code, la période à considérer pour apprécier si la procédure a été menée dans un délai raisonnable « débute à la date de la demande préalable d’indemnisation lorsqu’une telle demande est un préliminaire nécessaire à la saisine des juridictions » et « prend fin à la date du jugement définitif ou, le cas échéant, avec l’exécution complète de ce jugement » (22). Viole l’article 6 de la CEDH et le droit à une procédure d’une durée raisonnable la procédure qui, portant sur la suppression du droit d’une personne au RMI, a débuté le 21 mars 1996 par l’introduction du recours contentieux du requérant, et s’est terminée le 8 novembre 2000 avec l’arrêt du Conseil d’Etat (23).
Les justiciables ont aussi le droit d’obtenir l’exécution d’une décision de justice. Le droit à ce qu’un tribunal connaisse de toute contestation serait « illusoire si l’ordre juridique interne d’un Etat contractant permettait qu’une décision de justice définitive et obligatoire reste inopérante au détriment d’une partie », par exemple en raison de l’absence de crédits publics pour honorer la dette de prestations (24).
B. SON APPLICATION PAR LES JURIDICTIONS FRANÇAISES
I. L’application à l’aide et à l’action sociales
C’est d’abord de manière implicite (25), puis clairement dans plusieurs arrêts relatifs à la composition de la Cour nationale de l’incapacité et de la tarification de l’assurance et des accidents du travail (26) que la Cour de cassation a admis l’application de l’article 6 § 1 aux litiges touchant à la protection sociale.
Quant au Conseil d’Etat, il a d’abord écarté l’application de l’article 6§1 à la matière de l’aide sociale (27), puis l’a admise dans le cadre d’une action en récupération de l’aide sociale sur succession : la décision par laquelle la Commission centrale d’aide sociale a statué sur l’action exercée par un département en vue de récupérer sur succession l’allocation compensatrice en faveur des personnes handicapées a le caractère d’une décision juridictionnelle qui tranche une contestation relative à des droits et obligations de caractère civil, au sens de l’article 6§1 de la CEDH (28). Le Conseil d’Etat a ensuite jugé que la décision par laquelle la Commission centrale d’aide sociale a statué sur le refus du président du conseil général de verser l’allocation compensatrice a le caractère d’une décision juridictionnelle qui, relative à une prestation d’aide sociale, tranche une contestation sur des droits et obligations de caractère civil au sens de l’article 6 § 1 de la CEDH (29).
II. Les lois rétroactives de validation
La Cour de cassation a estimé dans un premier temps qu’une loi de validation rétroactive « ne constitue pas une intervention de l’Etat dans une procédure l’opposant à des particuliers » (30). Cette jurisprudence n’est plus pertinente : l’Etat ne peut porter atteinte au droit de toute personne à un procès équitable en prenant des mesures législatives à portée rétroactive, dont la conséquence est la modification des règles que le juge doit appliquer pour statuer sur des litiges dans lesquels l’Etat est partie, sauf lorsque l’intervention de ces mesures est justifiée par des motifs d’intérêt général (31).
III. Les juridictions de l’aide et de l’action sociales
A propos des juridictions de l’aide et de l’action sociales, le Conseil d’Etat a posé en règle, sur le fondement de l’article 6 § 1 de la CEDH, « qu’en vertu des principes généraux applicables à la fonction de juger, toute personne appelée à siéger dans une juridiction doit se prononcer en toute indépendance et sans recevoir quelque instruction de la part de quelque autorité que ce soit ; dès lors, la présence de fonctionnaires de l’Etat parmi les membres d’une juridiction ayant à connaître de litiges auxquels celui-ci peut être partie ne peut, par elle-même, être de nature à faire naître un doute objectivement justifié sur l’impartialité de celle-ci » (32). Il peut toutefois en aller différemment « lorsque, sans que des garanties appropriées assurent son indépendance, un fonctionnaire est appelé à siéger dans une juridiction en raison de ses fonctions et que celles-ci le font participer à l’activité des services en charge des questions soumises à la juridiction » (33).
Une des difficultés rencontrées a trait à la notion de juridiction, puisque seules les entités relevant de cette qualification sont soumises aux exigences de l’article 6 § 1 de la CEDH.
