Après celle de ladirection générale de la santé (DGS), qui est intervenue en plusieurs étapes entre 2000 et 2007 (1), celle de la direction générale de l’action sociale (DGAS) en janvier 2010, la réorganisation des directions centrales des ministères sanitaires et sociaux s’est achevée, avec la transformation de la direction de l’hospitalisation et de l’organisation des soins en direction générale de l’offre de soins.
L’accent sera plus particulièrement mis dans les développements qui suivent sur la transformation de la DGAS en DGCS et sur celle de la DHOS en DGOS, ces deux opérations ayant des incidences directes sur le secteur social et médico-social, et sur la création du secrétariat général.
la réorganisation a également concerné les fonctions supports. Le réaménagement des fonctions d’administration générale des ministères sanitaires et sociaux est marqué par la création d’une direction des ressources humaines et d’une direction des affaires financières, juridiques et des services (DAFJS), fruit de la fusion de l’ex-DAGPB, dans le secteur santé-solidarité et de l’ex-DRHAGC dans le secteur jeunesse et sport.
A. DE LA DGAS À LA DGCS
[Décret n° 2010-95 et arrêté du 25 janvier 2010, JO du 26-01-10]
Décidée par le gouvernement lors du conseil de modernisation des politiques publiques du 11 juin 2008, la transformation de la direction générale de l’action sociale en direction générale de la cohésion sociale a poursuivi essentiellement deux objectifs : s’appuyer sur une conception large du rôle de l’Etat en matière de cohésion sociale et recentrer la direction sur des missions stratégiques et de pilotage des politiques publiques.
1. L’ORGANISATION DE LA DGCS...
La nouvelle direction résulte de la fusion :
- de la direction générale de l’action sociale ;
- du service des droits des femmes et de l’égalité (SDFE) ;
- de la délégation interministérielle à la famille (DIF) ;
- de la délégation interministérielle à l’innovation, à l’expérimentation sociale et à l’économie sociale (DIIESES).
Les personnels mis à disposition de l’ancien délégué interministériel aux personnes handicapées (DIPH), dont la fonction a été supprimée en novembre 2009, ont été intégrés dans la sous-direction de l’autonomie de la DGCS.
Concrètement, la direction générale de la cohésion sociale est constituée de trois services. Le premier, consacré aux politiques sociales et médico-sociales, est composé de trois sous-directions dédiées à l’inclusion sociale, à l’insertion et à la lutte contre la pauvreté, à l’enfance et à la famille, et à l’autonomie des personnes handicapées et des personnes âgées. Le deuxième est chargé des droits des femmes et de l’égalité entre les femmes et les hommes. Enfin, le service des politiques d’appui comprend la sous-direction des professions sociales, de l’emploi et des territoires et la sous-direction des affaires financières et de la modernisation.
Le directeur général de la cohésion sociale peut également s’appuyer sur deux missions : la mission de l’analyse stratégique, des synthèses et de la prospective, chargée de développer la connaissance, l’observation et l’analyse sur le champ de la cohésion sociale et des politiques qui y concourent ; la mission de l’innovation, de l’expérimentation sociale et de l’économie sociale chargée de soutenir et de promouvoir le développement de l’économie sociale ainsi que les innovations et expérimentations en vue de renforcer les politiques publiques en faveur de la cohésion sociale.
2. ... ET SES MISSIONS
Les missions de la DGCS s’articulent autour de quatre grandes thématiques.
a. Les politiques de solidarité et de lutte contre l’exclusion
La direction générale de la cohésion sociale est chargée de la conception, du pilotage et de l’évaluation des politiques publiques de solidarité, de développement social et de promotion de l’égalité favorisant la cohésion sociale. Elle veille à la cohérence nationale et territoriale de ces politiques. Elle suit les questions européennes et internationales dans son champ de compétences.
En liaison avec les directions et services concernés, la DGCS conduit des analyses stratégiques et prospectives, initie et coordonne des travaux d’observation sociale et promeut les innovations nécessaires à l’exercice de ses missions.
La direction générale de la cohésion sociale conçoit, anime et coordonne la mise en œuvre des politiques de prévention, de lutte contre les exclusions, d’inclusion sociale et d’insertion des personnes en situation de précarité. A ce titre, elle est chargée de l’élaboration du plan national d’action pour l’inclusion.
Elle élabore les règles relatives à certaines prestations de solidarité, notamment le revenu de solidarité active et l’allocation aux adultes handicapés, et veille à leur application. Elle est chargée de suivre la mise en œuvre de ces prestations et leurs effets sur la situation des bénéficiaires.
