LE PLACEMENT ÉDUCATIF

Etablissements publics - ils sont dans ce cas une unité d’EPE - ou relevant du secteur associatif habilité, les centres éducatifs renforcés (CER) ont été créés, à partir de 1999, à la suite du conseil de sécurité intérieure du 8 juin 1998, afin de proposer une solution de rupture à des adolescents engagés dans un processus de délinquance affirmé ou d’exclusion sociale lourde. Bénéficiant d’un encadrement éducatif important, ces centres fonctionnent sous forme de sessions et n’ont, de ce fait, pas vocation à recevoir des jeunes en urgence. En septembre 2011, 58 CER dépendaient du secteur associatif habilité et 5 de la PJJ (UE-CER) (9).

Petites unités d’hébergement, les CER ont pour vocation d’accueillir un groupe de huit adolescents au maximum. Aux termes du cahier des charges de ces structures, leur spécificité réside dans la mise en place d’un accompagnement éducatif permanent des mineurs dans les actes de la vie quotidienne comme dans les différentes démarches de remobilisation. Cette présence éducative permanente auprès du jeune (un encadrant pour un jeune) doit créer les conditions d’une rupture pour les mineurs placés.

Les mineurs pris en charge sont « ceux qui ne relèvent pas (ou pas encore) d’une prise en charge collective traditionnelle mais qui ont besoin pour un temps limité d’être éloignés de leur milieu naturel ». Pour certains mineurs, cet accueil constitue une alternative à l’incarcération, pour d’autres, une étape postérieure à l’incarcération. D’une manière générale, ces structures s’adressent à des mineurs délinquants multirécidivistes en grande difficulté ou en voie de marginalisation, confiés au titre de l’ordonnance de 1945. La possibilité d’y placer des mineurs en danger sur le fondement de l’assistance éducative peut cependant être négociée avec les conseils généraux.

Ces centres se caractérisent par des programmes d’activités intensives pendant des sessions de trois à six mois. Ce temps court doit permettre « l’évaluation des jeunes, de leur situation et des potentialités existantes en termes de solutions éducatives durables ». Afin d’assurer une continuité éducative au-delà du temps de prise en charge dans le centre, il est prévu le maintien d’une mesure de milieu ouvert parallèlement au placement en CER. Les autres services éducatifs, hébergements ou dispositifs d’activités de jour sont, quant à eux, dans une position de partenaires ou d’accueil à la sortie du centre.

La question de la sortie du CER - comme du centre éducatif fermé - est alors essentielle. Ainsi que le souligne le rapport d’information de l’Assemblée nationale dit rapport « Warsmann » déposé le 28 mai 2008 : « Le manque de structures spécifiques, ainsi que le peu d’enthousiasme manifesté généralement par les directeurs d’établissement pour accueillir des mineurs en sortie de dispositif aboutissent à une rareté de l’offre de placement, préjudiciable à la continuité du parcours éducatif du mineur. [...] Finalement on peut se poser la question de savoir si tout cela n’est pas un gâchis d’énergie et de deniers publics. [...] Le temps passé en CER ou en CEF ne doit pas être une période de “bannissement doré” mais bien un temps spécifique de construction d’un parcours de réinsertion » (10).

Les centres éducatifs fermés sont la première structure créée par décision du législateur (11). Conformément à la volonté des parlementaires, et aux termes de leur cahier des charges, les CEF sont une alternative à l’incarcération offerte à des mineurs multiréitérants ou ayant commis des faits d’une particulière gravité, « destinés à prévenir la persistance et le renouvellement des comportements délinquants par le retrait du milieu social habituel des mineurs qu’ils induisent » (circulaire du 13 novembre 2008). Pour autant ces établissements relèvent clairement de la catégorie des établissements sociaux et médico-sociaux, et non de celle des établissements pénitentiaires. En septembre 2011, les centres éducatifs fermés étaient au nombre de 44 (10 relevant du secteur public, 34 relevant du secteur privé) (12)pour 488 mineurs accueillis. Aux termes de la circulaire du 13 novembre 2008, l’objectif est de disposer de 48 structures pour 526 places.

