Les prestations sociales

La qualité de citoyen de l’Union européenne ouvre des droits dans le champ des minima sociaux et de l’assistance sociale. En particulier, les citoyens de l’Union peuvent se prévaloir du principe de non-discrimination en raison de la nationalité pour revendiquer diverses aides dans les Etats membres où ils se déplacent.

Sur le fondement du principe de non-discrimination, un étudiant français qui séjournait en Belgique pour y suivre des études universitaires, a pu obtenir le bénéfice du « minimex » belge, prestation garantissant des ressources minimales (1).

Pour les chercheurs d’emploi, la Cour de justice a admis que les Etats membres pouvaient poser des conditions visant à éviter le versement d’aides aux migrants en provenance d’autres Etats membres. Des aides financières à la recherche d’emploi peuvent notamment être subordonnées à une résidence habituelle sur le territoire de l’Etat d’accueil (2).

Toutefois, s’il est légitime pour le législateur national de vouloir s’assurer de l’existence d’un lien réel entre le demandeur des aides en matière de chômage et le marché géographique du travail en cause, toute condition exigée n’est pas compatible avec le droit communautaire. Par exemple, le fait de subordonner une aide dédiée aux chômeurs à la circonstance d’avoir effectué ses études secondaires dans ce pays est incompatible avec le droit communautaire, car cette condition n’est pas nécessairement représentative du degré réel et effectif de rattachement entre le demandeur des allocations d’attente et le marché géographique du travail (3). En tout état de cause, la condition de présence dans l’Etat d’accueil pendant une certaine période, parfois requise pour bénéficier d’une aide sociale, ne s’applique pas aux citoyens de l’Union dont le droit de séjour est constaté par une carte de séjour (4).

La directive 2004/38/CE du 29 avril 2004 tente par ailleurs d’encadrer les conditions dans lesquelles les inactifs migrants ressortissants d’un Etat membre de l’Union européenne sont susceptibles de solliciter des aides sociales dans l’Etat membre de l’Union européenne où ils séjournent.

Selon la directive, tout Etat membre est autorisé, en dérogation au principe d’égalité de traitement en raison de la nationalité, à ne pas accorder de prestations d’assistance sociale aux inactifs dans les trois premiers mois du séjour. En outre, comme cela a été dit, les inactifs n’ont le droit de séjourner pour une durée supérieure à trois mois que s’ils disposent de ressources suffisantes afin de ne pas devenir une charge pour l’assistance sociale de l’Etat d’accueil ; ils doivent également être en possession d’une assurance maladie complète dans cet Etat.

Ces limites sont difficiles à articuler, en pratique, avec le principe selon lequel le droit de séjour doit être maintenu tant que les intéressés ne deviennent pas une charge déraisonnable pour le système social de l’Etat d’accueil, le recours au système d’assistance sociale ne pouvant entraîner automatiquement une mesure d’éloignement. En tout état de cause, la Cour de justice a limité la portée de la restriction au droit à l’égalité de traitement en jugeant que ne sauraient être considérées comme « prestations d’assistance sociale », les prestations de nature financière qui, indépendamment de leur qualification dans la législation nationale, sont destinées à faciliter l’accès au marché du travail (5). Par conséquent, la demande ou le versement de telles prestations par un citoyen de l’Union ne sauraient affecter l’existence du droit de séjour ou y mettre un terme.

Les minima sociaux, dès lors qu’ils se rapportent à un risque de sécurité sociale (vieillesse, chômage, invalidité, etc.), sont conservés même si leur titulaire quitte le pays débiteur et installe sa résidence dans un autre Etat membre. Ce principe dit d’exportation des prestations sociales, qui vise à prohiber les clauses de résidence, est inscrit dans le règlement (CE) n° 883/2004 du 29 avril 2004.

Par exception toutefois, certains minima sociaux, qui appartiennent à la catégorie dite des prestations spéciales en espèces à caractère non contributif au sens de ce règlement, sont octroyés exclusivement dans l’Etat membre dans lequel l’intéressé réside et conformément à sa législation. Une liste de ces prestations est dressée, par pays, dans l’annexe X du règlement 883/2004. Pour la France, il s’agit de l’allocation supplémentaire du fonds spécial d’invalidité (et du Fonds de solidarité vieillesse par rapport aux droits acquis), l’allocation aux adultes handicapés, l’allocation spéciale (par rapport aux droits acquis) et l’allocation de solidarité pour personnes âgées.

