La mesure d’accompagnement social personnalisé se divise en deux volets : une mesure consentie qui repose sur un contrat établi entre l’intéressé et le conseil général, et une mesure imposée qui consiste en l’affectation directe des prestations sociales au bailleur en cas de refus du contrat d’accompagnement ou lorsque ses clauses ne sont pas respectées.
A. UNE MESURE D’ABORD CONTRACTUELLE
[Code de l’action sociale et des familles, articles L. 271-1, alinéa 2, L. 271-2 et R. 271-1]
La mesure d’accompagnement social personnalisé ne peut être juridiquement imposée mais repose, au contraire, sur une relation contractuelle. Il faut donc que l’intéressé y consente. A cet effet, un contrat est conclu entre la personne en difficulté et le conseil général qui agit au nom du département. Il prévoit des engagements réciproques. Il pourrait s’agir d’un contrat d’objectifs avec le département : « en contrepartie de l’engagement du département dans le cadre de la MASP consistant à mettre à disposition de la personne un travailleur social chargé de l’accompagnement social budgétaire et à assurer une gestion satisfaisante des prestations sociales, le bénéficiaire s’efforcera de gérer mieux son budget et, le cas échéant, versera une contribution financière » (1).
1. LES ACTIONS MISES EN ŒUVRE...
Les services du département seront chargés contractuellement de deux types d’actions : des actions en faveur de l’insertion sociale du bénéficiaire et des actions tendant à rétablir les conditions d’une gestion autonome des prestations sociales.
a. En vue de l’insertion sociale
[Code de l’action sociale et des familles, article L. 271-2, alinéa 1]
Le département intervient, en premier lieu, pour mettre en œuvre des actions en faveur de l’insertion sociale du bénéficiaire. Laquelle « sous-entend une aide destinée à garantir l’accès de la personne concernée au logement, à la reloger le cas échéant ou à améliorer son habitat, mais aussi à lui permettre d’accéder aux soins médicaux » (2).
b. En vue de la gestion autonome des prestations sociales
[Code de l’action sociale et des familles, articles L. 271-2 et R. 271-4]
Le département est, en second lieu, chargé de mettre en place des actions destinées à rétablir les conditions d’une gestion autonome des prestations sociales, ce qui suppose des conseils à caractère financier.
En tout état de cause, même si elles font l’objet d’une MASP, certaines prestations doivent toujours rester entièrement affectées conformément à l’objet pour lequel elles ont été attribuées à leur bénéficiaire. Sont visées :
- l’aide personnalisée au logement (APL), dès lors qu’elle n’est pas versée en tiers payant (3) (CCH, art. L. 351-1) ;
- l’allocation de logement sociale (ALS), dès lors qu’elle n’est pas versée en tiers payant (C. séc. soc., art. L. 831-1) ;
- l’allocation personnalisée d’autonomie (APA), dès lors qu’elle n’est pas versée directement aux services pour personnes âgées (4) (CASF, art. L. 232-1) ;
- l’allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP) ;
- la prestation de compensation du handicap (PCH) octroyée à une personne adulte handicapée, sauf si elle est versée à une personne hébergée ou accompagnée dans un établissement social ou médico-social ou hospitalisée dans un établissement de santé (prestation de compensation du handicap en établissement) (CASF, art. L. 245-1, I et II, et L. 245-11) ;
- la prestation de compensation du handicap versée à un enfant handicapé qui est cumulée avec l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé (AEEH) (CASF, art. L. 245-1, III) ;
- l’allocation représentative de services ménagers pouvant être accordée aux personnes âgées ou handicapées à domicile (CASF, art. L. 231-1 et L. 241-1).
2. ... ET LEUR COORDINATION
[Code de l’action sociale et des familles, article L. 271-2]
En tout état de cause, les services sociaux devront s’assurer de la coordination de ces actions avec les mesures d’action sociale qui pourraient être déjà mises en œuvre.
En effet, la personne peut déjà recevoir des prestations ou des aides provenant de l’Etat, du département ou des organismes sociaux. L’objectif est donc de veiller à la complémentarité des actions d’accompagnement mises en place. Se trouvent plus particulièrement visés, à ce titre, la mise en œuvre du contrat d’engagements réciproques des allocataires du RSA, celle des aides du fonds de solidarité logement, l’accompagnement social lié au logement, l’appui social individualisé ou encore les interventions du fonds d’aide aux jeunes en difficulté (5).