Un débat sémantique s’est immédiatement engagé autour du caractère « fermé » de ces structures, d’aucuns ne manquant pas de rappeler que, si elles sont réellement fermées, leurs conditions d’admission doivent alors être alignées sur celles des lieux privatifs de liberté. Il est rapidement apparu que la terminologie de « centre éducatif fermé » était avant tout destinée à l’affichage, et que le terme de « contenant » aurait davantage correspondu à sa réalité, cette contention étant caractérisée par le cadre juridique du placement, par la densité de l’encadrement éducatif et par la configuration des locaux. Il n’en demeure pas moins que la volontaire ambiguïté de la terminologie employée a produit l’effet inverse de celui qui était escompté lorsque tant les jeunes confiés que les victimes de leurs agissements ou les populations environnantes ont compris qu’il était relativement aisé d’en fuguer.

Comme l’indique le dernier rapport du Sénat, fait au nom de la commission des lois, s’agissant des CEF « c’est la parole du juge plus que les murs de l’établissement qui fonde la privation de liberté » (13).

Toujours est-il que tout franchissement de cette muraille virtuelle fait encourir une incarcération. Particulièrement pour les mineurs de 13 à 16 ans, une admission en CEF est souvent de ce fait une étape qui peut précipiter une incarcération.

Les mineurs peuvent être placés en CEF dans trois cas de figure :

• avant jugement dans le cadre d’un contrôle judiciaire dont le respect du placement en CEF est l’une des obligations (14) ;
• dans le cadre de l’exécution d’une peine d’emprisonnement assortie d’un sursis avec mise à l’épreuve ;
• dans le cadre d’un aménagement de peine d’emprisonnement ferme, soit au titre d’un placement extérieur, soit dans le cadre d’une libération conditionnelle.

Pour cette raison, et à la différence de toutes les autres structures, le placement en CEF, qui ne peut être ordonné qu’au titre de l’ordonnance de 1945, est au surplus indissociable de la menace d’emprisonnement et ne peut être ordonné à titre principal et exclusif. La conséquence directe est que, si la mesure dont il est l’accessoire (contrôle judiciaire, sursis avec mise à l’épreuve, peine d’emprisonnement) disparaît ou arrive à expiration, le placement en CEF ne peut subsister, même s’il semble profitable au mineur. Ainsi, si un mineur est condamné à trois mois d’emprisonnement ferme, il n’est pas envisageable d’aménager sa peine dans le cadre d’un placement extérieur en CEF conçu en principe pour une durée de prise en charge de six mois.

Elle est fixée par décision judiciaire. Toutefois, lorsqu’il est prononcé dans le cadre d’un contrôle judiciaire, le placement est d’une durée maximale de six mois renouvelable une fois. Lorsqu’il s’agit de l’obligation assortissant un sursis avec mise à l’épreuve, d’une libération conditionnelle ou d’un aménagement de peine d’emprisonnement ferme, la durée du placement peut être égale à la durée de cette mesure, c’est-à-dire qu’elle peut théoriquement durer plusieurs années. En tout état de cause, le placement ne peut perdurer au-delà de la majorité du jeune.

En moyenne, un tiers des mineurs restent moins de trois mois en CEF, un tiers entre trois et six mois et un tiers restent plus de six mois. Les directeurs de CEF estiment que la durée optimale de prise en charge des mineurs se situe entre six et huit mois, les deux mois supplémentaires par rapport à la norme de six mois étant parfois nécessaires pour consolider le projet de sortie ou terminer une année scolaire.

Les CEF peuvent recevoir des mineurs des deux sexes âgés de 13 à 18 ans. Un seul CEF, celui de Doudeville (Seine-Maritime), s’est spécialisé dans l’accueil des jeunes filles, qui ne représentent en tout état de cause que 6 % des mineurs placés. Par ailleurs, une dizaine de CEF sont en théorie mixtes, les autres ne recevant que des garçons. Certains CEF se sont spécialisés dans l’accueil des mineurs de 13 à 16 ans.

Aucune statistique n’a été publiée permettant de connaître précisément le fondement juridique des placements en CEF. Dans les faits, il est toutefois constant que la grande majorité des mineurs sont confiés au titre d’un contrôle judiciaire ou d’un sursis avec mise à l’épreuve, le cadre de l’aménagement d’une peine d’emprisonnement ferme étant plus récent.