La DGCS conçoit également les règles et anime la politique relative à la protection des majeurs en liaison avec le ministère de la Justice. Par ailleurs, elle définit et anime la politique de prévention et de lutte contre la maltraitance des publics vulnérables.
Elle conçoit et conduit les politiques de cohésion sociale en faveur de la famille, de l’enfance et de l’adolescence. Dans ce cadre, elle anime et coordonne l’action des pouvoirs publics et des ministères concernés en matière de politique familiale. Et propose toute mesure concourant au soutien des familles, des enfants et des adolescents, en lien avec les ministères concernés, les autres collectivités publiques, notamment territoriales, et les représentants du secteur associatif. Elle est chargée, en particulier, du développement et de la réglementation des modes de garde, de la protection de l’enfance et du soutien à la parentalité.
Autre mission : concevoir et conduire les politiques de cohésion sociale en faveur des personnes âgées et veiller à la promotion des solidarités intergénérationnelles. En outre, la DGCS définit et veille à l’application de la politique d’intégration dans la vie sociale et citoyenne, d’aide à l’autonomie, d’accompagnement et de prise en charge à domicile et en établissement des personnes handicapées et des personnes âgées.
Enfin, elle est chargée de l’élaboration des règles relatives à l’aide sociale.
b. L’égalité entre les femmes et les hommes
La direction générale de la cohésion sociale initie et pilote la politique de l’égalité entre les femmes et les hommes et promeut les droits des femmes. Elle est responsable du mécanisme institutionnel prévu par les engagements internationaux de la France en ce domaine. Elle est aussi chargée dans ces domaines de renforcer et de développer les collaborations entre l’Etat, les collectivités territoriales, les partenaires sociaux, les associations et les entreprises.
c. Le développement de l’économie sociale et solidaire
La direction générale de la cohésion sociale soutient et promeut le développement de l’économie sociale et solidaire ainsi que les innovations qui y concourent. Elle est également chargée d’animer et de coordonner l’action des pouvoirs publics et des ministères concernés en matière de politique d’innovation, d’expérimentation sociale et d’économie sociale et solidaire. Elle conduit la concertation entre les pouvoirs publics et les organismes intervenant dans le domaine de l’économie sociale et solidaire et propose toute mesure concourant au soutien et au développement d’activités d’intérêt général innovantes.
d. Le travail social et les établissements et services
La direction générale de la cohésion sociale définit les politiques de qualification, de certification, de professionnalisation et de développement de l’emploi des travailleurs et intervenants sociaux. Elle veille au respect des règles déontologiques qui leur sont applicables.
Autre mission impartie à la DGCS : définir le cadre général d’intervention des professionnels du secteur social et médico-social et des organismes prestataires de services.
Elle encadre par ailleurs la politique salariale et agrée les conventions collectives et accords de travail des établissements et services sociaux et médico-sociaux privés à but non lucratif. Elle élabore la réglementation relative à la création, à l’organisation, au fonctionnement et à la tarification des établissements et services sociaux et médico-sociaux. Elle veille à la qualité des établissements, des services et des prestations ainsi qu’au respect des droits des usagers, notamment au travers de la mise en œuvre d’une politique de contrôle.
3. VERS UN RECENTRAGE SUR LE CHAMP SOCIAL ?
La transformation de la DGAS en DGCS donne une direction aux compétences élargies, ayant une approche plus stratégique et transversale des politiques publiques de solidarité, de développement social et de promotion de l’égalité. Ce faisant, cette fusion, s’ajoutant aux transferts qui ont accompagné la création de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, ne peut-elle pas être analysée comme un recentrage de la nouvelle direction sur le champ social et un retrait progressif du champ médico-social ?
Une telle question appellerait sans doute une réponse officielle négative de la part des responsables de cette direction. Fabrice Heyriès, directeur de la DGCS, souligne, en revanche, un recentrage des activités de la direction sur des missions « stratégiques ». L’un des objectifs de la réforme « est d’essayer de prendre de la hauteur par rapport à nos champs de compétences pour avoir une vision plus stratégique et renforcer notre rôle de pilote des politiques publiques, en lien avec nos partenaires. Notre regard change donc de dimension, vers une prise en compte plus globale, plus sociétale des besoins sociaux en accord avec la définition européenne de la cohésion sociale », a-t-il expliqué dans une interview aux Actualités sociales hebdomadaires (2). L’objectif est aussi pour le directeur de la DGCS « de pouvoir être davantage force de propositions, d’initiatives » alors que la DGAS « assurait [jusqu’ici] surtout un rôle de technicien. Il nous faut pour cela [...] être en mesure de préconiser des scénarios de réponse et de contribuer à l’évolution de l’impact des politiques de cohésion sociale ». Les missions des directions régionales vont, elles aussi, évoluer pour renforcer leur fonction de pilotage. « Elles verront leur mission de tête de réseau et d’expertise renforcée, sur le plan technique mais aussi de l’ingénierie sociale », a ainsi affirmé Fabrice Heyriès.