3. LES DIFFÉRENTS NIVEAUX DE LA MASP
En pratique, la mesure d’accompagnement social personnalisé peut être mise en œuvre à plusieurs niveaux progressifs :
- au niveau 1, le département met en place des actions en faveur de l’insertion sociale et en vue du rétablissement des conditions d’une gestion autonome de certaines prestations sociales ;
- au niveau 2, si la situation le justifie, le champ des prestations sociales peut être étendu ;
- au niveau 3, la loi prévoit un mécanisme d’affectation directe au bailleur des prestations sociales que l’intéressé perçoit lorsqu’il refuse le contrat d’accompagnement ou n’en respecte pas les clauses (cf. infra, B).
a. La MASP de niveau 1
[Code de l’action sociale et des familles, articles L. 271-2, alinéa 2, R. 271-3, alinéa 1, et D. 271-2]
De manière générale, le bénéficiaire de la mesure peut autoriser le département, dans le contrat qu’il conclut avec lui, à percevoir et à gérer pour son compte tout ou partie des prestations sociales qu’il perçoit en les affectant en priorité au paiement du loyer et des charges locatives en cours. Rien n’oblige que ce soit un travailleur social qui exerce cette fonction de perception et de gestion des prestations sociales pour le compte de la personne, précise la direction générale de l’action sociale (devenue désormais la direction générale de la cohésion sociale) (6). Elle pourrait être confiée à du personnel administratif formé pour assurer cette activité ou déléguée à des associations tutélaires.
Sont ici concernées les prestations visées aux 1° à 17° de l’article D. 271-2 du code de l’action sociale et des familles, à savoir :
- l’aide personnalisée au logement (APL), dès lors qu’elle n’est pas versée en tiers payant (7) (CCH, art. L. 351-1) ;
- l’allocation de logement sociale (ALS), dès lors qu’elle n’est pas versée en tiers payant (C. séc. soc., art. L. 831-1) ;
- l’allocation personnalisée d’autonomie (APA), dès lors qu’elle n’est pas versée directement aux services pour personnes âgées (8) (CASF, art. L. 232-1) ;
- l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA) (C. séc. soc., art. L. 815-1) ainsi que la majeure partie des prestations incluses dans l’ex-minimum vieillesse auquel l’ASPA s’est substituée depuis le 1er janvier 2006, soit :
- l’allocation aux vieux travailleurs salariés,
- l’allocation aux vieux travailleurs non salariés,
- l’allocation aux mères de famille,
- l’allocation spéciale vieillesse et sa majoration et l’allocation supplémentaire de vieillesse,
- l’allocation viagère dont peuvent bénéficier les rapatriés,
- l’allocation de vieillesse agricole ;
- l’allocation supplémentaire d’invalidité (ASI) (C. séc. soc., art. L. 815-24) ;
- l’allocation aux adultes handicapés (AAH), le complément de ressources compris dans la garantie de ressources pour personnes handicapées dans l’incapacité de travailler et disposant d’un logement, créée par la loi « handicap » du 11 février 2005 et la majoration pour la vie autonome (C. séc. soc., art. L. 821-1, L. 821-1-1 et L. 821-1-2) ;
- l’allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP) ;
- la prestation de compensation du handicap (PCH) octroyée à une personne adulte handicapée, sauf si elle est versée à une personne hébergée ou accompagnée dans un établissement social ou médico-social ou hospitalisée dans un établissement de santé (prestation de compensation du handicap en établissement) (CASF, art. L. 245-1, I et II, et L. 245-11) ;
- la part du revenu de solidarité active égale à la différence entre le montant forfaitaire (RSA « socle ») et les ressources du foyer.