Dans son rapport (15), la défenseure des enfants déplore le fait que plus du quart des jeunes accueillis (26 %) n’ont pas de casier judiciaire lors de leur admission et ont commis leurs premières infractions depuis moins de un an, faisant ainsi le constat d’une certaine dérive par rapport aux objectifs de la loi du 5 mars 2007 et de la circulaire du 13 novembre 2008. Elle explique cette évolution par deux facteurs principaux : d’une part, l’évolution des politiques des parquets tendant à l’accélération des réponses pénales à l’égard des mineurs (défèrement systématique, jugements rapprochés), de sorte que les mesures éducatives n’ont pas suffisamment le temps de porter leurs fruits et que les juges des enfants se retrouvent rapidement contraints de brûler les étapes dans le processus de réponse judiciaire ; d’autre part, les insuffisances du dispositif traditionnel d’hébergement, souvent dépouillé dans certaines régions au profit des nouveaux CEF, et qui ne présentent plus de garanties suffisantes en termes de contenance des mineurs difficiles. La défenseure des enfants proposait en conséquence d’inscrire dans la loi que l’orientation en CEF doit être réservée aux adolescents multiréitérants ou récidivistes commettant des actes graves et pour lesquels d’autres types de placement ont été tentés et ont échoué (proposition n° 12).

C’est pourtant une orientation tout autre qui est en train de se dessiner, tendant d’une part à élargir les conditions de placement en CEF des mineurs de moins de 16 ans placés sous contrôle judiciaire (16), et d’autre part à systématiser le placement immédiat en CEF de mineurs même primodélinquants qui ont commis un fait grave, notamment de nature criminelle.

C’est ainsi que la circulaire adressée aux parquets le 2 décembre 2011, faisant suite au drame de Chambonsur-Lignon, souligne que « le placement en centre éducatif fermé n’est pas limité aux seuls mineurs récidivistes ou multiréitérants », et intime aux parquets de requérir le placement en CEF sous contrôle judiciaire des mineurs de 13 à 16 ans qui ont commis des faits particulièrement graves d’atteinte aux personnes, et ce même s’ils ne sont pas connus des services de police ou de justice. De même, le ministre délivre des instructions tout aussi précises et comminatoires tendant à requérir le placement en CEF de tout mineur de 13 à 18 ans auteur de ces mêmes faits, dès lors que la durée de détention est expirée ou lorsque les critères de détention ne sont plus pertinents, et d’interjeter appel des décisions qui ne feraient pas droit à ces réquisitions.

De telles instructions vont à l’encontre des préconisations de la commission sénatoriale (17)qui souligne, reprenant les observations de personnes et associations consultées, que le dispositif CEF « devrait continuer à prendre en charge les adolescents les plus difficiles et que son extension ne devrait pas se faire au détriment des autres modes de prise en charge de la PJJ, lesquelles offrent des solutions éducatives adaptées - et bien moins coûteuses pour les deniers publics ! - pour des mineurs primodélinquants dont le profil ne nécessite pas un placement dans un centre fermé » (18). La commission fait également valoir que le fait d’élargir le public des CEF aux primodélinquants, ainsi que l’envisageait le gouvernement Fillon, « modifierait substantiellement le projet pédagogique de ces établissements, dont la vocation première est de réinculquer à des mineurs présentant de graves carences éducatives les fondamentaux de la vie en société et de réinscrire ces derniers dans un parcours scolaire ou professionnel » et risquerait en outre « de créer des effets de contagion particulièrement néfastes aux primodélinquants » (19). Au bénéfice de ces observations, les sénateurs proposent que les CEF soient réservés aux mineurs récidivistes et multiréitérants, sans exclure toutefois la possibilité d’y admettre des mineurs primodélinquants qui auraient commis des faits de nature criminelle ou présentant des risques de réitération particulièrement élevés.

L’une des différences notables entre un CEF et un établissement éducatif traditionnel tient au taux d’encadrement particulièrement élevé, justifié par le profil spécifique des mineurs accueillis nécessitant non seulement une surveillance constante mais également un accompagnement éducatif et médico-psychologique soutenu. Cette prise en charge renforcée est assurée par une équipe de 24 à 27 éducateurs (20)pour 10 à 12 mineurs confiés, à laquelle s’ajoutent souvent un enseignant et, le cas échéant, un ou plusieurs personnels de santé.