L’allocation personnalisée d’autonomie (APA) ne figure pas dans l’annexe X car elle est considérée comme une prestation en nature (et non une prestation en espèces). Or le règlement 883/2004 ne permet pas l’exportation des prestations en nature. En principe donc, le titulaire de l’APA qui fixe sa résidence hors de France perd le bénéfice de l’APA, à laquelle lui est substitué l’équivalent existant dans l’Etat de résidence (si un équivalent existe). Certaines difficultés liées à la nature juridique des prestations dépendance sont réglées par accord bilatéral. La convention du 7 novembre 2005 entre la France et le Luxembourg sur la sécurité sociale, entrée en vigueur le 1^er septembre 2008 (6), prévoit que « lorsqu’une personne résidant en France peut bénéficier, au titre de la même période, d’une prestation luxembourgeoise de dépendance (prestation en espèces) et d’une prestation française de dépendance (prestation en nature), la prestation française est servie en priorité et le droit à la prestation luxembourgeoise est suspendu jusqu’à concurrence du montant de la prestation en nature française ainsi servie ».

L’application du règlement (CE) n° 883/2004 du 29 avril 2004 permet aux inactifs migrants de bénéficier de multiples avantages. Le principe de totalisation permet d’éviter les conditions de durée d’assurance ou de résidence préalable pour ouvrir droit aux prestations.

Par exemple, une personne, assurée sociale contre le risque maladie dans un autre Etat membre et qui vient s’installer en France, pourra faire prendre en compte sa résidence dans cet autre Etat membre pour remplir la condition de résidence préalable de trois mois nécessaire pour être affilié au titre de la CMU de base. Les caisses primaires doivent donc, s’il y a lieu, ajouter aux périodes de résidence en France les périodes de résidence accomplies dans tout autre Etat membre au cours de la période de référence de trois mois, pour autant seulement que ces périodes correspondent à des périodes d’assurance maladie ou assimilées dans ce dernier Etat ou à des périodes pendant lesquelles l’intéressé pouvait y bénéficier des prestations maladie (Etats dotés d’un régime de service sanitaire, tels le Royaume-Uni, l’Espagne ou les pays de Scandinavie).

Le règlement (CE) n° 883/2004 du 29 avril 2004 prévoit qu’une personne assurée et les membres de sa famille qui séjournent dans un Etat membre autre que l’Etat membre compétent peuvent bénéficier des prestations en nature qui se révèlent nécessaires du point de vue médical au cours du séjour, compte tenu de la nature des prestations et de la durée prévue du séjour. Le bénéficiaire des soins transfrontaliers inopinés est considéré, dans l’Etat de soins, comme s’il était un assuré local. Les taux de remboursement, les modalités de service des prestations, l’étendue, dépendent de la législation de l’Etat de séjour.

Le titulaire de la CMU de base peut pleinement bénéficier de ce dispositif et être pris en charge si des soins se révèlent nécessaires lors d’un séjour dans un autre Etat membre. De la même façon, le règlement (CE) n° 883/2004 organise la prise en charge des dépenses de santé en cas de soins dits programmés, c’est-à-dire lorsque l’assuré social entend se rendre dans un autre Etat membre afin d’y bénéficier de soins (qui peuvent être des soins de ville ou des soins plus lourds tels que des soins hospitaliers).

Des difficultés pratiques se font jour lorsque la famille est placée dans un contexte intracommunautaire, ce qui peut résulter de plusieurs situations. Les plus fréquentes sont les suivantes :

• les parents travaillent dans deux Etats membres différents;
• la famille vit dans un Etat membre tandis que l’un des parents travaille dans un autre Etat membre ;
• les parents, séparés, vivent dans deux Etats membres différents.

Dans ces cas de figure, se pose la question du ou des pays qui versent les prestations familiales. Le règlement (CE) n° 883/2004 du 29 avril 2004, compétent pour régler cette question, encourage la libre circulation à l’intérieur de l’Union européenne, mais ne permet pas non plus de cumuler des avantages indus.

Le premier principe est qu’une personne a droit aux prestations familiales conformément à la législation de l’Etat membre défini comme compétent au sens du règlement (CE) n° 883/2004, y compris pour les membres de sa famille qui résident dans un autre Etat membre, comme si ceux-ci résidaient dans le premier Etat membre. Concrètement, cela signifie que dans l’hypothèse où la famille réside dans un Etat membre tandis que l’un des parents travaille dans un autre Etat membre, les prestations familiales de ce dernier pays sont ouvertes. Par exemple, un salarié polonais qui travaille de manière habituelle en France, tandis que sa famille réside en Pologne (peu importe que lui-même réside en France ou en Pologne), ouvre droit aux prestations familiales françaises. Le principe de la prohibition des clauses de résidence au profit des membres de la famille du travailleur a donné lieu à un important arrêt de la Cour de justice à l’encontre de la France (7).

