LA PROTECTION JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE

La direction de la protection judiciaire de la jeunesse, administration de l’Etat constituée d’un réseau de services déconcentrés, a des missions larges et multiples. Partenaire privilégiée du parquet et du juge des enfants, la protection judiciaire de la jeunesse est chargée avant tout d’une aide à la préparation des décisions judiciaires et à leur mise en œuvre, qu’il s’agisse du domaine de l’enfance délinquante, de l’assistance éducative ou de la protection des jeunes majeurs.

Elle participe également, en partenariat avec le parquet, avec les autres administrations de l’Etat ou avec les collectivités locales à la définition de politiques publiques centrées sur l’insertion des jeunes en difficulté et la prévention de la délinquance.

Plus globalement, elle est chargée, dans le cadre de la compétence du ministère de la Justice, « de l’ensemble des questions intéressant la justice des mineurs » (1). A ce titre, en liaison avec les autres directions compétentes de ce ministère, elle prépare les textes, assure la prise en charge des mineurs sous main de justice, s’assure de la qualité de ses interventions par des missions de contrôle, d’audit et d’évaluation. Elle détermine les objectifs stratégiques et opérationnels, définit et répartit les moyens de son action.

Parmi les prises en charge de la PJJ, seules les mesures d’investigation relèvent encore d’une véritable intervention dans le champ de l’assistance éducative (par financement du secteur associatif ou directement). S’agissant de la prise en charge des jeunes majeurs, bien que le texte donnant compétence à la PJJ n’ait pas été abrogé, la volonté du ministère de la Justice de ne plus financer de telles mesures est clairement affichée (2).

Mobilisée au même titre que les autres services de l’Etat pour lutter contre « l’évolution préoccupante » de la délinquance juvénile, la protection judiciaire de la jeunesse s’est vu confier prioritairement, à partir de 1999 (3), la prise en charge des mineurs délinquants. Cette volonté politique, qui est régulièrement rappelée par les gardes des Sceaux successifs et notamment dans la circulaire d’orientation du 6 mai 2010 relative au rôle de l’institution judiciaire dans la mise en œuvre de la protection de l’enfance (4), se traduit à travers l’évolution statistique des catégories de jeunes pris en charge : alors que 34 % de l’activité du secteur public de la PJJ étaient consacrés aux mineurs délinquants en 1992, cette proportion s’est progressivement accrue pour atteindre 75,9 % à la fin de 2004. En 2010, les statistiques officielles ne mentionnent plus de placement ni de mesures de suivi en milieu ouvert sur d’autre fondement que l’enfance délinquante. Si l’on retranche les mesures d’investigation en assistance éducative et un minuscule reliquat de prise en charge de jeunes majeurs, la proportion est de 88,6 % (cf. tableau, p. 46).

Les risques de ce recentrage sur le « coeur de métier » de la PJJ que serait « le pénal » sont relevés par les magistrats de la jeunesse qui gardent quant à eux leur double compétence pénale et civile (5). Ils suscitent également l’inquiétude des conseils généraux qui voient là un transfert de charges non compensé au détriment de la « continuité d’une prise en charge » des jeunes en difficulté (6).

L’intervention de la PJJ dans le cadre pénal proprement dit s’exerce à tous les niveaux de la procédure :

• avant le jugement : évaluation de la situation du mineur et de son environnement familial, avec préparation des hypothèses de solution éducative mais aussi d’une éventuelle incarcération ;
• lors de l’audience de jugement : présentation du bilan de son action et des hypothèses de travail, explication de la décision au mineur et à sa famille ;
• pendant le suivi de la mesure éducative, de la sanction éducative ou de la peine prononcée : évaluation et compte rendu régulier au magistrat, et propositions des modifications nécessaires.

Outre la préparation et le suivi de ces décisions judiciaires, figurent parmi les missions de la PJJ une intervention éducative continue auprès de tous les mineurs incarcérés, l’organisation d’activités de jour, l’accueil des mineurs et de leur famille dans les tribunaux de grande instance, la participation aux politiques publiques concernant la protection de l’enfance et la prévention de la délinquance.

La protection judiciaire de la jeunesse est une administration du ministère de la Justice, distincte des services judiciaires et de l’administration pénitentiaire. Elle comprend :

• une direction nationale. D’après le décret du 9 juillet 2008 relatif à l’organisation du ministère de la Justice (7)et réaffirmé par la circulaire d’orientation du 6 mai 2010, la direction nationale est chargée de « l’ensemble des questions intéressant la justice des mineurs et de la concertation entre les institutions intervenant à ce titre ». Elle est plus particulièrement chargée de la définition de la politique publique en termes de justice des mineurs. Dotée de cinq sous-directions (8)cette administration centrale transmet ses directives aux services déconcentrés que sont en l’espèce les directions interrégionales ;
• des directions interrégionales et territoriales. Les services déconcentrés de la PJJ, qui ne relèvent pas de l’autorité du préfet, ont été réorganisés par le décret du 2 mars 2010 relatif au ressort territorial, à l’organisation et aux attributions des services déconcentrés de la protection judiciaire de la jeunesse, dans l’esprit de la révision générale des politiques publiques (RGPP) visant à l’optimisation des moyens, qui consistent généralement, comme ce fut le cas pour la carte judiciaire, à les regrouper pour mieux les réduire. Ainsi, les 15 directions régionales et les 101 directions départementales antérieures ont respectivement cédé leur place à 9 directions interrégionales et à 57 directions territoriales.

Le niveau interrégional, sous l’autorité d’un directeur interrégional (DIR), est chargé de l’évaluation et de la programmation des affaires financières et immobilières, de la gestion des ressources humaines, des missions d’habilitation et d’audit. En matière de politiques éducatives, il doit « garantir le déploiement des orientations nationales et leur mise en œuvre opérationnelle par les directions territoriales ». Le découpage géographique de ces directions interrégionales, regroupant de deux à quatre régions administratives, est identique à celui des directions interrégionales de l’administration pénitentiaire.

