[Code de l’action sociale et des familles, article L. 312-1, I, 14°]
La loi du 5 mars 2007 encadre le secteur tutélaire en intégrant dans le champ médico-social les services prenant en charge des mesures de protection ou d’accompagnement des majeurs protégés. Dès lors, ces services mettant en œuvre les mesures de protection des majeurs – ordonnées par l’autorité judiciaire au titre du mandat spécial auquel il peut être recouru dans le cadre de la sauvegarde de justice ou au titre de la curatelle, de la tutelle – ou la mesure d’accompagnement judiciaire font leur entrée dans la nomenclature des établissements et services sociaux et médico-sociaux, fixée par l’article L. 312-1, I du code de l’action sociale et des familles.
A. L’APPLICATION DU RÉGIME D’AUTORISATION AUX SERVICES MANDATAIRES
1. UN PRINCIPE...
[Code de l’action sociale et des familles, article L. 313-3, c]
Cette intégration des services mandataires dans le secteur médico-social a des conséquences sur leur régime juridique. Ils sont soumis au dispositif de l’autorisation de création, de transformation ou d’extension applicable à tout établissement ou service social ou médico-social.
Ainsi, l’autorisation d’un service chargé d’exercer des mesures de protection des majeurs est prise par l’autorité compétente de l’Etat, après avis conforme du procureur de la République. L’autorité de l’Etat se trouve donc liée par l’avis donné par le procureur de la République, « ce qui conférera aux services judiciaires – véritables prescripteurs de la mesure de protection – la possibilité d’exercer un droit de regard réel sur les services chargés de sa mise en œuvre » (1).
Un certain délai est toutefois accordé aux opérateurs pour se conformer aux articles L. 313-1 à L. 313-9 du code de l’action sociale et des familles qui régissent le mécanisme de l’autorisation. En effet, les personnes morales qui étaient précédemment habilitées pour exercer la tutelle ou la curatelle d’Etat, la gérance de tutelle en qualité d’administrateur spécial et la tutelle aux prestations sociales ont jusqu’au 31 décembre 2010 pour se conformer à ces nouvelles règles (loi n° 2007-308 du 5 mars 2007, J.O. du 7-03-07, article 44, I) (cf. encadré, p. 109).
2. ... QUI CONNAÎT DES ADAPTATIONS
[Code de l’action sociale et des familles, articles R. 312-182 et R. 312-189]
Pour l’essentiel, le droit commun de l’autorisation des établissements et services sociaux et médico-sociaux s’applique (2). L’autorisation est ainsi accordée pour 15 ans. Toutefois, quelques adaptations sont introduites pour tenir compte de la nature spécifique de ces services.
a. Les particularités concernant l’avis préalable du CROSMS
En principe, dans le cadre de la procédure d’autorisation, la section sociale, selon le cas, du Comité national de l’organisation sanitaire et sociale ou du comité régional de l’organisation sociale et médico-sociale (CROSMS) compétent doit émettre un avis sur tous les projets de création ainsi que sur les projets de transformation (3) et d’extension qui correspondent, en une fois ou cumulativement, à plus de 30 % de la capacité initialement autorisée et, en tout état de cause à plus de 15 lits, places ou nombre de bénéficiaires autorisés (CASF, art. L. 313-1 et R. 313-1). En ce qui concerne son organisation interne, le CROSMS est constitué de plusieurs sections spécialisées chargées d’étudier ces dossiers.
S’agissant des services mandataires, c’est la section spécialisée pour les établissements et services pour personnes handicapées qui est compétente.
En outre, lorsque les demandes d’autorisation, de transformation ou d’extension d’établissements ou de services font appel au financement total ou partiel d’un organisme de sécurité sociale, l’avis de la caisse d’assurance maladie concernée doit être présenté aux membres du comité chargé de se prononcer. Pour les services mandataires, c’est l’avis de la caisse d’allocations familiales du lieu d’implantation du service qui est requis.
b. Les particularités concernant la demande d’autorisation
1). Les destinataires de la demande
[Code de l’action sociale et des familles, article R. 313-2]
En principe, les demandes d’autorisation et de renouvellement doivent être adressées, selon les cas, au préfet, au président du conseil général ou conjointement à ces deux autorités, sous pli recommandé avec demande d’accusé de réception, par la personne physique ou morale responsable du projet.