Ainsi que le souligne le rapport sénatorial (21), après avoir constaté « l’explosion » de certains CEF dont les personnels se sont trouvés démunis face à la violence des mineurs accueillis, « il est primordial que ces établissements puissent disposer de personnels expérimentés, convenablement formés et stables. La réussite d’une prise en charge renforcée inscrite dans la durée repose en effet avant tout sur la solidité de l’équipe éducative ». L’accent est mis par ailleurs sur la prise en charge des adolescents présentant des troubles mentaux. C’est ainsi que 13 CEF ont été dotés entre 2008 et 2011 de moyens renforcés en santé mentale, se traduisant par l’allocation de personnels supplémentaires de santé mentale et le développement de coopérations soutenues avec les secteurs pédopsychiatriques de proximité.

La prise en charge répond à une double contrainte.

Juridique d’abord : liée à la combinaison systématique du placement en centre éducatif fermé avec un contrôle judiciaire, un sursis avec mise à l’épreuve ou une sortie de prison sous condition. A la différence des autres mesures de placement, le placement en CEF, parce qu’il reste une alternative à l’incarcération, ne peut pas être « sec ».

Le responsable du centre doit informer le juge ainsi que le procureur de tout manquement aux obligations liées au placement (fugue notamment).

Le mineur encourt alors la révocation du contrôle judiciaire, et donc la détention provisoire, ou la mise à exécution de la peine d’emprisonnement pour non respect de l’obligation assortissant le sursis avec mise à l’épreuve. Si le placement en CEF est une modalité d’exécution d’une peine d’emprisonnement ferme, le mineur risque de se voir retirer cette mesure d’aménagement et de devoir alors exécuter le reliquat de sa peine en la forme ordinaire.

Educative et physique ensuite : les mineurs ne peuvent sortir du centre sans être accompagnés, sauf à être déclarés en fugue. Le juge qui confie le mineur au CEF doit impérativement définir les conditions et le cadre des éventuels retours en famille. En vue de prévenir les fugues - et face à leur développement -, l’additif au cahier des charges a renforcé les règles de sécurité. Concrètement et selon la circulaire de 2008, le centre doit être « clôturé et ne comporter qu’un accès unique actionnable par télécommande [...]. L’enceinte de clôture sera doublée à l’intérieur d’une haie vive. Un système de barrière infrarouge sera installé ». Et « des dispositifs de contrôle de mouvements » doivent également être mis en place.

Dans leur rapport, les sénateurs ont toutefois pu constater de visu, dans les quatre CEF visités, « que les systèmes de sécurité ainsi installés étaient loin de faire de ces centres des forteresses » et que le grillage de clôture les entourant « leur a paru pouvoir être franchi sans difficultés insurmontables par un mineur déterminé à prendre la fuite ».

A la différence des centres éducatifs renforcés, les centres éducatifs fermés n’ont pas pour objet la réalisation de bilans en vue d’une orientation ni la mise en place de séjours de rupture. Ils s’inscrivent dans un dispositif global de prise en charge des mineurs de 13 à 18 ans délinquants multirécidivistes ou multiréitérants (22), en alternative à l’incarcération.

La prise en charge s’effectue en plusieurs étapes :

