LA CHARGE FINANCIERE DE LA MESURE

Contrairement à la tutelle aux prestations sociales adultes (TPSA), qui était financée par les organismes de sécurité sociale, la mesure d’accompagnement social personnalisé (MASP) repose sur les épaules des départements, ce qui se traduira par des charges financières supplémentaires. Quant à la mesure d’accompagnement judiciaire (MAJ), son financement sera également à la charge du département si celui-ci verse la seule prestation ou l’ensemble des prestations sociales entrant dans le champ de la mesure.

Il en sera de même si le département verse la prestation sociale du montant le plus élevé parmi toutes les prestations accordées. Dans les autres cas, la mesure d’accompagnement judiciaire sera financée par l’organisme débiteur de la seule prestation versée ou de celle qui a le montant le plus élevé. Selon les données fournies par la direction générale de l’action sociale à l’époque (direction générale de la cohésion sociale aujourd’hui) et figurant dans les travaux parlementaires, la mise en place de la MASP et les coûts engendrés par le travail social nécessaire à l’accompagnement personnalisé des bénéficiaires (élaboration du contrat d’accompagnement mais aussi évaluation médico-sociale périodique) auraient dû représenter un besoin de financement d’environ 46,7 millions d’euros à l’horizon 2013, cinq ans, donc, après l’entrée en vigueur de la loi fixée au 1^er janvier 2009. De cette somme auraient été toutefois déduites les économies corrélativement réalisées sur les frais de gestion liés au volet judiciaire des tutelles, que la DGAS évaluait à 27 millions d’euros en 2013.

En effet, les départements finançaient les frais de tutelle des personnes sous TPSA percevant une prestation sociale dont ils étaient débiteurs (allocation personnalisée d’autonomie, prestation de compensation du handicap). Selon le gouvernement, « à dispositif non réformé [...], le coût pour les départements atteindrait [...] 27,9 millions d’euros en 2013 »(1).

Mais avec la réforme, ils ne prendront plus en charge les personnes sous tutelle ou sous curatelle qui perçoivent une prestation sociale relevant de leur compétence, l’article 17 de la loi indiquant que le coût de ces mesures sera assumé par l’Etat. Ils n’auront plus à leur charge que la mesure d’accompagnement judiciaire, dont le coût était estimé à 900 000 € en 2013.

Au final, en 2013, les départements auraient donc dû faire face à une dépense globale supplémentaire de 19,7 millions d’euros. En réalité, selon le député socialiste Christophe Sirugue, auteur d’un premier bilan de la loi du 5 mars 2007, le coût de la MASP apparaît plus élevé que prévu(2). « Du fait de la lenteur de la montée en charge du dispositif », son coût unitaire mensuel a même été « particulièrement élevé » en 2009 – 198,2 € – par rapport au coût à terme estimé. Certains conseils généraux ont en effet « dû recruter des travailleurs sociaux, ce qui a engendré des coûts fixes importants au regard du faible nombre de mesures mises en œuvre ». De son côté, la Cour des comptes a relevé, « s’agissant du coût unitaire mensuel des MASP, bien que difficile à appréhender », que dans son échantillon d’enquête (10 départements), ce coût unitaire s’étalait entre 130 et 462 €(3). Pour sa part, d’après la DREES, une mesure MASP coûterait environ 580 € par mois, « mais ce coût intégrerait des charges qui ne sont pas directement imputables au dispositif », note la Cour des comptes. L’ADF l’estime à 210 € par mois. « Quoi qu’il en soit, ces deux montants sont nettement plus élevés que celui de 150 € par mois qui figurait dans les travaux préparatoires à la réforme de 2007 »(4).

En tout état de cause, ces hypothèses de calcul initiales avaient permis, lors de la discussion du projet de loi en 2007, de conclure à l’absence de « transfert de charge ou de compétences ». Toutefois, la loi contenait une clause de rendez-vous en son article 46 qui prévoyait qu’à compter du 1^er janvier 2010 et jusqu’au 1^er janvier 2015, le gouvernement devrait présenter annuellement au Parlement un rapport dressant notamment un bilan statistique de la mise en œuvre de la mesure d’accompagnement social personnalisé ainsi que des évolutions du nombre de mesures de protection judiciaire des majeurs. Ce rapport est censé indiquer les coûts respectifs supportés par l’Etat, les organismes versant les prestations sociales aux majeurs protégés ainsi que les collectivités débitrices, et exposer, en cas d’alourdissement constaté des charges supportées par les départements, les compensations financières auxquelles l’Etat a procédé dans le cadre des lois de finances. Non content de cette disposition, un département a contesté devant le Conseil d’Etat cet article 46 jugeant qu’il remettait en cause l’autonomie financière des départements. Le Conseil d’Etat a alors saisi le Conseil constitutionnel d’une question prioritaire de constitutionnalité relative à la mesure d’accompagnement social personnalisé. Mais la Haute Juridiction ne lui a pas donné raison. Elle a, en effet, estimé que la MASP s’adressant à « des personnes fragiles ou en difficulté qui perçoivent déjà des prestations sociales », le législateur « n’a pas créé une nouvelle prestation sociale » mais « s’est borné à aménager les conditions d’exercice de la compétence d’aide sociale de droit commun qui relève des départements ». Ce faisant, il n’a procédé ni à un transfert de compétence, ni à une création ou à une extension de compétence et n’a, dès lors, porté atteinte ni à la libre administration des collectivités territoriales ni à leur autonomie financière(5).