Ce principe demeure pour les services mandataires à la protection des majeurs. En l’occurrence, le dossier doit être envoyé au préfet. Mais le responsable du projet doit, en outre, en transmettre une copie, sous pli recommandé avec demande d’accusé de réception, au procureur de la République du tribunal de grande instance du chef-lieu de département.
De plus, si la demande d’autorisation présentée concerne un service mandataire à la protection des majeurs, géré par un établissement public accueillant des personnes âgées ou handicapées (CASF, art. L. 312-1, I, 6° et 7°), le demandeur doit adresser au trésorier-payeur général toutes informations concourant à l’évaluation du volume d’activité prévisionnelle du comptable public de l’établissement.
2). Le contenu du dossier
[Code de l’action sociale et des familles, article R. 313-3]
Les services mandataires doivent également présenter un dossier justificatif complet, qui contient quelques particularités. Il doit comporter :
- le nom de la personne physique ou morale de droit public ou privé gestionnaire, ainsi qu’un exemplaire de ses statuts dans le cas d’une personne morale de droit privé ;
- un état descriptif des principales caractéristiques générales du projet comportant :
- sa localisation, sa ou ses zones d’intervention et de desserte ou la ou les zones de résidence de ses bénéficiaires,
- les catégories de bénéficiaires,
- une étude des besoins auxquels le projet a vocation à répondre en tout ou partie,
- la capacité de la structure prévue, répartie, le cas échéant, selon les modes de délivrance des prestations,
- un avant-projet du projet de service qui définit, pour mémoire, les objectifs de la structure, notamment en matière de coordination, de coopération et d’évaluation des activités et de la qualité des prestations, ainsi que les modalités d’organisation et de fonctionnement (CASF, art. L. 311-8),
- l’énoncé des dispositions propres à garantir les droits des usagers, en application des articles L. 471-6 et L. 471-8 du code de l’action sociale et des familles. A cet égard, ces services doivent notamment remettre à la personne protégée une notice d’information et la charte des droits et libertés de la personne majeure protégée (cf. infra, section 3),
- une note décrivant le projet architectural, assortie de plans en cas de construction nouvelle,
- la méthode d’évaluation prévue, conformément à la loi du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale (CASF, art. L. 312-8), ou le résultat des évaluations faites dans le cas d’une extension ou d’une transformation,
- le cas échéant, les modalités de coopération envisagées. En effet, la loi du 2 janvier 2002 permet notamment aux structures sociales et médico-sociales de conclure des conventions entre elles, avec des établissements de santé, de créer des groupements d’intérêt économique ou d’intérêt public, de constituer des groupements de coopération sociale et médico-sociale... (CASF, art. L. 312-7) ;
- un dossier relatif aux personnels portant les indications suivantes :
- une répartition prévisionnelle des effectifs par type de qualification,
- les méthodes de recrutement suivies pour vérifier que l’agent censé être embauché satisfait aux conditions de moralité, d’âge, de formation certifiée par l’Etat et d’expérience professionnelle requises des mandataires judiciaires à la protection des majeurs (CASF, art. L. 471-4),
- les règles internes fixées pour le contrôle des personnes qui ont reçu délégation des représentants du service pour assurer la mise en œuvre des mesures de protection des majeurs ;
- un dossier financier comprenant :
- les comptes annuels consolidés de l’organisme gestionnaire,
- le programme d’investissement précisant la nature des opérations, leurs coûts, leurs modes de financement et leurs dates de réalisation,
- en cas d’extension ou de transformation d’un service existant, le bilan comptable de cette structure,
- le bilan financier du service,
- le plan de financement de l’opération dont l’autorisation est sollicitée,
- les incidences sur le budget d’exploitation de la structure de ce plan de financement,
- le budget prévisionnel en année pleine de l’institution pour sa première année de fonctionnement.
c. Les particularités en lien avec la délivrance de l’autorisation
[Code de l’action sociale et des familles, articles R. 313-10-1 et R. 313-10-2]
L’autorisation d’un service mandataire judiciaire à la protection des majeurs est délivrée par le préfet de département, après avis conforme du procureur de la République du tribunal de grande instance du chef-lieu de département. Cette décision d’autorisation comporte une mention permettant l’exercice des mesures de protection des majeurs :
- au titre du mandat spécial auquel il peut être recouru dans le cadre de la sauvegarde de justice ou au titre de la curatelle ou de la tutelle ;
- au titre de la mesure d’accompagnement judiciaire.