B. DE LA DHOS à LA DGOS
[Décret n° 2010-271 et arrêté du 15 mars 2010, JO du 16-03-10]
Créée par décret et arrêté du 15 mars 2010, la direction générale de l’offre de soins a remplacé la direction de l’hospitalisation et de l’organisation des soins, laquelle s’était elle-même substituée autour de l’an 2000 à la vieille direction des hôpitaux.
Au-delà du changement d’intitulé, cette nouvelle direction générale d’administration centrale s’inscrit dans le cadre de la loi « Hôpital, patients, santé et territoires » et de la réforme de la gouvernance du système de santé, concrétisée par la création des agences régionales de santé (cf. infra, section 2, § 2). Concrètement, il s’agit, pour les pouvoirs publics, de promouvoir une prise en charge globale du patient, en ville et à l’hôpital. Dans ce cadre, la DGOS substitue à une logique d’expertise et de gestion une logique de pilotage stratégique, d’élaboration des politiques, d’animation et d’appui à leur mise en œuvre, de contrôle et d’évaluation. La création d’un établissement public, le Centre national de gestion (CNG), l’a déchargée des actes de gestion, notamment du recrutement des directeurs d’hôpitaux et des praticiens hospitaliers.
Le décret qui fixe ses attributions mérite une attention particulière dans la mesure, notamment, où il élargit explicitement ses compétences sur les champs social et médico-social. En effet, la direction générale de l’offre de soins est notamment chargée :
- de définir et d’évaluer les politiques relatives à l’accès aux soins de premier recours, à la prise en charge continue des malades ainsi qu’à l’adaptation des parcours de soins, notamment ceux des malades chroniques, et de veiller à la cohérence des politiques d’offre de soins développées dans les champs sanitaire et médico-social (C. santé. publ., art. D. 1421-2, 4°) ;
- d’orienter et d’animer les politiques de ressources humaines des établissements publics de santé et des établissements sociaux et médico-sociaux, en lien pour ces derniers avec la direction générale de la cohésion sociale (C. santé. publ., art. D. 1421-2, 8°).
La lecture de ces textes conduit donc à se demander si on n’assiste pas à un double glissement, de la DGCS vers le social « pur » et de la DGOS vers le médico-social, lui-même déjà largement investi par la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA), dont certains n’hésitent pas à penser qu’elle fonctionne déjà comme une DGAS bis.
C. LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL
[Décret n° 2005-91 du 7 février 2005, JO du 8-02-05]
Placé auprès des ministères chargés des affaires sociales, le secrétaire général a pour mission de coordonner l’action administrative et de préparer et mettre en œuvre la politique d’amélioration de la gestion publique.
Sa mise en place, intervenue dans les ministères sociaux avec un retard parfois considérable sur les autres départements, a déjà produit des conséquences significatives sur le fonctionnement des services centraux dans le sens de plus de rigueur et de cohérence.
En liaison avec les directeurs généraux, les directeurs et autres responsables de l’administration, il est notamment chargé :
- de mettre en œuvre les stratégies de réforme des ministères sociaux et d’en assurer le suivi ;
- de veiller à la modernisation de la gestion publique ;
- de participer à la préparation des budgets des ministères, de proposer aux ministres la répartition des moyens entre les services ;
- de contribuer à l’animation et à la coordination de l’action des services déconcentrés ;
- de définir les principes de gestion des ressources humaines et de s’assurer de leur application, notamment pour la gestion des cadres supérieurs ;
- de contrôler la gestion optimale des ressources et de conduire les projets d’intérêt commun (par exemple en matière d’achats, de systèmes d’information, de politique immobilière).
(1)
La DGS a connu une première réorganisation en 2000 dans le cadre d’une réforme de l’administration centrale du ministère de la Santé et des Affaires sociales. Après notamment la canicule d’août 2003, elle est restructurée en septembre 2004, un département des situations d’urgence sanitaires étant créé. La dernière réorganisation intervient en 2007 visant entre autres à adapter cette direction aux enjeux de santé publique et aux risques sanitaires et à clarifier la répartition des compétences entre elle et la DHOS.
(2)
Cf. ASH n° 2642 du 15-01-10, p. 28.