Les structures de recours amiable ne sont pas des juridictions et, de ce fait, ne sont pas couvertes par l’article 6 § 1. C’est le cas de la Commission de recours amiable qui statue à titre gracieux (34). Autre conséquence du caractère non juridictionnel de la commission de recours amiable, les juges du fond ne peuvent écarter l’application d’une loi rétroactive sur le fondement de l’article 6 de la CEDH au motif que le requérant avait saisi la commission de recours amiable de la caisse à la date de promulgation de la loi, alors que le tribunal des affaires de sécurité sociale n’avait été saisi qu’après cette date (35).
Le Conseil d’Etat a, en revanche, annulé la décision de la Commission centrale d’aide sociale, autorité qui rend des décisions ayant une nature juridictionnelle, pour ne pas avoir siégé en audience publique (36). Pareille solution favorable à la publicité de l’audience avait été retenue dans le cadre de l’action en récupération de l’aide sociale sur succession (37).
Avant même que le Conseil constitutionnel ne déclare incompatible avec la Constitution la présence dans la commission départementale d’aide sociale de conseillers généraux élus par le conseil général et de fonctionnaires de l’Etat en activité ou à la retraite, désignés par le représentant de l’Etat dans le département (38), le Conseil d’Etat avait pris position sur la composition de cette commission (39).
La composition des commissions départementales des travailleurs handicapés (CDTH), qui étaient des juridictions et tranchaient des contestations relatives à des droits et obligations de caractère civil au sens de l’article 6 § 1 de la CEDH, a été également jugée incompatible avec les principes de cette convention (40). La contrariété à la CEDH est une des raisons pour lesquelles l’article 86 de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 a supprimé la CDTH.
« Le droit au procès équitable postule que les parties soient en mesure de critiquer les appréciations de l’expert qui a été commis par le juge ». En se déterminant au seul vu des appréciations et conclusions de l’expert commis par le juge, sans examiner les appréciations et conclusions de l’expert qu’avait sollicité l’intéressé, les juges du fond ont violé l’article 6 § 1 de la CEDH (41). En revanche, n’est pas contraire à l’article 6§1 de la CEDH le fait de ne pas communiquer à l’employeur le rapport d’évaluation de l’incapacité permanente partielle (42).
L’assemblée plénière de la Cour de cassation et les lois rétroactives de validation
L’assemblée plénière de la cour de cassation a posé le principe suivant, qui guide le législateur et s’impose à toutes les juridictions de l’ordre judiciaire : « Si le législateur peut adopter, en matière civile, des dispositions rétroactives, le principe de prééminence du droit et la notion de procès équitable consacrés par l’article 6 de la CEDH, s’opposent, sauf pour d’impérieux motifs d’intérêt général, à l’ingérence du pouvoir législatif dans l’administration de la justice afin d’influer sur le dénouement judiciaire des litiges. Cette règle générale s’applique quelle que soit la qualification formelle donnée à la loi et même lorsque l’etat n’est pas partie au procès ».
[Cass. ass. plén., 23 janvier 2004, n° 02-18.188]
(1)
Cour EDH, 29 mai 1986, req. n° 9384/81, Deumeland c/ Allemagne ; Cour EDH, 29 mai 1986, req. n° 8562/79, Feldbrugge c/ Pays-Bas.
(2)
Cour EDH, 24 juin 1993, req. n° 14518/89, Schuler-Zgraggen c/ Suisse.
(3)
Cour EDH, 26 février 1993, req. n° 13023/8, Salesi / Italie.
(4)
Cour EDH, 21 février 1975, req. n° 4451/70, Golder c/ Royaume-Uni.
(5)
Cour EDH, 23 novembre 1993, req. n° 14032/88, Poitrimol c/ France.
(6)
Cour EDH, 23 mai 2000, req. n° 31070/96, Van Pelt c/ France, 23 mai 2000.
(7)
Cour EDH, 23 juin 1993, req. n° 12952/87, Ruiz-Mateos c/ Espagne.
(8)
Cour EDH, 6 juin 2000, req. n° 34130/96, Morel c/ France.