Dans le cas où, pour la même période et pour les mêmes membres de la famille, des prestations sont prévues par la législation de plus d’un Etat membre, les règles de priorité suivantes s’appliquent :

• si des prestations sont dues par plus d’un Etat membre à des titres différents, l’ordre de priorité est le suivant : en premier lieu les droits ouverts au titre d’une activité salariée ou non salariée ; en second lieu les droits ouverts au titre de la perception d’une pension et enfin les droits ouverts au titre de la résidence ;
• si des prestations sont dues par plus d’un Etat membre à un même titre, l’ordre de priorité est établi par référence aux critères subsidiaires suivants :
• s’il s’agit de droits ouverts au titre d’une activité salariée ou non salariée : le lieu de résidence des enfants, à condition qu’il y ait une telle activité, et subsidiairement, si nécessaire, le montant le plus élevé de prestations prévu par les législations en présence. Dans ce dernier cas, la charge des prestations sera répartie selon des critères définis dans le règlement d’application,
• s’il s’agit de droits ouverts au titre de la perception de pensions : le lieu de résidence des enfants, à condition qu’une pension soit due en vertu de sa législation et subsidiairement, si nécessaire, la durée d’assurance ou de résidence la plus longue accomplie sous les législations en présence,
• s’il s’agit de droits ouverts au titre de la résidence : le lieu de résidence des enfants.

En cas de cumul de droits, les prestations familiales sont servies conformément à la législation désignée comme étant prioritaire. Les droits aux prestations familiales dues en vertu de la ou des autres législations en présence sont suspendus jusqu’à concurrence du montant prévu par la première législation et servis, le cas échéant, sous forme de complément différentiel, pour la partie qui excède ce montant.

Par exemple, si le père travaille au Luxembourg et la mère travaille en France, alors que la famille réside en France, l’Etat prioritaire est la France. Les prestations familiales françaises seront dues dans leur intégralité. Les parents pourront toutefois prétendre à un complément, versé par le Luxembourg, égal à la différence entre le montant des prestations luxembourgeoises et les prestations familiales françaises effectivement versées.

Il résulte de ces règles de non-cumul que les ressortissants communautaires résidant en France, mais bénéficiant des prestations familiales servies par un autre Etat membre de l’Union européenne (frontaliers, détachés, pensionnés, membres de familles d’un assuré résidant dans un autre Etat, etc.), ne peuvent bénéficier de l’ensemble des prestations familiales françaises, mais seulement, pour certains et sous certaines conditions, d’un complément différentiel.

Les règles de priorité sont applicables y compris aux parents inactifs. Dès lors qu’une personne réside légalement sur le territoire d’un Etat membre de l’Union européenne, elle doit être traitée sans discrimination en raison de la nationalité (sur les conditions de résidence légale, cf. supra, § 2). Par conséquent, les ressortissants de l’Union européenne n’exerçant aucune activité professionnelle peuvent bénéficier des prestations familiales dès lors qu’ils remplissent deux conditions cumulatives : ils doivent résider de façon effective sur le territoire français et ils doivent y résider de façon régulière.

On rappellera que l’article 16 de la directive 2004/38/CE du 29 avril 2004 précise qu’au bout de cinq années de résidence régulière et ininterrompue dans l’Etat d’accueil, les ressortissants communautaires acquièrent un droit de séjour permanent. Lorsque ce droit au séjour permanent est acquis et que la personne réside effectivement en France, les caisses d’allocations familiales ne peuvent refuser au demandeur le bénéfice des prestations requises, quand bien même le demandeur ne disposerait plus au moment de sa demande (ou du renouvellement de ses droits) des ressources suffisantes et/ou de la couverture maladie déterminant la régularité du séjour des ressortissants communautaires et assimilés n’exerçant pas d’activité professionnelle.

Concernant les chercheurs d’emploi, le principe de non-discrimination en raison de la nationalité posé par l’article 24 de la directive 2004/38/CE du 29 avril 2004 est écarté lorsque le migrant est entré dans l’Etat membre pour y chercher un emploi (cf. art. 24 § 2).

En pratique donc, les prestations familiales ne leur seront pas servies, du moins tant qu’ils n’auront pas changé de statut, soit parce qu’ils auront trouvé un travail, soit parce qu’ils intégreront la catégorie des inactifs, n’ayant plus la possibilité de prétendre au statut de chercheur d’emploi (si notamment leurs chances réelles de trouver du travail dans cet Etat n’existent plus). Dans ce dernier cas, ils devront remplir les conditions du droit de séjour légal requis des inactifs pour avoir droit aux prestations familiales (ressources suffisantes et assurance maladie complète).