• une phase d’accueil-évaluation : les mineurs sont conduits au CEF à l’issue de l’audience soit par les personnels du centre, soit par les services de la PJJ. Le mineur fait alors l’objet d’un bilan global (santé, scolaire et professionnel, psychologique) qui sera formalisé dans le document individuel de prise en charge, prévu par l’article L. 311-4 du code de l’action sociale et des familles. Deux mois au plus après l’admission, un rapport est adressé au magistrat chargé du respect de la mesure de placement, incluant le bilan et des propositions de prise en charge individualisée pendant la période du placement ;
• une phase de prise en charge intensive fondée sur les apprentissages et la scolarité, l’aspect sanitaire et psychologique et les activités sportives. Cette prise en charge peut se réaliser en lien avec les dispositifs extérieurs spécialisés ou de droit commun (centre de jour de la PJJ, classe-relais, secteur de pédopsychiatrie...). Une circulaire de la DPJJ du 22 février 2005 (non publiée) précise les conditions de la scolarisation au sein des CEF. Elle rappelle notamment que l’obligation d’instruction pour les jeunes de moins de 16 ans doit être scrupuleusement respectée. Dans l’objectif d’éviter des ruptures et de favoriser la réinsertion dans les dispositifs de droit commun, la circulaire insiste sur la signature d’une convention avec un collège ou un lycée, permettant ainsi au jeune, avec l’accord du magistrat, de fréquenter progressivement cet établissement et de ne pas être ainsi exclu des dispositifs de droit commun.
  La même procédure est à appliquer pour les jeunes de 16 à 18 ans pour lesquels une poursuite d’études ou une formation est envisageable. Les pratiques pédagogiques différenciées sont encouragées, plutôt qu’une pédagogie de comblement des lacunes fondée sur la répétition des apprentissages non acquis antérieurement, peu opérante à l’égard du public visé ;
• une phase d’élaboration concrète d’un projet d’insertion sociale et professionnelle et une phase d’accompagnement individuel final pour permettre une transition satisfaisante avec l’après-CEF. La circulaire du 28 mars 2003 insiste sur la préparation de la fin du placement, élaborée en lien avec les services éducatifs assurant la prise en charge du mineur dans son lieu d’origine. Un rapport doit être adressé au magistrat quelques semaines avant l’échéance du placement, pouvant proposer éventuellement un allégement progressif des modalités du contrôle judiciaire, notamment pour permettre des retours réguliers en famille.

Le projet éducatif des CEF, à la différence de celui des centres éducatifs renforcés, ne repose pas sur la rupture du mineur d’avec son environnement familial (23), social ou scolaire. Au contraire, il doit être fondé sur la construction ou la reconstruction des apprentissages fondamentaux (comportement, santé, scolarité, respect des règles, formation...). Il diffère donc peu de celui des structures éducatives classiques, mais avec des moyens juridiques et éducatifs beaucoup plus importants et... contraignants. Cet objectif impose ainsi que ces centres soient proches d’une agglomération urbaine et dans un périmètre géographique peu éloigné du lieu de résidence habituelle du mineur (24).

Comme c’est trop souvent le cas s’agissant des politiques publiques en matière judiciaire ou éducative, la création des CEF n’a été accompagnée d’aucun processus sérieux d’évaluation par un organisme extérieur. C’est ainsi que la commission sénatoriale de juillet 2011 s’est heurtée à un manque de données objectives et de statistiques fiables, notamment lorsqu’il s’est agi d’apprécier l’impact de la prise en charge en CEF sur la récidive des mineurs. A ce sujet, le rapport sénatorial souligne que l’affirmation réitérée du gouvernement, notamment reprise dans la circulaire du 13 novembre 2008, selon laquelle près des deux tiers des mineurs placés en CEF ne seraient pas impliqués dans une affaire pénale dans l’année suivant la fin de leur placement ne repose sur aucune donnée scientifique établie.

Elle n’a pu relever, au travers de ses auditions et déplacements, qu’un sentiment plutôt partagé par les professionnels qui portent une appréciation d’ensemble positive quant à l’impact du séjour en CEF sur le comportement personnel des mineurs confiés, même s’il est loin d’endiguer systématiquement les comportements antisociaux et délinquantiels. Cette appréciation favorable se traduit d’ailleurs par un taux d’occupation des CEF proche de la saturation, ces structures répondant incontestablement à un besoin de la part des magistrats et des équipes éducatives de milieu ouvert. Ce constat est également partagé par la Défenseure des enfants qui a considéré que « les centres éducatifs fermés sont un dispositif intéressant, de par leur projet éducatif complet et les moyens offerts en termes de personnel et de budget » (25).

Pour autant, des réserves sont clairement exprimées tant par les sénateurs que par la défenseure des enfants.

A tort ou à raison, les effets positifs des CEF pour éviter l’incarcération des mineurs ont été soulignés par les responsables politiques de tous bords. Ainsi le précédent garde des Sceaux relevait (26)que le caractère contenant des centres éducatifs fermés offrait aux magistrats une alternative supplémentaire à l’incarcération qui contribuait ainsi à la diminution du nombre de mineurs détenus enregistrée entre 2002 et 2010.

