La procédure de surendettement s’ouvre à la demande de la personne de bonne foi en situation de surendettement. Celle-ci doit s’adresser à la commission de surendettement de son département, la plus proche de son domicile, pour y déposer un dossier. La commission ainsi saisie va examiner la recevabilité de la demande.
A. LA COMMISSION DE SURENDETTEMENT DES PARTICULIERS
Instance administrative, présidée par le préfet, la commission de surendettement a un rôle central dans le traitement des situations de surendettement. En effet, aux termes du premier alinéa de l’article L. 331-2 du code de la consommation, « la commission a pour mission de traiter [...] la situation de surendettement des personnes physiques définies au premier alinéa de l’article L. 330-1 ».
La finalité première de la commission est de rechercher des solutions amiables aux difficultés des particuliers se trouvant dans une situation d’endettement excessif. La loi du 1er juillet 2010 renforce encore ses moyens d’action. Outre de modifier sa composition et son fonctionnement, le législateur lui permet désormais de proposer des mesures de désendettement qui, en l’absence de contestation du débiteur ou des créanciers, s’imposeront aux parties (cf. infra, chapitre II, section 3, § 1).
La commission apparaît ainsi comme la cheville ouvrière de la procédure de surendettement des particuliers.
1. SON ORGANISATION
a. Sa localisation
[Code de la consommation, articles L. 331-1, L. 333-6, L. 334-1, L. 334-4, L. 334-8, et R. 331-1]
Pour assurer une certaine proximité entre la commission et le surendetté, il est institué, dans chaque département, au moins une commission de surendettement des particuliers. Les commissions sont créées par arrêtés préfectoraux qui fixent leur compétence territoriale et leur siège (1). Les secrétariats des commissions sont localisés dans les locaux désignés par la Banque de France.
A noter :
il existe des commissions de surendettement sur l’ensemble du territoire national (métropole et DOM). Des commissions de surendettement ont été instituées à Mayotte, en Nouvelle Calédonie et aux îles Wallis et Futuna (C. consom., art. L. 334-1, L. 334-4 et L. 334-8). Leur composition est adaptée aux spécificités locales et leur secrétariat est assuré par le représentant local de la Banque de France (Mayotte), ou le représentant de l’Institut d’émission des départements d’outre-mer (Nouvelle-Calédonie et îles Wallis et Futuna) (2).
b. Sa composition
[Code de la consommation, articles L. 331-1, R. 331-2 à R. 331-6]
La commission de surendettement est composée de sept membres. Leur liste est affichée dans les locaux du secrétariat de la commission et est accessible sur le site Internet de la Banque de France.
1]. Les membres
L’article L. 331-1 du code de la consommation fixe la composition des commissions.
a] Les fonctionnaires
La commission « comprend le représentant de l’Etat dans le département, président, et le responsable départemental de la direction générale des finances publiques chargé de la gestion publique, vice-président ».
La présidence du préfet du département se conçoit si la procédure de traitement du surendettement découle de l’action de l’Etat contre la pauvreté. Toutefois, dès lors que les services d’aide sociale avec lesquels la commission est en contact quotidien sont de la compétence du département, une présidence issue du conseil général aurait pu être envisageable.
Plus étonnante est la vice-présidence, confiée au responsable départemental de la direction générale des finances publiques chargé de la gestion publique. Ce directeur départemental, qui a remplacé le trésorier-payeur général et le directeur des services fiscaux dont les deux administrations ont été fusionnées, est en fait un créancier du débiteur. Sa présence en tant que vice-président pourrait mettre à mal l’équilibre que l’on attend de la commission entre les représentants des créanciers et ceux du débiteur. On peut se demander, à l’instar de certains auteurs, si cette disposition « ne conduira pas une partie à poser une question prioritaire de constitutionnalité relative à la composition des commissions départementales de surendettement » (3).