La principale question posée concerne les conditions d’accès par les travailleurs migrants à une allocation de chômage. Selon le règlement (CE) n° 883/2004 du 29 avril 2004, les allocations de chômage sont dues par le dernier Etat d’emploi, conformément à la législation de cet Etat. Ainsi, si une personne a travaillé dix ans au Portugal puis quelques mois en France, les allocations de chômage françaises lui seront dues.

Les conditions de durée d’assurance, de cotisations ou d’emplois requises pour ouvrir droit aux prestations ou pour fixer leur montant et leur durée seront appréciées par application du principe de totalisation : les périodes antérieurement accomplies dans tout Etat membre seront considérées comme ayant été accomplies sur le territoire de l’Etat débiteur des allocations de chômage. Il en résulte, par exemple, qu’une personne qui a travaillé dix ans au Portugal puis quelques mois en France pourra totaliser les périodes accomplies au Portugal afin de remplir les conditions posées par Pôle Emploi pour ouvrir droit aux allocations de retour à l’emploi.

Attention, le principe de totalisation ne s’applique que s’il y a eu période d’emploi dans l’Etat où les allocations de chômage sont réclamées. Par conséquent, un ressortissant français qui aurait travaillé quelques années en Irlande et qui, après avoir perdu son emploi, rentrerait en France et s’inscrirait immédiatement à Pôle Emploi, n’aurait pas droit aux allocations de retour à l’emploi. Seules les prestations de chômage irlandaises seraient ouvertes. En revanche, s’il retravaillait en France, ne serait-ce que quelques jours, il pourrait bénéficier de l’allocation d’aide au retour à l’emploi (ARE) grâce à la totalisation des périodes d’emploi et d’assurance en Irlande.

Le règlement (CE) n° 883/2004 met en œuvre un dispositif qui permet à un chômeur indemnisé de se rendre dans un autre Etat membre pour y chercher un emploi sans perdre le bénéfice de ses allocations de chômage.

La personne en chômage complet qui satisfait aux conditions requises par la législation de l’Etat membre compétent pour avoir droit aux prestations et qui se rend dans un autre Etat membre pour y chercher un emploi conserve le droit aux prestations de chômage en espèces aux conditions suivantes :

• avant son départ, le chômeur doit avoir été inscrit comme demandeur d’emploi et être resté à la disposition des services de l’emploi de l’Etat membre compétent pendant au moins quatre semaines après le début du chômage. Toutefois, les services ou institutions compétents peuvent autoriser son départ avant l’expiration de ce délai ;
• le chômeur doit s’inscrire comme demandeur d’emploi auprès des services de l’emploi de l’Etat membre où il se rend, être assujetti au contrôle qui y est organisé et respecter les conditions fixées par la législation de cet Etat membre. Cette condition est considérée comme remplie pour la période antérieure à l’inscription si le chômeur s’inscrit dans un délai de sept jours à compter de la date à laquelle il a cessé d’être à la disposition des services de l’emploi de l’Etat membre qu’il a quitté.

Toutefois, le droit aux prestations n’est maintenu que pendant une durée de trois mois à compter de la date à laquelle le chômeur a cessé d’être à la disposition des services de l’emploi de l’Etat membre qu’il a quitté (sans que la durée totale pour laquelle des prestations sont servies puisse excéder la durée totale des prestations auxquelles il a droit en vertu de la législation de cet Etat membre). Dans certains pays, cette période de trois mois peut être étendue par les services ou institutions compétents jusqu’à un maximum de six mois. Si l’intéressé retourne dans l’Etat membre compétent à l’expiration ou avant la fin de la période de trois mois, il continue à avoir droit aux prestations conformément à la législation de cet Etat membre. En revanche, il perd en principe tout droit à des prestations en vertu de la législation de l’Etat membre compétent s’il n’y retourne pas à l’expiration ou avant la fin de cette période.

Des dispositions spécifiques sont applicables aux travailleurs frontaliers en chômage complet.

D’une part, les travailleurs frontaliers en chômage complet se mettent à la disposition des services de l’emploi de l’Etat membre de résidence et, à titre complémentaire, peuvent également se mettre à la disposition des services de l’emploi de l’Etat membre où ils ont exercé leur dernière activité professionnelle. S’ils choisissent de s’inscrire également comme demandeur d’emploi dans l’Etat membre où ils ont exercé leur dernière activité salariée ou non salariée, ils respectent aussi les obligations applicables dans cet Etat.

