Les principes

En vertu du principe de subsidiarité, dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, l’Union intervient seulement si, et dans la mesure où, les objectifs de l’action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les Etats membres, tant au niveau central qu’au niveau régional et local, mais peuvent l’être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l’action envisagée, au niveau de l’Union. Le principe de subsidiarité vise ainsi à assurer une prise de décision la plus proche possible du citoyen en vérifiant que l’action à entreprendre au niveau de l’Union européenne est justifiée par rapport aux possibilités qu’offre l’échelon national, régional ou local.

Dans les domaines où la compétence est partagée entre les Etats membres et l’Union européenne, cette dernière ne doit agir que lorsque son action est plus efficace qu’une action entreprise au niveau inférieur. Le principe de subsidiarité trouve donc application pour les domaines qui font l’objet d’une compétence partagée entre l’Union et les Etats membres.

Le principe de subsidiarité est lié au principe de proportionnalité qui suppose que l’action de l’Union européenne ne doit pas excéder ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs du traité. Ces principes garantissent que l’Union européenne n’excède pas les pouvoirs qui lui sont conférés et n’empiète pas de manière injustifiée sur les compétences des Etats membres. Les textes communautaires qui violeraient le principe de subsidiarité sont susceptibles de faire l’objet d’un recours en annulation devant la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE).

Le principe de subsidiarité reçoit une application concrète dans le processus législatif. Il implique que, avant de proposer un acte législatif, la Commission procède à de larges consultations, qui doivent tenir compte, le cas échéant, de la dimension régionale et locale des actions envisagées. Les propositions d’actes législatifs communautaires sont motivées au regard des principes de subsidiarité et de proportionnalité. Toute proposition d’acte législatif devrait comporter une fiche contenant des éléments circonstanciés permettant d’apprécier le respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité. Cette fiche devrait permettre d’évaluer son impact financier et, lorsqu’il s’agit d’une directive, ses implications sur la réglementation à mettre en œuvre par les Etats membres, y compris, le cas échéant, la législation régionale. Les raisons permettant de conclure qu’un objectif de l’Union peut être mieux atteint au niveau de celle-ci s’appuient sur des indicateurs qualitatifs et, chaque fois que c’est possible, quantitatifs. Les propositions d’actes législatifs tiennent compte de la nécessité de faire en sorte que toute charge, financière ou administrative, incombant à l’Union européenne, aux gouvernements nationaux, aux autorités régionales ou locales, aux opérateurs économiques et aux citoyens soit la moins élevée possible et à la mesure de l’objectif à atteindre.

Tout Parlement national ou toute Chambre de l’un de ces parlements peut, dans un délai de huit semaines à compter de la date de transmission d’une proposition d’acte législatif communautaire, adresser aux présidents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission un avis motivé exposant les raisons pour lesquelles il estime que le projet en cause n’est pas conforme au principe de subsidiarité. Un réexamen peut alors avoir lieu, à l’issue duquel la Commission peut décider, soit de maintenir la proposition, soit de la modifier, soit de la retirer.

Le principe de subsidiarité a pour corollaire la faculté pour l’Union d’agir sur des domaines pour lesquels elle n’a pas explicitement compétence : « Si une action de l’Union paraît nécessaire, dans le cadre des politiques définies par les traités, pour atteindre l’un des objectifs visés par les traités, sans que ceux-ci n’aient prévu les pouvoirs d’action requis à cet effet, le Conseil, statuant à l’unanimité sur proposition de la Commission et après approbation du Parlement européen, adopte les dispositions appropriées. Lorsque les dispositions en question sont adoptées par le Conseil conformément à une procédure législative spéciale, il statue également à l’unanimité, sur proposition de la Commission et après approbation du Parlement européen » (TFUE, art. 352).

Cette disposition, appelée « clause de flexibilité », permet d’ajuster les compétences de l’Union aux objectifs assignés par les traités lorsque ceux-ci n’ont pas prévu les pouvoirs d’action nécessaires pour atteindre ces objectifs.

Pour la Cour de justice, parce qu’il est « issu d’une source autonome, le droit né du traité ne pourrait donc, en raison de sa nature spécifique originale, se voir judiciairement opposer un texte interne, quel qu’il soit » (2).

Le principe de primauté, construit par la jurisprudence, est désormais consacré par une déclaration annexée au traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (déclaration n° 17) : « Il découle de la jurisprudence de la Cour de justice que la primauté du droit communautaire est un principe fondamental dudit droit. Selon la Cour, ce principe est inhérent à la nature particulière de la Communauté européenne. A l’époque du premier arrêt de cette jurisprudence constante (l’arrêt Costa c/ Enel), la primauté n’était pas mentionnée dans le traité. Tel est toujours le cas actuellement. Le fait que le principe de primauté ne soit pas inscrit dans le futur traité ne modifiera en rien l’existence de ce principe ni la jurisprudence en vigueur de la Cour de justice. Il [en] résulte [...] qu’issu d’une source autonome, le droit né du traité ne pourrait donc, en raison de sa nature spécifique originale, se voir judiciairement opposer un texte interne quel qu’il soit, sans perdre son caractère communautaire et sans que soit mise en cause la base juridique de la Communauté elle-même. »

La primauté du droit de l’Union signifie donc que les normes adoptées dans ce cadre ont une autorité supérieure à celles qui sont issues des ordres juridiques nationaux. Autrement dit, le droit communautaire fait partie intégrante de l’ordre juridique applicable sur le territoire de chacun des Etats membres. Une législation nationale qui irait à l’encontre de la règle communautaire ne doit pas être appliquée et doit être abrogée ou modifiée. Le principe de primauté concerne toutes les normes communautaires à caractère obligatoire : traités, principes généraux du droit de l’Union, règlements, directives, décisions, accords externes conclus avec des Etats tiers.