b] Les autres membres
En outre, la commission comprend également :
- le représentant local de la Banque de France, qui en assure le secrétariat. Le gouverneur de la Banque de France désigne les représentants locaux de cet établissement auprès de ces commissions ainsi que les personnes habilitées à les représenter (C. consom., art. R. 331-3). La rédaction de l’article L. 331-1 semble indiquer que, bien que secrétaire, le représentant local la Banque de France est aussi membre de la commission, ce qui est une position originale ;
- deux personnes, désignées par le préfet, la première sur proposition de l’Association française des établissements de crédit et des entreprises d’investissement (AFECEI), la seconde sur proposition des associations familiales ou de consommateurs. Chacune de ces personnes est nommée pour deux ans renouvelables sur une liste départementale de quatre noms qui lui est transmise, selon la qualité du membre, par l’AFECEI ou par les associations familiales ou de consommateurs agréées ou affiliées à une association nationale agréée ;
- deux personnes, également désignées pour deux ans renouvelables par le préfet, justifiant, pour l’une d’une expérience dans le domaine de l’économie sociale et familiale, pour l’autre d’un diplôme et d’une expérience dans le domaine juridique. Intégrés à la commission par la réforme de 2003, ces deux membres avaient un statut particulier car ils étaient associés à l’instruction du dossier, n’assistaient aux réunions de la commission qu’avec voix consultative et, contrairement aux autres membres, n’étaient pas doublés d’un suppléant. La réforme du 1er juillet 2010 a mis fin à ce statut hybride en conférant à ces deux personnes la qualité de membres de la commission à part entière. La personne ayant une expérience dans le domaine de l’économie sociale et familiale est choisie notamment parmi les agents du département, de la caisse d’allocations familiales ou de la caisse de mutualité sociale agricole justifiant d’une expérience d’au moins trois ans ; celle qui possède un diplôme et une expérience dans le domaine juridique, proposée par le premier président de la cour d’appel, est titulaire d’une licence en droit ou d’un diplôme équivalent et justifie d’une expérience dans le domaine juridique d’au moins trois ans (C. consom., art. R. 331-5).
2]. Les représentants et les suppléants
Afin de garantir une certaine stabilité dans l’analyse et le traitement des dossiers, la loi a encadré les conditions de représentation et de suppléance. Selon l’article R. 331-2, le préfet et le responsable départemental de la direction générale des finances publiques ne peuvent se faire représenter « que par un seul délégué ». Pour le préfet, le délégué est choisi parmi les membres du corps préfectoral, les chefs des services déconcentrés de l’Etat ou leurs adjoints, ou les directeurs de préfecture. Quant au responsable départemental de la direction générale des finances publiques, il choisit son délégué parmi les fonctionnaires de catégorie A de la direction départementale des finances publiques placés sous son autorité.
Les autres membres de la commission peuvent se faire représenter par un suppléant qui a été désigné par le préfet dans les mêmes conditions qu’eux.
2. SON FONCTIONNEMENT
a. L’adoption d’un règlement intérieur
[Code de la consommation, articles L. 331-1, L. 331-2, L. 331-3, II et R. 331-7-2]
La commission de surendettement adopte un règlement intérieur qui doit être rendu public. Si les principes généraux de fonctionnement de la commission sont posés par le code de la consommation (notamment en ce qui concerne l’organisation de ses réunions ou l’absence de certains de ses membres), les autres règles sont fixées par le règlement intérieur qui est affiché dans les locaux du secrétariat de la commission et accessible sur le site Internet de la Banque de France.
Outre les règles de fonctionnement des commissions, le règlement intérieur doit préciser les modalités de détermination des sommes laissées à la disposition des débiteurs et de celles qui sont consacrées au remboursement de leurs dettes ainsi que les conditions de prise en compte et d’appréciation des dépenses courantes du ménage. Il doit aussi déterminer les documents qui devront être transmis aux membres de la commission, avant la réunion.
b. L’organisation des réunions
[Code de la consommation, articles R. 331-4, R. 331-5, R. 331-7, II et R. 331-7-1]
La commission est soumise à des règles de quorum : elle ne peut valablement se réunir que si au moins quatre de ses sept membres sont présents ou représentés. En cas de partage égal des voix, celle du président est prépondérante.
