Bien que de nombreuses prestations d’aide sociale soient aujourd’hui exonérées de toute récupération, telles que l’allocation personnalisée d’autonomie (APA), la prestation de compensation du handicap (PCH) ou encore le revenu minimum d’insertion (RMI), le contentieux résultant de cette procédure reste encore fourni et sur bien des aspects relativement incertain, faute pour les dispositions légales et réglementaires d’en avoir précisé le cadre.
A. LE RECOURS CONTRE SUCCESSION
1. LE PRINCIPE
Le recours contre succession permet au département ou à l’Etat d’obtenir, sur le patrimoine de la personne décédée, le remboursement des sommes avancées au titre de l’aide sociale. Ce recours est prioritaire sur les droits héréditaires des membres de la famille et s’impose aux héritiers, qui ne peuvent rentrer dans leurs droits avant d’avoir désintéressé le débiteur d’aide sociale.
Par principe, ce recours ne s’exerce que sur l’actif net successoral, qui peut être défini comme la différence entre l’actif et le passif de la succession. A cet égard, il n’appartient pas à la juridiction de l’aide sociale de se prononcer sur la valeur d’un bien immobilier, ni d’arrêter le montant de l’actif net d’une succession. Seul le juge judiciaire (tribunal d’instance ou de grande instance, selon la matière) est compétent pour traiter un tel litige (1).
Lorsqu’elles rencontrent une difficulté de ce genre, il incombe aux juridictions de l’aide sociale de le saisir par la voie d’une question préjudicielle.
2. L’APPLICATION D’UN SEUIL D’EXONÉRATION
Au-delà des questions relatives à la détermination de l’actif net successoral, les juridictions d’aide sociale ont également à se prononcer sur les contentieux liés à l’étendue de la récupération. Si la plupart des procédures de récupération d’aide sociale sont engagées sans limite de seuil et dès le premier euro, l’article R. 132-12 du code de l’action sociale et des familles prévoit à cet égard que le recouvrement sur la succession du bénéficiaire des sommes versées au titre de l’aide sociale à domicile, de l’aide médicale à domicile (2), de la prestation spécifique dépendance (3) ou de la prise en charge du forfait journalier s’exerce sur la partie de l’actif net successoral qui excède 46 000 €, et que seules les dépenses supérieures à 760 €, et pour la part excédant ce montant, peuvent donner lieu à ce recouvrement.
3. L’EXONÉRATION DES PRESTATIONS D’AIDE SOCIALE AUX PERSONNES HANDICAPÉES
Dans certaines situations, le recours sur succession ne joue pas. Ainsi, aucune récupération sur succession ne peut avoir lieu en matière d’aide sociale à l’hébergement des personnes handicapées lorsque les héritiers du bénéficiaire de l’aide sociale sont son conjoint, ses enfants, ses parents ou la personne qui a assumé de façon effective et constante la charge de la personne handicapée (CASF, art. L. 242-10 et L. 344-5).
a. L’étendue de l’exonération
1). Les petits-enfants de la personne handicapée
Aux termes du code de l’action sociale et des familles, seuls les enfants peuvent prétendre à une exonération de droit du recours en récupération sur succession à leur encontre. Une réponse ministérielle du 18 avril 1996 avait eu à préciser que la notion d’« enfants » retenue par le texte devait être appliquée de manière restrictive, et que les petits-enfants des personnes handicapées ne pouvaient prétendre bénéficier des règles d’exonération, car ils n’étaient pas mentionnés dans les cas d’exclusion (4). Saisi sur la question deux ans plus tard, le Conseil d’Etat remet en cause cette interprétation des textes et affirme que « les enfants du bénéficiaire décédé s’entendent de ses descendants en ligne directe appelés à la succession, soit de leur propre chef, soit par représentation d’un enfant du défunt mort avant lui » (5). En conséquence, les petits-enfants se voient reconnaître les mêmes droits à exonération que leur parent, enfant du bénéficiaire de l’aide sociale.
Cette jurisprudence ne semble toutefois pas unanime, et certaines décisions de la Commission centrale remettent en cause cette orientation en précisant que les dispositions légales ne permettent d’exonérer les petits-enfants de la récupération que dans le cas où il existe plusieurs souches successorales, dont l’une est représentée par un ou des petits-enfants venant en représentation d’une personne pré-décédée (6).
Le Conseil d’Etat a néanmoins confirmé sans ambiguïté sa jurisprudence en affirmant, dans une décision du 27 juin 2005, que la Commission centrale commet une erreur de droit en posant une limite à l’exonération des petits-enfants dans les seuls cas où il existe plusieurs souches successorales (7).