Pour beaucoup de professionnels et notamment de juges des enfants, les CEF ne répondent pas suffisamment à leur vocation première et réaffirmée d’alternative à l’incarcération, dès lors qu’il est presque impossible de leur confier un mineur en urgence, à la suite d’un défèrement, faute de place immédiatement disponible et de proximité suffisante. De ce fait, les magistrats sont souvent contraints, s’agissant de mineurs qui ne peuvent être renvoyés dans leur famille ou leur quartier après avoir commis des actes graves ou réitérés, de les incarcérer, le temps qu’une éventuelle place en CEF soit trouvée. Or beaucoup de ces mineurs n’auraient peut-être pas connu la maison d’arrêt si une solution alternative crédible avait pu être immédiatement mobilisée. La défenseure des enfants estime qu’une réflexion approfondie doit rapidement être conduite sur cette question de l’accueil d’urgence, d’autant plus que les centres de placement immédiat de la PJJ, autrefois destinés à répondre à ce besoin, ont tous été supprimés ou transformés. Cette réflexion devra nécessairement intégrer deux logiques différentes : « La logique judiciaire avec des délais stricts visant à éviter autant que faire se peut l’incarcération, et la logique strictement éducative qui nécessite de préserver les équilibres de groupe et les parcours » (27).

Les admissions en CEF permettent au demeurant d’éviter ou tout au moins de raccourcir la détention, que ce soit avant jugement dans le cadre d’un contrôle judiciaire ou après jugement comme outil d’aménagement de peine.

Tant la défenseure des enfants que les sénateurs relèvent que la localisation des CEF n’a pendant plusieurs années absolument pas tenu compte des bassins de délinquance. Il est notamment significatif de constater que la région parisienne n’a longtemps compté qu’un seul CEF à Savigny-sur-Orge (Essonne), que la région Sud-Est reste largement sous-dotée avec deux CEF, tandis que certaines régions comme le Sud-Ouest ou la région Centre, relativement épargnées par la délinquance, disposent d’un équipement surdimensionné (28).

Cette situation génère un double effet pervers : d’une part, la tentation pour les juridictions locales d’utiliser le dispositif CEF de proximité à l’égard de mineurs qui peuvent relever d’une prise en charge traditionnelle ; d’autre part, l’alimentation de ces structures par des mineurs provenant de régions éloignées (région parisienne le plus souvent), ce qui transforme de facto l’outil CEF en séjour de rupture de type CER, à partir duquel il devient beaucoup plus compliqué de garantir un projet global en lien avec les équipes de milieu ouvert et de préparer utilement un projet de retour et de réinsertion vers la région d’origine.

C’est toute la difficulté liée à la combinaison systématique du placement en centre éducatif fermé avec des mesures de contrôle ou de probation.

Lorsque le mineur est confié au CEF dans le cadre d’un placement extérieur, la position institutionnelle est plus aisée à tenir : si le mineur fugue du CEF, il se trouve de facto en situation d’évasion et devra réintégrer la maison d’arrêt.

S’il est placé dans le cadre d’une libération conditionnelle, le retour à l’exécution de la peine d’emprisonnement sous la forme ordinaire en cas de fugue du CEF relève également d’une démarche logique et compréhensible pour l’intéressé.

En revanche, lorsque le mineur est placé sous contrôle judiciaire ou dans le cadre d’un sursis avec mise à l’épreuve, avec obligation particulière « de respecter les conditions du placement en CEF », le seul fait de fuguer de l’établissement peut conduire la Justice à incarcérer le mineur, alors même que cette détention n’avait pas été jugée nécessaire au regard de l’acte commis au départ. Et si la fugue ne se traduit pas par une sanction en dépit de l’avertissement initialement délivré par le juge au moment du placement, l’institution (magistrat et équipe éducative) perd sa crédibilité.

Pourtant, la défenseure des enfants rappelle bien que la fugue n’est pas un délit, et que cette possibilité d’incarcération en cas de fugue paraît en contradiction avec l’intérêt des enfants et les engagements internationaux de la France (29). Elle propose en conséquence que la sanction de la fugue soit prise au sein même du CEF et qu’il soit expressément affirmé « que la fugue n’étant pas une infraction, elle ne peut constituer, lorsqu’elle n’est pas inscrite dans un contexte de réitération ou de commission d’infraction, un motif d’incarcération, même dans le cadre d’un placement en CEF » (30).

