LES SERVICES MANDATAIRES À LA PROTECTION DES MAJEURS

Cette intégration des services mandataires dans le secteur médico-social a des conséquences sur leur régime juridique. Ils sont soumis au dispositif de l’autorisation de création, de transformation ou d’extension applicable à tout établissement ou service social ou médico-social. Ainsi, l’autorisation d’un service chargé d’exercer des mesures de protection des majeurs est prise par l’autorité compétente de l’Etat, après avis conforme du procureur de la République du tribunal de grande instance du chef-lieu du département. L’autorité de l’Etat se trouve donc liée par l’avis donné par le procureur de la République, « ce qui conférera aux services judiciaires – véritables prescripteurs de la mesure de protection – la possibilité d’exercer un droit de regard réel sur les services chargés de sa mise en œuvre » (1).

Pour l’essentiel, le droit commun de l’autorisation des établissements et services sociaux et médico-sociaux s’applique. L’autorisation est ainsi accordée pour 15 ans.

Rappelons que cette procédure d’autorisation a été réformée par la loi Hôpital, patients, santé et territoires du 21 juillet 2009, complétée par une ordonnance du 23 février 2010 et un décret d’application du 26 juillet 2010. Par la suite, la loi Fourcade du 10 août 2011 ainsi que la loi de programmation relative à l’exécution des peines du 27 mars 2012 sont venues apporter quelques modifications.

Depuis cette réforme et sauf exceptions, une procédure d’appel à projets précède la délivrance des autorisations de création, de transformation (2) ou d’extension stricte de 30 % ou de 15 places ou lits par rapport à la capacité initialement autorisée des établissements et services sociaux et médico-sociaux et lieux de vie et d’accueil ayant recours à des financements publics. Dans les autres cas, le principe de l’autorisation joue quand même mais sans exigence de cet appel à projet. Des particularités concernent les services mandataires judiciaires à la protection des majeurs. Elles portent sur le contenu du cahier des charges dans le cadre de la procédure d’appel à projets.

Les dispositions relatives au contrôle des établissements et services sociaux et médico-sociaux sont également applicables aux services mandataires à la protection des majeurs.

Ainsi, dès que sont constatés dans l’établissement ou le service des infractions aux lois et règlements ou des dysfonctionnements dans la gestion ou l’organisation susceptibles d’affecter la prise en charge ou l’accompagnement des usagers ou le respect de leurs droits, l’autorité qui a délivré l’autorisation adresse au gestionnaire de l’établissement ou du service une injonction d’y remédier, dans un délai qu’elle fixe. Ce délai doit être raisonnable et adapté à l’objectif recherché. Elle en informe les représentants des usagers, des familles et du personnel et, le cas échéant, le représentant de l’Etat dans le département (CASF, art. L. 313-14).

Cette injonction, qui peut également être demandée par le procureur de la République, peut inclure des mesures de réorganisation et, éventuellement, des mesures individuelles conservatoires, dans les conditions prévues par le code du travail ou par les accords collectifs.

S’il n’est pas satisfait à l’injonction, l’autorité compétente peut désigner un administrateur provisoire de la structure pour une durée qui ne peut être supérieure à six mois renouvelables une fois. Celui-ci accomplit, au nom de l’autorité compétente et pour le compte du service, les actes d’administration urgents ou nécessaires pour mettre fin aux dysfonctionnements ou irrégularités constatés.

De même, si la santé, la sécurité ou le bien-être moral ou physique des personnes hébergées sont menacés ou compromis par les conditions d’installation, d’organisation ou de fonctionnement du service, le représentant de l’Etat enjoint aux responsables de celui-ci de remédier aux insuffisances, inconvénients ou abus dans le délai qu’il leur fixe à cet effet. S’il n’a pas été satisfait à l’injonction dans ce délai, le représentant de l’Etat ordonne la fermeture totale ou partielle, définitive ou provisoire, de la structure. Cette injonction peut être demandée par le procureur de la République ; la décision de fermeture est alors prise par le représentant de l’Etat dans le département sur avis du procureur de la République ou à la demande de celui-ci. Ce dernier est informé de la fermeture du service (CASF, art. L. 331-5).

Autre disposition qui doit trouver à s’appliquer, l’article L. 313-16 du code de l’action sociale et des familles. Selon ce texte, l’autorité qui a délivré l’autorisation, c’est-à-dire le représentant de l’Etat dans le département, doit, après avoir requis l’avis du procureur de la République ou à la suite d’une demande de ce dernier en ce sens, prononcer la fermeture, totale ou partielle, provisoire ou définitive, du service lorsque :

• les conditions techniques minimales d’organisation et de fonctionnement requises de tout établissement ou service social ou médico-social (CASF, art. L. 312-1, I) ne sont pas respectées ;
• des infractions aux lois et règlements susceptibles d’entraîner la mise en cause de la responsabilité civile de l’établissement ou du service ou de la responsabilité pénale de ses dirigeants ou de la personne morale gestionnaire sont constatées dans l’établissement ou le service et du fait de celui-ci.