2). La personne âgée handicapée
La loi du 11 février 2005 a étendu les exceptions à la récupération sur la succession de la personne handicapée au profit de la personne qui en a assuré la charge de manière effective et constante aux prestations d’aide à l’hébergement des personnes qui, âgées de plus de 60 ans, sont hébergées en établissement pour personnes âgées ou en centre de long séjour. Cette règle vise également les personnes âgées de plus de 60 ans qui n’ont jamais été hébergées en établissement pour personnes handicapées, dès lors qu’elles ont un taux d’incapacité égal ou supérieur à 80 % (CASF, art. L. 344-5-1).
b. La notion de charge effective et constante de la personne handicapée
C’est dans le cadre de ces mêmes dispositions relatives à l’exonération de recours sur succession que les tribunaux de l’aide sociale ont eu à préciser la notion de « personne ayant assumé de manière effective et constante la charge du handicapé ». A ce titre, la Commission centrale d’aide sociale précise qu’il n’est pas nécessaire que l’aide apportée à la personne handicapée ait été assumée tout au long de la vie de cette dernière, mais qu’elle ait été constante sur une période suffisante. Cette détermination relève d’une appréciation souveraine des juges du fond. En tout état de cause, « la charge de la personne handicapée » ne saurait uniquement se réduire à la couverture de ses besoins matériels, elle inclut également un engagement actif et continu envers elle, notamment d’ordre affectif (8). En outre, elle doit revêtir une intensité et une durée suffisante pour pouvoir être considérée comme effective et constante (9).
Au regard de cette définition, cette prise en charge ne se limite pas nécessairement à un seul individu, plusieurs personnes peuvent avoir assumé de manière effective et constante la charge d’une personne handicapée (10).
B. LE RECOURS CONTRE LÉGATAIRE
Outre le recours contre la succession, le code de l’action sociale et des familles prévoit également une action en récupération à l’encontre des légataires, c’est-à-dire des personnes ayant reçu un legs testamentaire du bénéficiaire de l’aide sociale (CASF, art. L. 132-8, 3°).
A l’instar des autres formes de recours, le recours contre légataire est en pratique limité dans son champ d’application. Ainsi, l’APA, la PCH, le RMI ou l’aide sociale versée dans le cadre de l’hébergement des personnes handicapées ne peuvent faire l’objet d’un recours contre légataire.
A cet égard, le Conseil d’Etat estime qu’en cas de recours en récupération contre la « succession » d’un défunt, il n’y avait pas lieu de distinguer entre la situation des héritiers instituée par la loi et celle des légataires universels ou à titre universel, attributaires par testament de l’ensemble des biens ou d’une quote-part de cet ensemble, dès lors que ces personnes bénéficient des mêmes droits et sont sujettes aux mêmes charges (11). En conséquence, les règles applicables en matière de succession s’étendent aux recours contre le légataire universel ou à titre universel (12). De fait, les seuils de récupération applicables en matière de recours contre succession doivent être appliqués dans le cadre d’un recours intenté sur la personne d’un légataire universel ou à titre universel (13).
Dans le cas des légataires particuliers ou à titre particulier qui bénéficient par testament d’un bien ou d’une quotité de ce bien identifié, le recours en récupération s’exerce dans la limite du legs consenti, mais sans plus de limites (14). Les recours à leur encontre s’exercent dès le premier euro, quel que soit le type de prestation d’aide sociale.
C. LE RECOURS CONTRE DONATAIRE
1. LE PRINCIPE
Le recours contre le donataire peut être exercé contre le donataire d’un bénéficiaire de l’aide sociale pour toutes les donations intervenues postérieurement à la demande d’aide sociale, quel que soit le délai entre cette demande et la donation, ainsi que pour celles qui ont été réalisées dans les dix ans précédant la demande d’aide sociale (CASF, art. L. 132-8).
Contrairement au recours contre succession, le recours contre donataire n’est soumis à aucun seuil de récupération. Le Conseil d’Etat l’a expressément affirmé dans un arrêt du 29 décembre 1997 (15). Les récupérations ont lieu à partir du premier euro de donation et pour l’intégralité des sommes perçues au titre de l’aide sociale.
A cet égard, les transmissions patrimoniales en avancement d’hoirie, qui profitent à un héritier et s’imputent sur ses droits successoraux futurs, relèvent du recours contre donataire et non du recours sur succession. La récupération s’exerce donc sans aucun seuil et dès le premier euro (16).