(9)
Cour EDH, 25 juillet 2000, req. n° 24954/94, Tierce c/ Saint Marin.
(10)
Cour EDH, 28 juin 1984, req. n° 7819/77, Campbell et Fell c/ Royaume-Uni.
(11)
Cour EDH, 9 décembre 1994, req. n° 13427/87, Stran et Stratis Andreadis c/ Grèce.
(12)
Cour EDH, 11 février 2010, req. n° 39730/06, Javauge c/ France.
(13)
Cour EDH, 29 septembre 1999, req. n° 29718/96, Serre c/ France.
(14)
Cour EDH, 12 février 1985, req. n° 9024/80, Colozza c/ Italie.
(15)
Cour EDH, 24 novembre 1997, req. n° 21835/93, Werner c/ Autriche.
(16)
Cour EDH, 17 décembre 1996, req. n° 20940/92, Duclos c/ France.
(17)
Cour EDH, 13 juillet 1995, req. n° 18139/91, Miloslavsky c/ Royaume-Uni.
(18)
Cour EDH, 29 juillet 1998, req. n° 25201/94, Guérin c/ France.
(19)
Cour EDH, Deumeland c/ Allemagne, préc.
(20)
Cour EDH, Salesi c/ Italie, préc.
(21)
Cour EDH, 9 décembre 1991, req. n° 19005/91 et 19006/91, Schouten et Meldrum c/ Pays-Bas.
(22)
Cour EDH, 8 avril 2003, req. n° 46096/99, Mocie c/ France.
(23)
Cour EDH, 8 juin 2004, req. n° 66053/01, Simon c/ France.
(24)
Cour EDH, 7 mai 2002, req. n° 59498/00, Bourdov c/ Russie.
(25)
Cass. soc., 10 juin 1993, n° 91-15.275 ; Cass. soc., 28 mai 1998, n° 96-19.096.
(26)
Cass. soc., 17 décembre 1998, n° 97-15.389.
(27)
Conseil d’Etat, 14 décembre 1988, req. n° 49883 ; Conseil d’Etat, 17 mars 1993, req. n° 94562, Madame Gabeur.
(28)
Conseil d’Etat, 29 juillet 1994, req. n° 111251, Département de l’Indre.
(29)
Conseil d’Etat, 27 mars 1998, req. n°145512 et req. n° 161659, Département de Saône-et-Loire et CCAS La Rochelle.
(30)
Cass. soc., 2 mars 1995, n° 94-43.588.
(31)
Conseil d’Etat, 29 mars 2000, req. n° 171821, ministre de la Santé publique et de l’Assurance maladie c/ Clinique Sainte-Isabelle ; Conseil d’Etat, 7 juin 2000, req. n° 172373, ministre de la Santé publique et de l’Assurance maladie c/ Clinique du Cèdre.
(32)
Conseil d’Etat, 6 décembre 2002, req. n° 240028, Trognon.
(33)
Conseil d’Etat, 6 décembre 2002, req. n° 221319, Ain-Lhout.
(34)
Cass. soc., 12 juillet 2001, n° 00-10.219 ; Cass. soc., 28 novembre 2002, n° 01-20.315 ; Cass. civ., 2e, 6 avril 2004, n° 02-20.167.
(35)
Cass. soc., 26 novembre 2002, n° 01-20.286.
(36)
Conseil d’Etat, 27 mars 1998, Département Saône-et-Loire et CCAS La Rochelle, préc.
(37)
Conseil d’Etat, 29 juillet 1994, Département de l’Indre, préc.
(38)
Décision n° 2010-110 QPC du 25 mars 2011, JO du 26.03.11.
(39)
Conseil d’Etat, 21 octobre 2009, req. n° 316881.
(40)
Conseil d’Etat, 6 décembre 2002, n° 221319, Ain-Lhout, préc. ; Conseil d’Etat, 25 octobre 2004, Cormon, n° 251916.
(41)
Cass. civ. 2e, 18 juin 2009, n° 08-12.671 ; Cass. civ., 2e, 10 décembre 2009, n° 08-21.442.
(42)
Cass. soc., 13 juin 2002, n° 01-20.271.