Le niveau territorial, défini comme celui du « pilotage de l’action éducative », a remplacé celui du département, celui-ci n’étant plus considéré comme un « territoire pertinent » en raison notamment d’une taille critique de nature « à affaiblir le poids institutionnel de la PJJ face aux autres acteurs de la justice des mineurs et de protection de l’enfance » (9). Le choix a donc été fait de directions territoriales recouvrant, selon les cas, un ou plusieurs départements voire une région entière. Sous l’autorité du directeur territorial, c’est au niveau de la direction territoriale que se décline la mise en œuvre des orientations nationales de la PJJ.

Il s’agit là des partenaires directs des juridictions pour mineurs dans la prise en charge des mesures pénales. Illustration de l’histoire mouvementée de cette institution, de multiples structures se sont succédé depuis 1945, s’agissant tant des établissements que des services du secteur public de la PJJ. Le décret du 6 novembre 2007 en a reprécisé les missions et la nomenclature, sans pour autant en simplifier la visibilité du fait d’une multiplication de sigles.

Les établissements accueillant en hébergement les mineurs ou les jeunes majeurs qui leur sont confiés par l’autorité judiciaire se répartissent actuellement en :

• établissements de placement éducatif (EPE) qui peuvent accueillir les mineurs délinquants ou en danger ainsi que les jeunes majeurs. Ceux-ci comprennent a minima une unité éducative d’hébergement collectif (UEHC), d’une capacité de 10 à 12 places, avec une mission d’accueil d’urgence. A ces UEHC peuvent être adjointes :

  • des unités éducatives d’hébergement diversifié (UEHD), modalité de prise en charge individualisée où l’hébergement est alors assuré en famille d’accueil ou en logement autonome,
  • des unités éducatives - centres éducatifs renforcés (UE-CER) qui proposent des séjours de rupture organisés sous forme de sessions de 3 à 5 mois et d’une capacité de 6 à 8 mineurs exclusivement placés au titre de l’ordonnance de 1945. Il s’agit de susciter une rupture du mineur avec son milieu et de préparer sa réinsertion (cf. infra, chapitre III, section 1, § 3, B, 2, c),
• des unités éducatives d’activité de jour. Dans ce cas, l’établissement prend la dénomination d’établissement de placement et d’insertion (EPEI).
  Les UEHC peuvent avoir la mission d’exercer une fonction d’établissement de placement provisoire d’observation et d’orientation (EPPOO) (cf. encadré p. 64). Les missions et le lieu d’exercice des diverses activités des EPE pouvant être différents, le magistrat qui prend une mesure de placement confiée à un EPE devra préciser dans le cadre de l’ordonnance provisoire, le type de prise en charge attendu ;
• centres éducatifs fermés (CEF) qui accueillent exclusivement des mineurs au titre de l’ordonnance de 1945 en alternative à l’incarcération ou en aménagement de peine (cf. infra, chapitre III, section 1, § 3, B, 2, d) ;
• services éducatifs en établissements pénitentiaires pour mineurs (SE-EPM) qui sont des services éducatifs créés en milieu carcéral, spécifiques à la prise en charge des mineurs afin d’accompagner et de concevoir, en lien avec l’administration pénitentiaire, des activités et projets propres à la réinsertion des mineurs incarcérés ;
• services éducatifs auprès du tribunal (SEAT) chargés d’une permanence éducative à des fins d’évaluation rapide et de proposition de solutions pour les mineurs déférés devant des tribunaux d’une activité juridictionnelle nécessitant au moins sept juges pour enfants. Ces services autonomes peuvent ponctuellement assurer des mesures de milieu ouvert ne nécessitant pas une pluridisciplinarité ;
• services territoriaux éducatifs de milieu ouvert (STEMO) : qui assurent le suivi en milieu dit naturel, à savoir une permanence éducative dans les tribunaux de grande instance pourvus d’un tribunal pour enfants, la préparation et l’exécution des décisions judiciaires, les interventions éducatives dans les quartiers des établissements pénitentiaires pour mineurs et l’organisation d’activités de jour (10). Avec cette nouvelle structuration juridique, chaque STEMO peut couvrir plusieurs départements, est constitué d’une ou plusieurs unités plus localisées : des unités éducatives de milieu ouvert (UEMO), auxquelles peuvent s’ajouter d’autres unités placées sous l’autorité d’un responsable d’unité éducative, selon les besoins locaux :

  • des unités éducatives auprès du tribunal (UEAT), lesquelles peuvent être constituées - sans que cela soit systématique - dès lors que le tribunal pour enfants concerné est composé d’au moins trois juges des enfants. En l’absence d’une unité auprès du tribunal, la permanence éducative est assurée par les personnels de l’UEMO,
  • des unités éducatives d’activités de jour (UEAJ) dès lors que l’activité d’insertion est orientée vers une fonction d’acquisition de compétences pour un collectif représentant un effectif constant de 24 mineurs. Dans ce cas, le STEMO prendra le nom de service territorial éducatif de milieu ouvert et d’insertion (STEMOI) ;
• les services territoriaux éducatifs et d’insertion (STEI) : qui offrent une prise en charge permanente autour d’activités de jour. Ils peuvent aussi mettre en œuvre des mesures d’activité de jour (MAJ) ou toute mesure d’aménagement de peine décidée par le magistrat. Le STEI est constitué d’une ou de plusieurs unités d’activités de jour et peut accueillir des mineurs placés dans des structures de l’aide sociale à l’enfance ou du secteur associatif habilité par le biais d’un conventionnement.