2. L’INTENTION LIBÉRALE DU DONATEUR
Dans le domaine des récupérations sur donataire, la plus grande part du contentieux repose sur l’appréciation de l’intention libérale du donateur qui constitue un élément clé dans la reconnaissance ou non d’une donation, et donc dans l’ouverture du recours en récupération.
L’acte de donation est défini par le code civil comme la transmission à titre gratuit et sans contrepartie d’un bien. Il ne s’agit donc pas d’une vente ou d’un échange, le caractère gratuit de l’acte démontre l’intention libérale du donateur. A cet égard, il est clair que la vente ou le bail à nourriture, qui sont des contrats conclus à titre onéreux, ne peuvent être qualifiés de donations. L’article L. 132-8 du code de l’action sociale et des familles ne permet donc pas d’engager une action en récupération à l’encontre des acquéreurs d’un immeuble vendu par le bénéficiaire d’une prestation d’aide sociale, dès lors que la vente a été consentie sous condition du versement d’une rente annuelle et de l’engagement de subvenir aux besoins du vendeur (17).
3. LA REQUALIFICATION DE CERTAINS ACTES EN DONATION
La différence de régime applicable en matière de récupération d’aide sociale, selon que l’acte peut ou non être qualifié de donation, est importante. Cette distinction, compte tenu des enjeux, est matière à fraude de la part des bénéficiaires d’aide sociale. Aussi la qualification donnée par les parties à un contrat ne s’oppose pas à la possibilité pour le représentant de la collectivité de rétablir la nature exacte de l’acte, au besoin par la saisine des juridictions judiciaires sous la forme d’une question préjudicielle (18). Les juridictions civiles sont en effet seules compétentes pour déterminer la portée ou l’interprétation des clauses d’un acte juridique de droit privé.
Toutefois, la question préjudicielle n’est pas un préalable indispensable à la requalification, le Conseil d’Etat a rappelé que l’administration de l’aide sociale est en droit de rétablir la nature exacte des actes pouvant justifier l’engagement d’une action de récupération sous le contrôle des juridictions de l’aide sociale (19).
Ainsi, un bail à nourriture peut être assimilé à une donation, s’il existe une disparité flagrante entre les avantages consentis par le bailleur et les charges du preneur (20). De même, des retraits effectués sur le compte du bénéficiaire de l’aide sociale par une personne possédant une procuration sont assimilés à une donation s’il n’est pas démontré que les capitaux retirés ont uniquement profité au titulaire du compte (21). La qualification de donation est également retenue lorsqu’une curatrice ne peut justifier de la disparition d’un capital appartenant à son protégé, compte tenu de l’absence de preuves contraires et des pouvoirs dont elle était investie (22).
4. L’ÉTENDUE DU RECOURS
a. Les transmissions patrimoniales à titre gratuit
En matière de recours contre le donataire, toutes les transmissions patrimoniales à titre gratuit, dont l’intention libérale ne peut être niée, sont concernées, y compris les donations de type particulier telles que la donation-partage (23) ou la donation en nue-propriété (24).
La présence d’une clause d’inaliénabilité dans l’acte de donation, qui empêche le donataire de disposer librement du bien donné, n’ôte pas à cet acte son caractère de donation au sens des articles 894 et 900-1 du code civil. Cette clause ne fait donc pas obstacle à ce qu’un département exerce les droits qu’il tient de l’article L. 132-8 du code de l’action sociale et des familles pour récupérer les frais engagés au titre de l’aide sociale en cas de donation (25).
b. Les contrats d’assurance vie
La question de la récupération des sommes transmises par le biais d’un contrat d’assurance vie, a fait l’objet d’un volumineux contentieux. En effet, si la nature juridique de ce contrat est bien différente de celle d’une donation, il n’en va plus de même lorsque ce contrat est conclu dans une intention libérale, dans le but de transmettre en franchise d’impôt des éléments du patrimoine du pré-décédé.
A cet égard, le Conseil d’Etat a rappelé la possibilité pour l’administration de rétablir, s’il y a lieu et sous le contrôle des juridictions de l’aide sociale, la nature exacte du contrat malgré la qualification donnée par les parties. Il est ainsi reconnu que la souscription d’un contrat d’assurance vie à l’âge de 92 ans en faveur de neveux âgés de 75 et 72 ans constitue une pure libéralité dépourvue de contrepartie et de tout aléa sérieux autre que le décès des bénéficiaires empêchant la réalisation du contrat du vivant du bénéficiaire de l’aide sociale (26) ou, à l’inverse, qu’un contrat souscrit avant l’âge de 60 ans ne peut être qualifié de donation, d’autant que son objectif était pour le souscripteur de disposer d’un complément de retraite à l’âge de 65 ans (27).