En l’absence du préfet et du responsable départemental de la direction générale des finances publiques, la commission est présidée par le délégué du préfet. Si ce dernier est aussi absent, c’est le délégué du responsable départemental de la direction générale des finances qui préside.
Afin de lutter contre l’absentéisme, si le président constate l’absence d’un des membres, ou de son suppléant, « sans motif légitime à trois séances consécutives de la commission », il peut mettre fin à leur mandat avant son terme et nommer un autre titulaire et un autre suppléant selon la même procédure.
c. Le respect des règles de secret professionnel
[Code de la consommation, article L. 331-11, alinéa 1]
Les membres de la commission, ainsi que les personnes qui participent à ses travaux ou sont appelées au traitement de la situation de surendettement,sont tenus de ne pas divulguer à des tiers les informations dont ils ont eu connaissance dans le cadre de la procédure. En cas de manquement, les sanctions applicables pour violation du secret professionnel sont encourues (un an d’emprisonnement et 15 000 € d’amende).
d. L’établissement d’un rapport d’activité annuel
[Code de la consommation, article L. 331-12]
Pour assurer un meilleur pilotage local et national du traitement du surendettement, il est prévu que chaque commission dresse un rapport d’activité annuel qui comporte des données statistiques relatives au nombre de dossiers traités ainsi qu’aux mesures imposées ou recommandées par la commission (4). Ce rapport doit aussi préciser la typologie de l’endettement constatée dans les dossiers qu’elle a traités ainsi que « les difficultés de toute nature rencontrées dans leur traitement ».
Les rapports d’activité de toutes les commissions sont centralisés, leur synthèse nationale est intégrée au rapport que le gouverneur de la Banque de France adresse au président de la République et au Parlement sur les opérations de la Banque de France et la politique monétaire (C. mon. et fin., art. L. 143-1).
B. LA SAISINE DE LA COMMISSION
Selon les termes du code de la consommation, « la procédure est engagée devant la commission à la demande du débiteur, qui lui déclare les éléments actifs et passifs de son patrimoine » (C. consom., art. L. 331-3, I). La commission compétente est celle du domicile du débiteur. Par exception, les débiteurs de nationalité française domiciliés hors de France et qui ont contracté des dettes non professionnelles auprès de créanciers établis hors de France ? peuvent saisir la commission de surendettement du lieu d’établissement de l’un de ces créanciers (C. consom., art. L. 333-3-1).
La saisine de la commission est faite, soit par dépôt, soit par envoi du dossier à son secrétariat.
A noter
sous l’empire de la loi du 31 décembre 1989, la saisine de la commission pouvait aussi résulter de l’action d’un créancier qui, ayant conscience de la dégradation de la situation financière de son débiteur, pouvait enclencher la procédure. En raison de son absence de mise en oeuvre, cette possibilité a été supprimée.
1. LE CONTENU DU DOSSIER
La demande du débiteur tendant au traitement de sa situation de surendettement doit respecter un certain formalisme (C. consom., art. R. 331-8-1). Un formulaire CERFA de 11 pages aide le surendetté à constituer son dossier (5).
Les informations du dossier permettent à la commission d’apprécier si la situation du demandeur justifie l’ouverture d’une procédure.
a. Les informations à indiquer
[Code de la consommation, article R. 331-8-1]
« A peine d’irrecevabilité », la demande doit :
- être signée par le débiteur ;
- préciser ses nom et adresse ;
- mentionner sa situation familiale : célibataire, marié(e), divorcé(e), veuf (veuve), etc. ;
- fournir « un état détaillé de ses revenus et des éléments actifs et passifs de son patrimoine » ;
- indiquer le nom et l’adresse de ses créanciers.