b. La MASP de niveau 2
[Code de l’action sociale et des familles, articles R. 271-3, alinéa 2, et D. 271-2]
Si la situation de la personne le justifie, l’autorisation donnée au département de percevoir et de gérer pour son compte certaines prestations sociales peut être étendue à une ou à plusieurs des prestations mentionnées aux 18° à 29° de l’article D. 271-2 du code de l’action sociale et des familles. Pour l’essentiel, sont concernées les prestations familiales listées à l’article L. 511-1 du code de la sécurité sociale et des prestations à objet spécifique. Sont ainsi visés :
- la prestation d’accueil du jeune enfant (PAJE) ;
- les allocations familiales (AF) ;
- le complément familial (CF) ;
- l’allocation de logement familiale (ALF), dès lors qu’elle n’est pas versée en tiers payant au bailleur ;
- l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé (AEEH) ;
- l’allocation de soutien familial (ASF) ;
- l’allocation de rentrée scolaire (ARS) ;
- l’allocation journalière de présence parentale (AJPP) ;
- la rente versée aux orphelins en cas d’accident du travail (C. séc. soc., art. L. 434-10) ;
- l’allocation représentative de services ménagers pouvant être accordée aux personnes âgées ou handicapées à domicile (CASF, art. L. 231-1 et L. 241-1) ;
- l’allocation différentielle versée à certaines personnes handicapées au titre de l’aide sociale (CASF, art. L. 241-2) ;
- la prestation de compensation du handicap versée à un enfant handicapé qui est cumulée avec l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé (CASF, art. L. 245-1, III).
Si une mesure d’accompagnement social personnalisé de niveau 2 coexiste avec une mesure judiciaire d’aide à la gestion du budget familial (C. civ., art. 375-9-1) (cf. A savoir aussi), les prestations familiales pour lesquelles le juge des enfants a ordonné cette dernière sont exclues de plein droit du champ de la MASP.
L’objectif est ainsi de prévenir tout risque de cumul entre deux régimes de protection obéissant à des logiques proches mais néanmoins dissemblables et impliquant l’intervention d’acteurs judiciaires ou sociaux différents. En conséquence, le juge ne pourra opter pour la MASP de niveau 2 qu’en choisissant des prestations familiales qui ne sont pas déjà visées par la mesure judiciaire d’aide à la gestion du budget familial. Un dispositif identique est prévu lorsqu’une mesure d’accompagnement judiciaire coexiste avec une mesure d’aide à la gestion du budget familial (cf. infra, section 2, § 4, C).
4. LA DURÉE DE LA MESURE
[Code de l’action sociale et des familles, article L. 271-2, alinéa 3]
Le contrat est conclu pour une durée de six mois à deux ans, et peut être renouvelé sans que sa durée totale puisse excéder quatre ans. Il peut être modifié par avenant.
Avant tout renouvellement, le contrat doit faire l’objet d’une évaluation préalable. « Cette évaluation est indispensable et devra être réelle afin de ne pas voir se prolonger une mesure d’accompagnement dont l’objet ne s’avérerait plus adapté à la situation de l’individu concerné » (9).
IMPOSÉE
Même si le principe reste celui de l’adhésion volontaire de l’intéressé à la mesure d’accompagnement social personnalisé, il n’en demeure pas moins que certaines mesures contraignantes sont prévues. Ainsi, lorsque l’intéressé refuse le contrat d’accompagnement ou n’en respecte pas les clauses, la loi prévoit un mécanisme d’affectation directe à son bailleur des prestations sociales qu’il perçoit. L’idée est d’éviter une éventuelle expulsion locative. On se trouve alors dans le cadre de la MASP dite de niveau 3. « Cette procédure est une parenthèse contraignante dans le déroulement de la MASP » (circulaire DACS n° CIV/01/09/C1 du 9 février 2009, BOMJ n° 2009/01 du 28-02-09).
Véronique Mikalef-Toudic, maître de conférences à l’université de Caen, relève que ce dispositif ne vise que le paiement du loyer et des charges. Dès lors, elle s’interroge : « Qu’en est-il si l’intéressé est propriétaire mais ne s’acquitte plus des mensualités de son crédit ? Si le but est de protéger le logement du bénéficiaire en évitant une mesure d’expulsion, il faudrait autoriser le recours à la contrainte également dans le cas d’un crédit immobilier impayé. » Pour elle, en ne prévoyant pas ce cas, « le législateur a sans doute craint de trop se rapprocher des hypothèses de surendettement » (10).