Mais au-delà de l’âge du souscripteur du contrat d’assu-rance vie, les juridictions saisies recherchent si l’importance du montant souscrit dans le contrat démontre clairement la volonté du donateur de se dépouiller au profit d’un tiers (28). Tel n’est pas le cas, lorsqu’une personne âgée de 90 ans souscrit un contrat d’assurance vie pour un montant d’environ 30 000 € à la suite de la vente de sa maison et laisse, au surplus, 43 000 € dans sa succession. En effet, selon les juges, il s’agit d’une gestion patrimoniale normale sans intention libérale (29).
Dans tous les cas, il appartient à l’administration d’apporter la preuve de l’intention libérale dans le cadre de la souscription d’un contrat d’assurance vie, et non au bénéficiaire du contrat, même s’il est à l’origine d’un recours contentieux contestant la récupération (30).
D. LE RECOURS CONTRE LE BÉNÉFICIAIRE REVENU À MEILLEURE FORTUNE
La récupération des sommes versées au titre de l’aide sociale peut également s’effectuer directement auprès du bénéficiaire, lorsque celui-ci est revenu à meilleure fortune. Cette notion n’ayant jamais fait l’objet d’une définition légale, ses contours ont été peu à peu dégagés par la jurisprudence.
L’ouverture d’une action en récupération sur le fondement d’un retour à meilleure fortune suppose la réalisation d’un élément nouveau dans la situation de l’intéressé, qui a conduit à une amélioration financière postérieurement à l’admission à l’aide sociale (31). Cette situation peut notamment trouver son origine dans l’aliénation d’un bien dont le propriétaire n’avait plus l’usage, dès lors que la vente lui permet d’utiliser des sommes dont il ne disposait pas auparavant pour son usage personnel (32), ou encore de la cession forcée d’un immeuble appartenant à un bénéficiaire à la suite d’une expropriation qui engendre une plus-value par rapport à la valeur intrinsèque de l’immeuble (33).
En tout état de cause, il est nécessaire qu’un élément nouveau se produise dans la situation du bénéficiaire de l’aide sociale qui conduit à l’augmentation de son patrimoine. La jurisprudence exclut tout recours lorsque l’opération effectuée se solde par une simple substitution d’un bien à un autre de valeur équivalente. Il en est ainsi de la vente d’un immeuble lorsqu’elle n’engendre qu’une transformation des masses composant le patrimoine et non une augmentation de ce dernier (34). De même, l’augmentation du patrimoine qui a pour origine la perception de sommes destinées à compenser un préjudice matériel ou moral, voire un handicap physique, ne constitue pas un retour à meilleure fortune (35). Pas plus que la constitution progressive d’un capital par l’utilisation, soit des intérêts procédant du placement des prestations d’aide sociale versées à l’intéressé, soit de la possession par celui-ci d’un capital antérieurement à la demande d’aide sociale (36).
(1)
Comm. centr. aide soc., 4 décembre 2001, n° 980162, BO CJAS n° 2002/3 ; Comm. centr. aide soc., 28 février 2002, n° 980122, BO CJAS n° 2002/3.
(2)
A ce jour, plus personne ne perçoit l’aide médicale à domicile (supprimée depuis 2002 à l’article L. 111-2 du code de l’action sociale et des familles). En revanche, des recours en récupération peuvent encore être engagés au titre des sommes versées dans ce cadre.
(3)
En pratique, la prestation spécifique dépendance (PSD) n’est plus versée à ce jour. En revanche, des recours en récupération peuvent encore être engagés au titre des sommes versées dans ce cadre. A noter que la PSD a été remplacée par l’allocation personnalisée d’autonomie. Les sommes servies au titre de cette dernière allocation ne peuvent faire l’objet d’un recouvrement sur la succession du bénéficiaire, sur le légataire ou sur le donataire (CASF, art. L. 232-19). Un recours en récupération sur le bénéficiaire revenu à meilleure fortune reste toutefois possible.
(4)
Rép. min. n° 13264, JO Sén. (Q) du 18-04-96.
(5)
Conseil d’Etat, 9 décembre 1998, req. n° 182636, consultable sur www.legifrance.gouv.fr
(6)
Comm. centr. aide soc., 14 février 2002, n° 993178, BO CJAS n° 2002/3 ; Comm. centr. aide soc., 20 novembre 2001, n° 992667, BO CJAS n° 2002/1.
(7)
Conseil d’Etat, 27 juin 2005, req. n° 266216, consultable sur www.legifrance.gouv.fr
(8)
Comm. centr. aide soc., 5 février 2001, n° 981542, BO CJAS n° 2001/2.