Pour permettre à la commission d’évaluer l’urgence attachée au dossier, le débiteur doit aussi indiquer si des procédures d’exécution sont en cours, s’il fait l’objet d’une mesure d’expulsion de son logement ou s’il a consenti des cessions de rémunération à des créanciers. De même, lorsqu’il bénéficie d’une mesure d’aide ou d’action sociale, il précise les coordonnées du service qui en est chargé.
b. Les justificatifs à fournir
A la demande doivent être annexées des photocopies des pièces justificatives ainsi qu’une lettre expliquant la situation, notamment en ce qui concerne les causes du surendettement et les évolutions prévisibles de la situation.
2. L’AIDE À LA CONSTITUTION DU DOSSIER
Pour renseigner le dossier, le demandeur peut se faire aider par un travailleur social ou toute autre personne de son choix.
De même, devant la commission, les parties peuvent être assistées par toute personne de leur choix (C. consom., art. L. 331-10). Toutefois, l’intervention d’un intermédiaire rémunéré est prohibée. En effet, le surendettement plaçant parfois le débiteur en position de faiblesse ou de vulnérabilité, le législateur est intervenu pour le protéger. Moyennant rémunération, des personnes plus ou moins bien intentionnées peuvent en effet proposer au surendetté de l’assister dans la constitution du dossier voire dans le déroulement de la procédure. Le mécanisme de protection mis en place est double : il s’agit de la nullité des conventions et de sanctions pénales. Ainsi, en application de l’article L. 321-1du code de la consommation, est nulle de plein droit toute convention par laquelle un intermédiaire se charge ou propose, moyennant rémunération :
- d’examiner la situation d’un débiteur en vue de l’établissement d’un plan de remboursement ;
- de négocier des délais de paiement ou des remises de dette ;
- d’intervenir, pour le compte du débiteur, sous quelque forme que ce soit, pour les besoins de la procédure de surendettement.
Au-delà de la nullité du contrat, tout intermédiaire qui percevrait une somme d’argent à l’occasion de l’une de ces opérations encourt une sanction pénale : il est en effet passible d’un emprisonnement de un an et/ou d’une amende de 30 000 €. En outre, le tribunal pourra ordonner la publication du jugement aux frais du condamné (C. consom., art. L. 322-1).
3. L’ATTESTATION DE DÉPÔT
[Code de la consommation, articles L. 331-3 et R. 331-8-1]
Une attestation, qui indique la date de dépôt du dossier, est remise au débiteur ou lui est adressée par lettre simple. Cette attestation ne sera remise au débiteur qu’une fois le dossier complet.
La date de dépôt du dossier est importante car elle fait courir le délai de trois mois dont dispose la commission pour examiner la recevabilité de la demande.
(1)
Les implantations actualisées de la Banque de France sont accessibles à l’adresse http://www.banque-france.fr/fr/instit/cadre-institutionnel/implantations.htm
(2)
L’Institut d’émission des départements d’outre-mer (IEDOM) remplit, pour le compte de l’Etat, certaines missions de service public. C’est donc l’IEDOM qui assure le secrétariat des commissions de surendettement dans sa zone de compétence ; http://www.iedom.fr/iedom/missions/service-public/
(3)
Vigneau V., Lauriat A., « La réforme du droit du surendettement des particuliers par la loi du 1er juillet 2010 », Recueil Dalloz, 11 novembre 2010, n° 39, Etudes et commentaires, Chroniques, p. 2593 et s.
(4)
Dans son rapport public annuel 2010, la Cour des comptes avait constaté « que le traitement du surendettement souffre d’un manque de pilotage dans le fonctionnement des commissions et surtout dans la nature très variable des décisions qui en émanent » (rapport consultable sur www.ccomptes.fr).
(5)
Formulaire Cerfa n° 13594*01 et notice explicative n° 51228#01 téléchargeables sur http://vosdroits.service-public.fr