1. LES CONDITIONS REQUISES
[Code de l’action sociale et des familles, article L. 271-5]
Lorsque l’intéressé refuse le contrat d’accompagnement social personnalisé ou n’en respecte pas les clauses, le président du conseil général peut demander au juge d’instance que les prestations sociales dont bénéficie l’intéressé soient versées chaque mois directement à son bailleur. Etant précisé qu’un tel versement ne peut intervenir qu’à hauteur du montant du loyer et des charges locatives dont il est redevable.
Cette mesure coercitive ne peut toutefois être mise en œuvre qu’à deux conditions cumulatives :
- l’intéressé ne doit pas s’être acquitté de ses obligations locatives depuis au moins deux mois. Par obligations locatives, il faut entendre le paiement du loyer lui-même ainsi que des charges qui l’accompagnent (eau, chauffage...) ;
- la mesure prise ne peut avoir pour effet de le priver « des ressources nécessaires à sa subsistance et à celle des personnes dont il assume la charge effective et permanente ». Il revient donc au juge saisi de la demande d’autorisation de s’assurer, dans chaque cas d’espèce, du respect de cette limite.
Dans tous les cas, le président du conseil général doit avoir obtenu l’autorisation du juge d’instance. Ce dernier a un pouvoir d’appréciation sur la nécessité de la mesure. Il se prononce sur le montant à verser directement au bailleur ainsi que sur le choix des prestations à partir desquelles le versement interviendra.
Pour fixer les prestations concernées, le magistrat peut choisir :
- dans un premier panier de prestations ;
- dans un second panier, si le montant des prestations choisies dans le premier se révèle insuffisant.
a. Les prestations de base
[Code de l’action sociale et des familles, articles R. 271-6 et D. 271-2]
Les prestations qui peuvent être versées directement au bailleur sont celles qui sont mentionnées aux 1°, 2°, 4° à 13°, 16° et 17° de l’article D. 271-2 du code de l’action sociale et des familles. Sont visées :
- l’aide personnalisée au logement, dès lors qu’elle n’est pas versée en tiers payant (11) (CCH, art. L. 351-1) ;
- l’allocation de logement sociale, dès lors qu’elle n’est pas versée en tiers payant (C. séc. soc, art. L. 831-1) ;
- l’allocation de solidarité aux personnes âgées (C. séc. soc., art. L. 815-1) ainsi que la majeure partie des prestations incluses dans l’ex-minimum vieillesse auquel l’ASPA s’est substituée depuis le 1er janvier 2006, à savoir :
- l’allocation aux vieux travailleurs salariés,
- l’allocation aux vieux travailleurs non salariés,
- l’allocation aux mères de famille,
- l’allocation spéciale vieillesse et sa majoration et l’allocation supplémentaire de vieillesse,
- l’allocation viagère dont peuvent bénéficier les rapatriés,
- l’allocation de vieillesse agricole ;
- l’allocation supplémentaire d’invalidité (C. séc. soc., art. L. 815-24) ;
- l’allocation aux adultes handicapés, le complément de ressources compris dans la garantie de ressources pour personnes handicapées dans l’incapacité de travailler et disposant d’un logement, créée par la loi « handicap » du 11 février 2005 et la majoration pour la vie autonome (C. séc. soc., art. L. 821-1, L. 821-1-1 et L. 821-1-2) ;
- la part de revenu de solidarité active égale à la différence entre le montant forfaitaire (RSA « socle ») et les ressources du foyer.
En revanche, ne sont pas concernées l’allocation personnalisée d’autonomie, l’allocation compensatrice pour tierce personne et la prestation de compensation du handicap pour les adultes handicapés.
