Plus de la moitié des personnes âgées bénéficiaires de l’aide sociale vivent à leur domicile, soit près de 700 000. Face à une demande de services plus personnalisés et en vue d’assurer davantage d’autonomie aux personnes âgées, l’aide ménagère versée au titre de l’aide sociale départementale, destinée à apporter un soutien pour accomplir les tâches de la vie domestique, s’est révélée insuffisante et a été renforcée par une nouvelle prestation plus adaptée, l’allocation personnalisée d’autonomie (APA). Si les modalités d’obtention de l’APA sont différentes de celles de l’aide ménagère, les règles de contentieux sont similaires.
A. L’AIDE MÉNAGÈRE
L’aide sociale à domicile peut être accordée en nature, sous forme de services ménagers, ou en espèces, sous forme d’allocation représentative des services ménagers, sous réserve de respecter les conditions liées à l’âge, à la résidence et à la situation de besoin (CASF, art. L. 231-1).
Le contentieux de l’aide ménagère aux personnes âgées reste en pratique limité. Il porte presque exclusivement sur l’appréciation des ressources du demandeur. En effet, l’aide ménagère, quelle que soit sa forme, est octroyée sous conditions de ressources (CASF, art. R. 231-2). A cet égard, ne peut prétendre au bénéfice de cette prestation, la personne dont l’ensemble des ressources de toute nature, sans tenir compte des prestations familiales, de l’aide sociale à l’enfance et de l’aide à la famille et des créances alimentaires, dépasse le plafond fixé à cet égard, et quand bien même une information contradictoire lui aurait été délivrée lors du dépôt de sa demande (1).
A noter :
le plafond de ressources pour bénéfi-cier de l’aide ménagère est le même que celui qui est fixé pour l’allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA).
B. L’ALLOCATION PERSONNALISÉE D’AUTONOMIE
Créée par la loi n° 2001-647 du 20 juillet 2001, puis modifiée par la loi n° 2003-289 du 31 mars 2003, l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) s’assimile à un droit universel ouvert aux personnes âgées dépendantes de plus de 60 ans, sans condition de ressources, sans mise en jeu de l’obligation alimentaire et sans recours en récupération. Cette prestation peut être attribuée tant aux personnes dépendantes ayant fait le choix de résider à domicile qu’à celles qui sont accueillies en établissement (cf. supra, § 1, B).
Le contentieux de l’APA relève de la compétence des juridictions de l’aide sociale, à savoir la commission départementale d’aide sociale en première instance, la Commission centrale d’aide sociale en appel. Le recours en cassation se fait devant le Conseil d’Etat (CASF, art. L. 232-20).
1. LE CONTENTIEUX DES CONDITIONS D’ÉLIGIBILITÉ
Le contentieux de l’allocation personnalisée d’autonomie reste proche sur le fond du contentieux de l’aide ménagère. Au-delà des recours relatifs à la question de la résidence stable et régulière du demandeur, ce sont essentiellement des litiges inhérents à l’appréciation du besoin que les juridictions de l’aide sociale ont à connaître.
a. L’appréciation du besoin
Dans ce cadre, la condition de perte d’autonomie s’entend comme un besoin spécifique, distinct de la maladie ou du handicap, de la personne âgée qui, malgré les soins qu’elle est susceptible de recevoir, a besoin d’aide pour accomplir des actes essentiels de la vie quotidienne ou dont l’état nécessite une surveillance régulière. Cette perte d’autonomie est évaluée sur la base de la grille Autonomie gérontologique-groupe iso-ressources (AGGIR) et d’un certificat médical qui détermine le classement du demandeur dans l’un des groupes de dépendance. En tout état de cause, ce groupe de classement est déterminé, nonobstant les pathologies et les soins que le demandeur est susceptible de recevoir, en fonction de son besoin d’aide pour les actes essentiels de la vie ou de la surveillance régulière que nécessite son état (2). Quelles qu’en soient les raisons, un demandeur ne peut être déclaré éligible à la prestation, si la cotation de cet outil ne permet pas de reconnaître son appartenance à l’un des groupes 1 à 4 de la grille AGGIR (CASF, art. R. 232-4). A cet égard, le médecin évaluateur ne peut prendre en compte dans son évaluation des éléments qui ne relèvent pas de cette grille (3).