Le rapport sénatorial est moins catégorique, considérant que, même si le magistrat laisse le plus souvent à l’établissement le soin de gérer la réponse dès lors que la fugue ne s’accompagne pas de nouvelles infractions, il est néanmoins important de conserver la possibilité de l’incarcération, garante de l’autorité de la parole du juge. D’après les informations communiquées par la DPJJ, 45 % des incarcérations prononcées en 2010 pour non respect du contrôle judiciaire ou du sursis avec mise à l’épreuve ont été motivées par la fugue. Dans les autres cas, l’incarcération était généralement justifiée par la commission de nouveaux délits, et notamment par des violences ou dégradations commises au sein de l’établissement (31).

Avec le recul, la principale critique adressée au dispositif CEF ne porte plus tant sur la nature même de la structure que sur la place qu’elle prend dans un dispositif global de réponse à la délinquance des mineurs : si nul ne conteste plus la nécessité pour certains mineurs particulièrement déstructurés voire dangereux de pouvoir bénéficier pendant un temps limité d’une prise en charge éducative contenante, il apparaît désormais clairement que, avec le projet EPM, les CEF ont absorbé tous les moyens nouveaux mis à la disposition de la PJJ pour faire face à la croissance annoncée de la délinquance des mineurs. Au surplus, un certain nombre de moyens tant en personnel que financiers ont été déplacés des services de milieu ouvert et d’équipement d’hébergement traditionnel pour faire face aux besoins générés par les CEF.

Ainsi que le rappelle la commission sénatoriale, le dispositif CEF n’a de sens que s’il est inscrit dans une large palette de solutions éducatives. Or, comme l’indique le rapport annuel de performance annexé au projet de loi de règlement pour 2010 (32), le taux d’activité par éducateur de milieu ouvert ne cesse d’augmenter depuis 2008, pour atteindre 25,5 mineurs par éducateur en 2011. S’agissant des structures d’hébergement traditionnel, l’objectif actuel de la PJJ consiste à créer 20 nouveaux CEF par transformation de 20 foyers classiques, nombre qui devrait logiquement être porté à 30 foyers pour 20 CEF compte tenu des moyens humains beaucoup plus importants dans les CEF.

Sachant que le coût moyen d’une journée de placement en CEF est de 616 € dans le secteur associatif habilité et de 659 € dans les CEF relevant du secteur public, pour un prix de journée variant entre 170 et 350 € dans une structure plus traditionnelle, la question du maintien d’un équilibre entre les différents modes d’intervention éducative doit être posée. En d’autres termes, peut-on, notamment pour des raisons d’affichage politique, sacrifier les équipes de milieu ouvert et les structures traditionnelles d’accueil alors qu’elles remplissent - et à moindre coût - une fonction essentielle tant en amont des prises en charge CEF qu’en aval, lorsqu’il s’agit de trouver des portes de sortie au CEF ? En ce sens, on peut interroger la pertinence d’une nouvelle politique inspirée par l’actualité et tendant à inciter le placement en CEF de mineurs primodélinquants, du seul fait qu’ils auraient commis un acte grave, alors que leur profil ne nécessite pas nécessairement une prise en charge de ce type.

La loi du 5 mars 2007 a introduit dans les dispositions relatives au contrôle judiciaire (ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 modifiée, art. 10-2 II, 2°) la possibilité de confier le mineur de plus de 13 ans à un établissement « permettant la mise en œuvre de programmes à caractère éducatif et civique ».

Dans le même ordre d’idée, l’article 15-1, alinéa 8 (7°), de l’ordonnance de 1945, relatif aux sanctions éducatives, permet au tribunal pour enfants de confier le mineur de plus de 10 ans pour une durée maximale de un mois (trois mois renouvelables une fois pour les 13-18 ans) à « une institution ou un établissement public ou privé d’éducation habilité permettant la mise en œuvre d’un travail psychologique, éducatif et social portant sur les faits commis et situé en dehors du lieu de résidence habituel ».

Reste à déterminer si la mise en œuvre de ces deux types de programmes, dont la distinction n’est pas évidente au premier abord, sera confiée à des institutions existantes ou si elle nécessitera la création de structures d’accueil spécifiques (33).

Pour l’instant, en 2012, aucune de ces structures issues de l’imagination féconde du législateur ne semble avoir vu le jour, si ce n’est une expérience spécifique dénommée EPPOO (cf. encadré ci-contre).