(9)
Comm. centr. aide soc., 7 mai 2004, n° 010659, BO CJAS n° 2004/4.
(10)
Comm. centr. aide soc., 20 septembre 2001, n° 980113, BO CJAS n° 2001/12.
(11)
Conseil d’Etat, 4 février 2000, req. n° 187142, BO CJAS n° 2000/2-3 ; Comm. centr. aide soc., 5 décembre 2000, n° 980841, BO CJAS n° 2001/2 ; Comm. centr. aide soc., 2 juillet 2002, n° 000470, BO CJAS n° 2002/5.
(12)
Comm. centr. aide soc., 5 février 2001, n° 981542, BO CJAS n° 2001/8.
(13)
Comm. centr. aide soc., 28 juillet 2005, n° 030697, BO CJAS n° 2006/1 ; Comm. centr. aide soc., 5 février 2001, n° 981542, BO CJAS n° 2001/8.
(14)
Comm. centr. aide soc., 5 décembre 2000, n° 980841, BO CJAS n° 2001/8.
(15)
Conseil d’Etat, 29 décembre 1997, req. n° 183431 ; cf. aussi Conseil d’Etat, 4 décembre 2002, req. n° 241042, consultable sur www.legifrance.gouv.fr
(16)
Conseil d’Etat, 28 juillet 2000, req. n° 211623 et Conseil d’Etat, 31 mai 2002, n° req. 228997, consultables sur www.legifrance.gouv.fr
(17)
Conseil d’Etat, 15 janvier 1999, req. n° 184316, Juris- Data, n° 050023.
(18)
Conseil d’Etat, 18 mai 1998, req. n° 179831, Juris-Data, n° 050335.
(19)
Conseil d’Etat, 18 mai 1998, req. n° 176325, consultable sur www.legifrance.gouv.fr
(20)
Conseil d’Etat, 18 mai 1998, req. n° 179831 préc.
(21)
Comm. centr. aide soc., 28 février 2003, n° 010291, BO CJAS n° 2003/2.
(22)
Comm. centr. aide soc., 15 mars 2004, n° 001089, BO CJAS n° 2004/4.
(23)
Comm. centr. aide soc., 19 janvier 1990, n° 890851.
(24)
Conseil d’Etat, 13 janvier 1999, req. n° 187323, consultable sur www.legifrance.gouv.fr
(25)
Conseil d’Etat, 17 mai 1999, req. n° 188870, disponible sur www.legifrance.gouv.fr
(26)
Comm. centr. aide soc., 29 octobre 1999, n° 971380, BO CJAS n° 2000/4 ; cf. aussi, Comm. centr. aide soc., 2 juin 2004, n° 022426, BO CJAS n° 2004/5.
(27)
Comm. centr. aide soc., 1er mars 1999, n° 980871.
(28)
Comm. centr. aide soc., 13 mars 2002, n° 000262, BO CJAS n° 2002/3 ; Comm. centr. aide soc., 2 juillet 2002, n° 000634, BO CJAS n° 2002/5 ; Comm. centr. aide soc., 30 avril 2004, n° 022415, BO CJAS n° 2004/4.
(29)
Comm. centr. aide soc., 4 novembre 2004, n° 032187, BO CJAS n° 2005/1, cf. aussi Comm. centr. aide soc., 5 décembre 2000, n° 980873, BO CJAS n° 2001/2 ; Comm. centr. aide soc., 16 août 2001, n° 992226, BO CJAS n° 2001/6.
(30)
Comm. centr. aide soc., 26 mai 2003, n° 010910, BO CJAS n° 2004/1.
(31)
Comm. centr. aide soc., 25 mai 2004, n° 022429, BO CJAS n° 2004/5.
(32)
Comm. centr. aide soc., 23 juin 1980, RTD sanit. et soc. 1982, p. 673.
(33)
Comm. centr. aide soc., 5 octobre 1999, n° 981260, BO CJAS n° 2000/1.
(34)
Comm. centr. aide soc., 7 avril 2004, n° 001028, BO CJAS n° 2004/3 ; Comm. centr. aide soc., 18 mars 2005, n° 020706, BO CJAS n° 2005/4.
(35)
Comm. centr. aide soc., 21 août 2000, n° 971124, BO CJAS n° 2000/6 ; Comm. centr. aide soc., 24 février 2004, n° 022435, BO CJAS n° 2004/3.
(36)
Comm. centr. aide soc., 14 mai 2002, n° 000457, BO CJAS n° 2002/4.