Lors d’un recours contentieux concernant un litige sur l’appréciation du degré d’autonomie, la commission départementale de l’APA (cf. encadré, p. 63) recueille l’avis d’un médecin titulaire d’un diplôme universitaire de gériatrie ou d’une capacité en gérontologie et gériatrie, choisi par son président sur une liste établie par le conseil départemental de l’ordre des médecins (CASF, art. L. 232-20).
Ces dispositions sont impératives. Ainsi est annulée la décision d’une commission départementale qui a recueilli l’avis d’un médecin, non pas choisi par son président mais par le directeur départemental des affaires sanitaires et sociales (4).
b. La condition de résidence
La condition de résidence stable et régulière posée par l’article R. 232-2 du code de l’action sociale et des familles est également susceptible de donner lieu à contestation, même si, en pratique, la commission départementale d’aide sociale, compétente en la matière, n’a pas eu à se prononcer sur la question jusqu’à ce jour.
2. L’OUVERTURE DES DROITS
[Code de l’action sociale et des familles, article L. 232-14]
Les droits à l’allocation personnalisée d’autonomie à domicile débutent à la date de notification de la décision du président du conseil général, qui doit intervenir dans le délai de deux mois à compter de la date du dépôt du dossier de demande complet. En l’absence de l’avis d’imposition et du relevé d’identité bancaire, le dossier de demande d’allocation ne peut pas être déclaré complet et les droits ne peuvent être ouverts, peu importe au demeurant la précarité de la situation financière de la fille des demandeurs, ou que le retard dans la fourniture des justificatifs soit imputable aux services fiscaux (5).
3. LE CONTENU DE LA PRISE EN CHARGE
L’allocation personnalisée d’autonomie est affectée à la couverture des dépenses de toute nature figurant dans le plan d’aide élaboré par l’équipe médico-sociale (CASF, art. R. 232-8, al. 1) (6). En cas de contestation du plan d’aide, le juge de l’aide sociale doit apprécier si le besoin invoqué et non satisfait résulte d’une perte d’autonomie, et peut être financé comme tel. Ainsi, les tâches ménagères quotidiennes assurées par la personne cohabitant avec le bénéficiaire de l’allocation ne constituent pas un besoin résultant de la perte d’autonomie et justifiant un surplus de prestation (7). Parfois, ce n’est pas le rapport entre le besoin et la perte d’autonomie que le juge doit apprécier, mais le sens du contenu de la décision d’attribution. Il peut ainsi être conduit à décider que, en accordant l’allocation personnalisée d’autonomie avec un plan d’aide prévoyant une aide ponctuelle pour des travaux d’isolation et de chauffage en vue d’aménager le rez-de-chaussée du logement de l’intéressé, et dont le montant serait calculé « dès réception des justificatifs de dépense », le président du conseil général doit être regardé comme ayant implicitement mais nécessairement décidé la prise en charge de ces travaux dans la double limite des justificatifs de frais et du montant maximal du plan d’aide (8).
Dans le même esprit, le juge de l’aide sociale peut entériner le choix du président du conseil général d’imposer dans un plan d’aide des heures d’auxiliaires de vie assurées par un service prestataire, lorsque le bénéficiaire ne précise ni l’identité, ni la qualification, ni le nombre d’heures allouées à cette personne qu’il souhaite employer de gré à gré (9).
4. LE CONTRÔLE DES DÉPENSES
Le respect du plan d’aide est garanti par le contrôle d’effectivité qui impose au bénéficiaire de conserver les justificatifs des dépenses, autres que de personnel, correspondant au montant de l’allocation et de la participation, acquittées au cours des six derniers mois (CASF, art. R. 232-15). Le bénéficiaire doit produire tous les justificatifs de dépenses, quand bien même ces dépenses seraient intervenues pendant la période de versement du montant forfaitaire de l’APA, en l’absence de décision expresse du président du conseil général dans le délai de deux mois à compter du dépôt complet du dossier (10).
En outre, le président du conseil général peut engager une action en répétition d’indus en cas de non affectation de l’allocation au plan d’aide, et même lorsque le trop perçu résulte de la responsabilité de ses services. Il en va ainsi lorsque le cumul de l’allocation à domicile et en établissement est dû au dispositif informatique mis en place qui, pour éviter des ruptures de prise en charge des personnes dépendantes en cas de changement de situation, diffère la prise d’effet de ces changements de situation (11).