D’autre part et en tout état de cause, ils bénéficient des allocations de chômage selon les dispositions de la législation de l’Etat membre de résidence, comme s’ils avaient été soumis à cette législation au cours de leur dernière activité salariée ou non salariée. Aucune option n’est ouverte pour les frontaliers. Par exemple, une personne résidant en France, occupant un emploi comme frontalier au Luxembourg et qui perd cet emploi, ouvre droit aux allocations de retour à l’emploi en France. Celles-ci lui seront servies sur la base de la règlementation française, mais seront calculées en fonction des salaires perçus au Luxembourg. Le chômeur sera inscrit à Pôle emploi, mais il pourra également s’inscrire auprès du service de l’emploi luxembourgeois, sans qu’une condition de résidence au Luxembourg ne puisse lui être opposée (8).

Les retraités (et autres pensionnés) font l’objet d’une réglementation spécifique ayant pour but de favoriser leur mobilité dans l’Union européenne, y compris après la cessation définitive de toute activité professionnelle. Plusieurs règles sont applicables, l’une d’elles prévoyant que « la personne qui perçoit une pension ou des pensions en vertu de la législation d’un ou de plusieurs Etats membres, et qui ne bénéficie pas des prestations en nature selon la législation de l’Etat membre de résidence, a toutefois droit, pour elle-même et pour les membres de sa famille, à de telles prestations, pour autant qu’elle y aurait droit selon la législation de l’Etat membre ou d’au moins un des Etats membres auxquels il incombe de servir une pension, si elle résidait dans l’Etat membre concerné » (règlement [CE], 883/2004, art. 24). Cela signifie, par exemple, qu’un retraité qui reçoit une pension de vieillesse française et qui s’installe dans un autre Etat membre où il n’a jamais travaillé sera couvert sur place par l’assurance maladie locale (et sera donc traité comme un assuré social local), mais à la charge finale de l’assurance maladie française. Ainsi, un retraité néerlandais qui s’installe en France reçoit une carte vitale ; mais en fin d’année, l’assurance maladie française adressera à son homologue néerlandais la facture correspondant aux soins remboursés.

Des dispositions spécifiques sont prévues pour les travailleurs frontaliers pensionnés. D’une part, un travailleur frontalier qui prend sa retraite a le droit, en cas de maladie, de continuer à bénéficier des prestations en nature dans l’Etat membre dans lequel il a exercé en dernier son activité salariée ou non salariée, dans la mesure où il s’agit de poursuivre un traitement commencé dans cet Etat membre. Un frontalier traité pour un cancer dans un pays où il travaillait peut donc continuer à être soigné dans ce pays après avoir pris sa retraite. D’autre part, le titulaire d’une pension de vieillesse qui a exercé une activité salariée ou non salariée en tant que travailleur frontalier pendant deux ans au moins au cours des cinq années qui ont précédé la date d’effet de sa pension de vieillesse ou d’invalidité a droit aux prestations en nature dans l’Etat membre où il a exercé en tant que travailleur frontalier une activité salariée ou non salariée. Cette disposition a également pour objet d’assurer une continuité médicale en offrant une option supplémentaire au retraité frontalier. Par exemple, un frontalier qui réside en France, qui a acquis une pension de vieillesse en France et qui a travaillé comme frontalier au Luxembourg, peut se rendre librement au Luxembourg pour se faire soigner.

Les chercheurs d’emploi peuvent bénéficier de droits, via le règlement (CE) n° 883/2004, dont ils sont privés au titre de la directive 2004/38/CE du 29 avril 2004. Rappelons en effet que selon cette dernière, les inactifs n’ont de droit de séjour que s’ils possèdent une assurance maladie.

Par le biais du règlement (CE) n° 883/2004, ils pourront être pris en charge pour les soins prodigués en France si, avant leur arrivée en France, ils étaient assurés contre le risque maladie dans un autre Etat membre de l’Union européenne. Ainsi, concernant les chômeurs indemnisés transférant leur résidence en France, ils restent affiliés pendant ce temps au régime compétent dans leur pays pour indemniser leur chômage. Avant leur départ pour la France, ils doivent solliciter la carte européenne d’assurance maladie auprès de leur organisme d’affiliation. Les chômeurs non indemnisés, s’ils étaient couverts contre le risque maladie dans un autre Etat membre avant leur arrivée en France, sont également susceptibles d’être assurés en France dès lors que l’Etat d’où ils viennent leur délivre un formulaire S1. Ils auront alors droit à une carte vitale.