Le principe de primauté est plus délicat à mettre en œuvre lorsque des normes de valeur constitutionnelle heurtent des normes communautaires. En droit français, la Constitution subordonne la ratification d’un traité international à sa conformité, ce qui impose de réviser cette dernière le cas échéant. Le traité de Maastricht, qui a transféré à l’Union européenne des compétences en matière économique et monétaire et en matière de politique à l’égard des ressortissants d’Etats tiers n’a pu être ratifié, en application de l’article 54 de la Constitution, qu’une fois la Constitution modifiée (3). Par ailleurs, le Conseil constitutionnel n’est pas compétent pour vérifier la conformité à la Constitution des actes de droit dérivé communautaire. Cependant, la supériorité du droit de l’Union est assurée par divers mécanismes, dont le suivant : « La transposition en droit interne d’une directive communautaire résulte d’une exigence constitutionnelle à laquelle il ne pourrait être fait obstacle qu’en raison d’une disposition expresse contraire de la Constitution » (4).

Concernant les relations entre lois nationales et droit de l’Union, l’article 55 de la Constitution de 1958 prévoit que « les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l’autre partie ». Ce principe n’a jamais soulevé de problèmes d’application devant les tribunaux lorsque les lois en cause étaient antérieures aux traités ou accords.

La situation inverse, lorsque les lois contraires aux stipulations du traité interviennent postérieurement à celui-ci, est plus délicate. Les juridictions françaises ont d’abord estimé que la norme la plus récente devait s’appliquer (5), analyse qui pouvait avoir pour conséquence de faire prévaloir la loi sur le droit de l’Union. Puis dans l’arrêt Jacques Vabre, la Cour de cassation affirma, au contraire, que les traités priment sur des lois internes qui leur sont postérieures : le Traité communautaire « a une autorité supérieure à celle des lois » (6). Finalement, dans l’arrêt Nicolo, le Conseil d’Etat a admis la primauté d’un traité communautaire sur une loi française postérieure en posant comme principe qu’il appartient au juge administratif de contrôler la compatibilité entre les traités internationaux et les lois françaises même postérieures (7). Le Conseil d’Etat reconnaît aujourd’hui la primauté des règlements et des directives sur les lois internes.

On rappellera que, dans l’hypothèse où le juge national est saisi d’une question portant à la fois sur la constitutionnalité et la conformité au droit de l’Union européenne d’une disposition législative, il lui appartient de mettre en œuvre, le cas échéant, les mesures provisoires ou conservatoires propres à assurer la protection juridictionnelle des droits conférés par l’ordre juridique européen. En cas d’impossibilité de satisfaire à cette exigence, comme c’est le cas de la Cour de cassation, devant laquelle la procédure ne permet pas de recourir à de telles mesures, le juge doit se prononcer sur la conformité de la disposition critiquée au regard du droit de l’Union en laissant alors inappliquées les dispositions prévoyant une priorité d’examen de la question de constitutionnalité (8).

La norme européenne produit des effets immédiatement et automatiquement, au même titre que toute autre règle de droit positif, dans l’ordre juridique interne des Etats, en dépit de l’existence éventuelle d’une législation nationale contraire. Pour la Cour de justice, « les règles de droit communautaire, établies par le traité luimême ou en vertu des procédures qu’il a instituées, s’appliquent de plein droit au même moment et avec des effets identiques sur toute l’étendue du territoire de la Communauté » (9). Le droit de l’Union européenne, de même qu’il crée des charges à l’encontre des particuliers, est aussi destiné à engendrer des droits qui entrent dans leur patrimoine juridique.

L’effet direct, également nommé « invocabilité directe » ou « opposabilité directe », se traduit par le droit pour tout citoyen de l’Union de revendiquer l’application d’un texte communautaire devant une juridiction nationale. Comme on le verra (cf. infra, II), beaucoup des dispositions des traités de l’Union ont un effet direct. En ce qui concerne le droit dérivé, par nature, les règlements communautaires ont un effet direct tandis que les directives en sont en principe dépourvues (cf. infra, § 5, B). Les dispositions des accords conclus avec les Etats tiers ne bénéficient pas d’une présomption d’effet direct, mais ont cette qualité si certaines circonstances sont réunies (10). Cette règle a des conséquences concrètes importantes concernant les droits à prestations sociales des étrangers en France, en particulier pour les prestations familiales (cf. infra, A savoir aussi).