[Code de l’action sociale et des familles, articles R. 271-6 et D. 271-2]
Si le montant des prestations figurant dans le panier de base (cf. supra, a) se révèle insuffisant, l’autorisation du juge d’instance peut être étendue à une ou plusieurs prestations figurant aux 18° à 26° et au 28° de l’article D. 271-2 du code de l’action sociale et des familles, soit :
- la prestation d’accueil du jeune enfant (C. séc. soc., art. L. 511-1) ;
- les allocations familiales (C. séc. soc., art. L. 511-1) ;
- le complément familial (C. séc. soc., art. L. 511-1) ;
- l’allocation de logement familiale, dès lors qu’elle n’est pas versée en tiers payant au bailleur (C. séc. soc., art. L. 511-1) ;
- l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé (C. séc. soc., art. L. 511-1) ;
- l’allocation de soutien familial (C. séc. soc., art. L. 511-1) ;
- l’allocation de rentrée scolaire (C. séc. soc., art. L. 511-1) ;
- l’allocation journalière de présence parentale (C. séc. soc., art. L. 511-1) ;
- la rente versée aux orphelins en cas d’accident du travail (C. séc. soc., art. L. 434-10) ;
- l’allocation différentielle versée à certaines personnes handicapées par l’aide sociale (CASF, art. L. 241-2).
Ne sont, en revanche, pas retenues :
- l’allocation représentative de services ménagers pouvant être accordée aux personnes âgées ou handicapées à domicile (CASF, art. L. 231-1 et L. 241-1) ;
- la prestation de compensation du handicap versée à un enfant handicapé, qui est cumulée avec l’allocation d’éducation de l’enfant handicapé (CASF, art. L. 245-1, III).
Toutefois, ce dispositif s’applique sous réserve de l’article 375-9-1 du code civil, c’est-à-dire qu’il ne peut être mis en œuvre si une mesure judiciaire d’aide à la gestion du budget familial est d’ores et déjà mise en place pour ces mêmes prestations.
3. LA PROCÉDURE
[Code de l’action sociale et des familles, articles R. 271-7 à R. 271-14]
Il s’agit « d’une procédure simplifiée, rapide mais contradictoire à l’égard du bénéficiaire des prestations » (circulaire DACS n° CIV/01/09/C1 du 9 février 2009).
a. La requête
La demande du président du conseil général doit être portée devant le tribunal d’instance du lieu où demeure le bénéficiaire des prestations sociales, par requête, faite, remise ou adressée au greffe.
Cette requête doit comporter certaines informations sous peine d’être considérée comme nulle. Il s’agit :
- de l’indication des nom, prénoms et domicile du bénéficiaire des prestations sociales ;
- de l’indication des nom et adresse des organismes débiteurs des prestations sociales ;
- de l’indication des nom, prénoms et adresse du bailleur, ou, s’il s’agit d’une personne morale, de sa dénomination et de son siège social ;
- d’un exposé sommaire des motifs de la demande.
Elle doit également être datée et signée, sous peine de nullité, et doit être accompagnée des pièces invoquées à l’appui de la requête.
Parallèlement, le président du conseil général doit communiquer les motifs et pièces invoqués à l’appui de la requête au bénéficiaire des prestations sociales par lettre recommandée avec demande d’avis de réception.
b. L’instruction de la demande
Globalement, l’affaire est instruite et jugée comme en matière gracieuse conformément aux dispositions des articles 25 et suivants du code de procédure civile. Autrement dit, le juge peut fonder sa décision sur tous les faits relatifs au cas lui étant soumis, y compris ceux qui n’auraient pas été allégués. Il a la faculté de procéder, même d’office, à toutes les investigations utiles et d’entendre sans formalités les personnes qui peuvent l’éclairer ainsi que celles dont les intérêts risquent d’être affectés par sa décision. Le juge peut se prononcer sans débat. Enfin, un tiers peut être autorisé par le juge à consulter le dossier de l’affaire et à s’en faire délivrer copie, s’il justifie d’un intérêt légitime.
c. L’audience
A l’audience, le président du conseil général peut ne pas se présenter devant le juge. Il doit toutefois faire la preuve que le bénéficiaire des prestations sociales a bien eu connaissance des motifs et pièces de la requête qu’il lui a communiqués. Dans ce cas, le président du conseil général est réputé avoir comparu.
En revanche, le bénéficiaire des prestations sociales doit être convoqué. Le juge ne peut ensuite statuer qu’après l’avoir entendu (ou au moins convoqué s’il ne s’est pas rendu à l’audience).
d. La décision du juge
Le juge doit ensuite se prononcer sur la demande du président du conseil général dans le mois de l’audience. Le greffe adresse alors copie du jugement par lettre simple au bailleur et à l’organisme débiteur de prestations sociales.