Au regard des éléments connus par le président du conseil général, qui peuvent modifier la situation de besoin de la personne âgée dépendante au vu de laquelle la décision d’octroi de l’allocation personnalisée d’autonomie a été prise, ce dernier est en droit de prendre l’initiative d’une révision des droits du bénéficiaire. A cet égard, la non-prise en compte des ressources du bénéficiaire par suite d’une erreur lors de l’instruction de sa demande, constitue bien un élément nouveau de nature à remettre en cause le bien-fondé de la décision initiale et à justifier que soit procédé à sa révision et, le cas échéant, entrepris la récupération des sommes versées indûment (12).
LE RECOURS AMIABLE DEVANT LA COMMISSION DE L’ALLOCATION PERSONNALISÉE D’AUTONOMIE
Le traitement du contentieux résultant des décisions prises en la matière par le président du conseil général dispose d’une originalité par rapport aux autres prestations d’aide sociale en raison de l’existence d’une commission spécifique chargée de l’étude des recours amiables. Le demandeur peut ainsi choisir de saisir cette commission avant tout éventuel recours contentieux, quel que soit son fondement, devant la commission départementale d’aide sociale. Il s’agit donc d’un recours administratif préalable facultatif.
LA COMPOSITION DE LA COMMISSION
Cette commission est composée, outre son président, de six membres désignés par le président du conseil général : trois membres représentant le département, deux membres représentant les organismes de sécurité sociale et un membre désigné au titre d’une institution ou d’un organisme public social et médico-social ayant conclu avec le département une convention ou, à défaut, un maire désigné sur proposition de l’assemblée départementale des maires. Lorsqu’elle est consultée en vue du règlement d’un litige, la commission s’adjoint cinq représentants des usagers, dont deux personnalités qualifiées (représentants des organisations de retraités et de personnes âgées désignés par les comités départementaux des retraités et personnes âgées).
LA PROCÉDURE DEVANT LA COMMISSION
La commission de l’APA peut être saisie par :
- le demandeur ;
- le bénéficiaire de l’APA ou son représentant ;
- le maire de la commune de résidence ;
- le représentant de l’Etat dans le département.
Cette saisine doit être effectuée dans les deux mois de la notification de la décision litigieuse du président du conseil général. Elle se fait par lettre recommandée avec accusé de réception adressée au président de la commission départementale.
Lors d’un recours amiable concernant un litige sur l’appréciation du degré d’autonomie, la commission départementale de l’APA recueille l’avis d’un médecin qui ne peut être celui qui a procédé à l’évaluation initiale du degré de perte d’autonomie du requérant. L’exercice d’un recours amiable suspend les délais du recours contentieux.
La commission dispose d’un délai de un mois pour formuler une proposition en vue du règlement du litige, que le président du conseil général est libre de suivre ou non. Ce dernier a 15 jours pour prendre une nouvelle décision au vu de cette proposition.
[Code de l’action sociale et des familles, articles L. 232-18, D. 232-25 et D. 232-26]
(1)
Comm. centr. aide soc., 24 juillet 2006, n° 060142, BO CJAS n° 2007/1.
(2)
Comm. centr. aide soc., 6 février 2008, n° 031525, BO CJAS n° 2008/6.
(3)
Comm. centr. aide soc., 7 février 2008, n° 060272, BO CJAS n° 2008/6.
(4)
Comm. centr. aide soc., 18 mars 2005, n° 040457, BO CJAS n° 2005/3.
(5)
Comm. centr. aide soc., 12 septembre 2005, n° 042054, BO CJAS n° 2006/1.
(6)
Ces dépenses s’entendent notamment de la rémunération de l’intervenant à domicile, du règlement des frais d’accueil temporaire, avec ou sans hébergement, dans des établissements ou services autorisés à cet effet, du règlement des services rendus par les accueillants familiaux ainsi que des dépenses de transports, d’aides techniques, d’adaptation du logement et de toute autre dépense concourant à l’autonomie du bénéficiaire (CASF, art. R. 232-8, al. 2).
(7)
Comm. centr. aide soc., 5 juillet 2006, n° 042053, BO CJAS n° 2006/5.
(8)
Comm. centr. aide soc., 24 janvier 2005, n° 040461, BO CJAS n° 2005/2.
(9)
Comm. centr. aide soc. 9 mai 2007, n° 060277, BO CJAS n° 2007/4.
(10)
Comm. centr. aide soc. 20 juin 2007, n° 060526, BO CJAS n° 2008/3.
(11)
Comm. centr. aide sociale, 21 juin 2007, n° 060527, BO CJAS n° 2008/3.
(12)
Comm. centr. aide sociale, 12 septembre 2007, n° 041557, BO CJAS n° 2008/3.