En cas d’urgence, le représentant de l’Etat dans le département peut, sans injonction préalable et, le cas échéant, d’office, prononcer par arrêté motivé et à titre provisoire la fermeture totale ou partielle de ce service. Le procureur de la République en est informé.

Depuis le 26 février 2010, c’est le représentant de l’Etat dans la région (et non plus dans le département) qui est chargé d’établir, chaque année, la tarification des prestations fournies par les services mandataires judiciaires à la protection des majeurs.

Cette décision est prise après avis des principaux organismes financeurs, à savoir :

• la caisse d’allocations familiales (CAF) ;
• la caisse d’assurance retraite et de la santé au travail (CARSAT) ;
• la caisse de mutualité sociale agricole (CMSA).

Leur avis ne lie pas juridiquement le représentant de l’Etat.

Lorsque les services mandataires à la protection des majeurs sont rattachés à certains établissements de santé dispensant des soins relatifs aux troubles mentaux ainsi qu’à des établissements sociaux et médico-sociaux pour personnes âgées ou handicapées, les règles de tarification spécifiques applicables à ces établissements le sont également à ces services (cf. infra, chapitre IV).

Les services mandataires judiciaires à la protection des majeurs sont soumis aux règles budgétaires applicables aux établissements sociaux et médico-sociaux. Ainsi, le montant total annuel des dépenses de ces services qui sont à la charge de l’Etat et, corrélativement, le montant total annuel des dépenses prises en compte pour le calcul de leurs dotations globales de fonctionnement sont déterminés par le total du montant limitatif inscrit à ce titre dans la loi de finances de l’année de l’exercice considéré. Ce montant total annuel est ensuite constitué en dotations régionales limitatives. A cet effet, les services mandataires judiciaires à la protection des majeurs sont tenus de transmettre, au plus tard le 31 octobre de l’année qui précède celle à laquelle elles se rapportent, leurs propositions budgétaires et leurs annexes : à l’autorité de tarification, aux départements concernés ainsi qu’aux organismes locaux de sécurité sociale, dans le ressort desquels ils sont implantés, consultés pour avis.

Puis, dans le délai de un mois à compter de la réception de ces documents budgétaires, les organismes locaux de sécurité sociale et les départements font parvenir à l’autorité de tarification un avis relatif aux propositions budgétaires. Cet avis est simultanément communiqué au service ayant transmis la proposition budgétaire, qui dispose d’un délai de un mois à compter de sa réception pour faire parvenir ses observations à l’autorité de tarification.

En réponse aux propositions budgétaires, l’autorité de tarification fait connaître au service les modifications qu’elle propose. Celles-ci peuvent porter sur :

• les recettes autres que les produits de la tarification qui paraissent sous-évaluées ;
• les dépenses qui paraissent insuffisantes au regard notamment de leur caractère obligatoire ;
• les dépenses qui paraissent manifestement hors de proportion avec le service rendu ou avec le coût des services fournissant des prestations comparables ;
• les dépenses qui paraissent injustifiées ou dont le niveau paraît excessif, compte tenu des conditions de satisfaction des besoins de la population, ou de l’activité et des coûts des services fournissant des prestations comparables pour celles qui sont prises en charge par le budget de l’Etat ou par l’assurance maladie ;
• les dépenses dont la prise en compte paraît incompatible avec les dotations limitatives de crédit, au regard des orientations retenues par l’autorité de tarification, pour l’ensemble des établissements et services dont elle fixe le tarif ou pour certaines catégories d’entre eux ;
• les modifications qui découlent de l’affectation du résultat d’exercices antérieurs.

L’autorité de tarification doit notifier aux services la décision d’autorisation budgétaire dans un délai de 60 jours, qui court à compter de la publication de l’arrêté fixant les dotations régionales limitatives. Cette décision d’autorisation budgétaire et de tarification est également notifiée, dans le même délai, aux départements et aux organismes locaux de sécurité sociale consultés pour avis (CAF, CARSAT et CMSA) qui versent une quote-part de la dotation globale de financement.

Autre précision : lorsqu’ils sont financés totalement ou partiellement par la caisse d’allocations familiales, les services mandataires judiciaires à la protection des majeurs ont l’obligation de fournir les données nécessaires au calcul des indicateurs de convergence budgétaire ainsi que divers documents comptables (compte administratif, rapport d’activité...), dès lors que le directeur de la caisse du lieu d’implantation du service en fait la demande.