4. LA DURÉE DE LA MESURE
[Code de l’action sociale et des familles, articles L. 271-5, alinéa 4, et R. 271-14]
Le juge fixe la durée du prélèvement, celle-ci ne pouvant excéder deux ans. Cependant, elle peut être renouvelée par la suite, sans que sa durée totale dépasse quatre ans. Il est alors procédé au renouvellement de la mesure dans les mêmes conditions que la décision initiale (cf. supra, 3).
Cette durée initiale, distincte de celle qui est choisie pour la phase contractuelle de la MASP (six mois à deux ans pour les MASP 1 et 2), s’explique par les différences d’approche et de contenu des deux interventions du département. En outre, les difficultés rencontrées par les bénéficiaires de cette mesure imposée seront généralement plus lourdes que celles des personnes ayant conclu un contrat, ce qui peut justifier une mesure plus longue.
5. LA FIN DE LA MESURE
[Code de l’action sociale et des familles, articles L. 271-5, alinéa 5, et R. 271-15]
Le président du conseil général peut, à tout moment, saisir le juge pour mettre fin à la mesure. Cette opportunité est également ouverte au bénéficiaire des prestations sociales si les causes ayant conduit à ordonner la mesure ont cessé. Il en ira ainsi, en pratique, si la situation financière ou économique de l’intéressé s’est améliorée, et qu’il peut désormais lui-même procéder au paiement de son loyer et de ses charges locatives.
La demande est alors instruite et jugée comme la requête initiale présentée par le président du conseil général (cf. supra, 3).
6. LES VOIES DE RECOURS
[Code de l’action sociale et des familles, article R. 271-16]
Les décisions rendues par le juge d’instance sont susceptibles d’appel dans les 15 jours de leur notification.
(1)
Rap. A.N. n° 3557, Blessig, janvier 2007, p. 235.
(2)
Rap. A.N. n° 3557, Blessig, janvier 2007, p. 236.
(3)
Selon l’article R. 351-27 du code de la construction et de l’habitation, l’APL est, le plus souvent, versée directement au bailleur ou au gestionnaire d’immeuble, lorsque le bénéficiaire est locataire, ou à l’établissement prêteur qui a octroyé le prêt unique ou le prêt principal, s’il en existe plusieurs, lorsque le bénéficiaire est propriétaire du logement.
(4)
En application de l’article L. 232-15 du code de l’action sociale et des familles, l’allocation personnalisée d’autonomie peut, en effet, après accord du bénéficiaire, être versée directement aux services d’aide à domicile utilisés par le bénéficiaire de l’allocation.
(5)
Rap. A.N. n° 3557, Blessig, janvier 2007, p. 235.
(6)
DGAS, « La réforme de la protection juridique des majeurs », mars 2008.
(7)
Selon l’article R. 351-27 du code de la construction et de l’habitation, l’APL est, le plus souvent, versée directement au bailleur ou au gestionnaire d’immeuble, lorsque le bénéficiaire est locataire, ou à l’établissement prêteur qui a octroyé le prêt unique ou le prêt principal, s’il en existe plusieurs, lorsque le bénéficiaire est propriétaire du logement.
(8)
En application de l’article L. 232-15 du code de l’action sociale et des familles, l’allocation personnalisée d’autonomie peut, en effet, après accord du bénéficiaire, être versée directement aux services d’aide à domicile utilisés par le bénéficiaire de l’allocation.
(9)
Rap. Sén. n° 212, de Richemont, février 2007, p. 246.
(10)
Mikalef-Toudic V., « Les mesures d’accompagnement social personnalisé : une mission nouvelle pour les conseils généraux », préc., p. 816.
(11)
Selon l’article R. 351-27 du code de la construction et de l’habitation, l’APL est, le plus souvent, versée directement au bailleur ou au gestionnaire d’immeuble, lorsque le bénéficiaire est locataire, ou à l’établissement prêteur qui a octroyé le prêt unique ou le prêt principal, s’il en existe plusieurs, lorsque le bénéficiaire est propriétaire du logement.