En dehors de ces outils, la protection des usagers envers toute situation de maltraitance passe également par la multiplication des procédures de contrôle. Pour l’administration, elles constituent un « puissant levier d’action » (circulaire DGCS/SD2A n° 2011-282 du 12 juillet 2011).
Ces contrôles peuvent avoir lieu, selon le code de l’action sociale et des familles, à diverses périodes :
- dans le cadre du régime de l’autorisation ;
- au titre de la protection des personnes, le plus souvent, après un signalement ou de manière inopinée ;
- et à titre préventif (programme d’inspection).
A leur issue, les structures peuvent être sanctionnées après une procédure en plusieurs étapes (injonction de remédier aux dysfonctionnements, mise en demeure, suspension, fermeture). Le cas échéant, des sanctions pénales sont encourues.
A. DANS LE CADRE DU RÉGIME DE L’AUTORISATION
[Code de l’action sociale et des familles, article L. 313-13 ; circulaire DGCS/SD2A n° 2011-282 du 12 juillet 2011]
Le contrôle des établissements et services sociaux et médico-sociaux et des lieux de vie et d’accueil soumis à autorisation est exercé par l’autorité qui a délivré l’autorisation. Concrètement :
- le contrôle des établissements et services sociaux relevant de la compétence exclusive du représentant de l’Etat dans le département, notamment les centres d’hébergement et de réinsertion sociale, les services mettant en œuvre les mesures de protection des majeurs et les mesures judiciaires d’aide à la gestion du budget familial, les centres d’accueil des demandeurs d’asile, est exercé par le représentant de l’Etat et effectué par les personnels, placés sous son autorité ou celle de l’agence régionale de santé ;
- le contrôle des établissements et services médico-sociaux autorisés par le directeur général de l’agence régionale de santé est effectué par les personnels de l’agence régionale de santé ;
- le contrôle des établissements et services autorisés par le président du conseil général est effectué par les agents départementaux ;
- le contrôle des établissements et services relevant de la compétence conjointe Etat-président du conseil général, notamment les centres d’hébergement et de réinsertion sociale accueillant des femmes avec mineurs de moins de 3 ans, est exercé conjointement par le représentant de l’Etat et par le président du conseil général, et effectué, en tant que de besoin, par leurs personnels respectifs et/ou par les personnels de l’agence régionale de santé.
Par ailleurs, le représentant de l’Etat dans le département contrôle notamment l’activité des personnes physiques et des préposés d’établissement exerçant en qualité de mandataire judiciaire à la protection des majeurs (CASF, art. L. 472-10).
Mais, au-delà de ces règles, plusieurs principes doivent encadrer ses inspections :
- les inspections doivent être réalisées le plus souvent de manière inopinée, afin d’apprécier à sa juste réalité le fonctionnement d’une structure, souligne la circulaire du 12 juillet 2011 ;
- elles doivent également respecter le cadre juridique d’exercice des contrôles afin d’éviter les recours contentieux qui peuvent être menés par les organismes inspectés.
Pour l’exercice de ses compétences de contrôle, le représentant de l’Etat dans le département peut disposer des moyens d’inspection et de contrôle de l’agence régionale de santé au travers de dispositifs de coopération donnant lieu à des protocoles départementaux (C. santé publ., art. L. 1435-7 et R. 1435-2).
B. AU TITRE DE LA PROTECTION DES PERSONNE
[Code de l’action sociale et des familles, articles L. 313-13, L. 331-3, L. 331-7 et R. 313-34]
Des procédures de contrôle peuvent également être justifiées au titre des dispositions du code de l’action sociale et des familles visant la protection des personnes. Leur objectif est d’« apprécier l’état de santé, la sécurité, l’intégrité ou le bien-être physique ou moral des bénéficiaires accueillis dans les établissements et services sociaux ou médico-sociaux et les lieux de vie et d’accueil ».
Quelle que soit l’autorité qui a délivré l’autorisation, le représentant de l’Etat dans le département peut, à tout moment, diligenter des contrôles ayant cette finalité. Il dispose à cette fin des moyens d’inspection et de contrôle de l’agence régionale de santé pour l’exercice de ses compétences.
Seuls les inspecteurs de l’action sanitaire et sociale ou les médecins inspecteurs de santé publique, qui doivent être assermentés, peuvent recueillir les témoignages du personnel, des usagers ou de leurs familles. Les témoignages relatifs aux actes et traitements mettant en cause la santé ou l’intégrité physique des personnes ne peuvent être recueillis que par des médecins inspecteurs de santé publique.
Par ailleurs, pour rappel, seuls les agents ayant qualité de médecin peuvent avoir accès aux données médicales individuelles des usagers en application de l’article L. 1421-3 du code de la santé publique.
Dans les établissements et services de l’aide sociale à l’enfance relevant de la compétence du président du conseil général, ce dernier dispose d’un pouvoir de contrôle en vertu de sa mission de surveillance des mineurs du département (CASF, art. L. 331-7). Le préfet de département peut également mettre en œuvre son pouvoir général de contrôle ; dans ce cas, il lui appartient de mobiliser ses services propres ou, en tant que de besoin, ceux de l’agence régionale de santé.
C. DES PROCÉDURES DE CONTRÔLE PRÉVENTIVES
[Instruction ministérielle DGAS/2A n° 2007-112 du 22 mars 2007 ; circulaire DGCS/2A n° 2010-254 du 23 juillet 2010]
En 2007, la lutte contre la maltraitance a été au cœur d’un plan de développement de la bientraitance et de lutte contre la maltraitance, en particulier des personnes âgées et des personnes handicapées. Parmi les axes de ce plan figurait la mise en place d’une véritable politique de prévention et de promotion de la bientraitance par la diffusion des bonnes pratiques et la généralisation des pratiques d’évaluation (cf. infra, chapitre VI). Une tendance confirmée en 2010 (circulaire DGCS/2A n° 2010-254 du 23 juillet 2010).
Ces contrôles exercés de manière préventive visent à repérer les établissements présentant un ensemble de points critiques de fonctionnement.