B. LA SOUMISSION À UNE VISITE DE CONFORMITÉ
[Code de l’action sociale et des familles, articles D. 313-11 et D. 313-12]
Comme tout établissement ou service autorisé au titre de l’article L. 313-1 ou dont l’autorisation est renouvelée, les services mandataires à la protection des majeurs doivent, pour que cette autorisation soit valable, se soumettre à une visite de conformité aux conditions techniques minimales d’organisation et de fonctionnement (CASF, art. L. 313-6).
Pour ce faire, le service mandataire – personne morale de droit public ou privé – détenteur de l’autorisation doit saisir la ou les autorités compétentes afin que soit conduite cette visite. Cette demande doit être assortie d’un dossier, qui comporte quelques adaptations. Il doit ainsi contenir :
- le projet de chacun des documents suivants :
- projet de service,
- règlement de fonctionnement,
- projet de notice d’information devant être délivrée à la personne protégée (cf. infra, section 3, § 1) ;
- la description de la forme de participation des usagers qui sera mise en œuvre (CASF, art. L. 311-6) ;
- le modèle de document individuel de protection des majeurs (cf. infra, section 3, § 3, B, 3) ;
- les plans des locaux ;
- le tableau des effectifs du personnel, l’état du personnel déjà recruté et le curriculum vitae du directeur ;
- le budget prévisionnel pour la première année de fonctionnement et la première année pleine.
C. L’OBLIGATION D’ÉLABORER UN RÈGLEMENT DE FONCTIONNEMENT
[Code de l’action sociale et des familles, article R. 471-9]
Comme tout établissement ou service social ou médico-social, les services mandataires à la protection des majeurs doivent élaborer un règlement de fonctionnement pour une durée maximale de cinq ans. Ce dernier est arrêté par l’instance compétente de l’organisme gestionnaire, après consultation des instances représentatives du personnel du service et du conseil de la vie sociale ou des autres instances de participation des usagers (CASF, art. R. 311-33).
Toutefois, des dispositions spécifiques s’appliquent au règlement de fonctionnement des services mandataires à la protection des majeurs.
A cet égard, il doit :
- indiquer les principales modalités d’exercice des droits des usagers, notamment de ceux qui sont spécifiques aux mandataires judiciaires à la protection des majeurs (CASF, articles L. 471-6 et L. 471-8) (cf. infra, section 3) ;
- préciser, le cas échéant, les modalités d’association d’un parent, d’un allié ou d’une personne de son entourage à la vie du service ;
- fixer les obligations faites aux personnes protégées pour permettre une mise en œuvre de la mesure de protection adaptée à leur situation. Ces obligations, qui doivent respecter les droits et libertés garantis par la charte de la personne majeure protégée (cf. encadré p. 119), concernent, notamment, le respect des décisions judiciaires et des termes du document individuel de protection des majeurs et le comportement à l’égard des autres personnes protégées, comme des membres du personnel ;
- rappeler que les faits de violence sur autrui sont susceptibles d’entraîner des procédures judiciaires et que le juge des tutelles est systématiquement informé des actes d’incivilité graves ou répétés et des situations de violence qui entravent le bon déroulement de la mesure de protection ;
- préciser les obligations de l’organisme gestionnaire du service en matière de protection des personnes protégées.
Ce document doit être remis, accompagné de la notice d’information, à la personne protégée ou, si la personne n’est pas en état de mesurer la portée de ces documents, en priorité à un membre du conseil de famille s’il a été constitué ou sinon, à un parent, un allié ou une personne de son entourage dont l’existence est connue.
Il doit également être affiché dans les locaux du service et remis à chaque personne qui y exerce à titre de salarié ou d’agent public ou qui y intervient à titre bénévole.
D. LE RESPECT DU DROIT DES USAGERS
[Code de l’action sociale et des familles, articles L. 471-6 à L. 471-8]
La loi du 5 mars 2007 adapte les dispositions de la loi du 2 janvier 2002, rénovant l’action sociale et médico-sociale, relatives aux garanties offertes aux usagers des établissements et services sociaux et médico-sociaux (information sur leurs droits et libertés individuels, participation à la vie de ces établissements) (CASF, articles L. 311-3 à L. 311-9), lorsque le majeur fait l’objet d’une mesure de protection exercée par un service mandataire à la protection des majeurs (cf. infra, section 3, § 3).
E. LE CONTRÔLE ET LA FERMETURE DES SERVICES MANDATAIRES
1. LE CONTRÔLE DES SERVICES...
[Code de l’action sociale et des familles, articles L. 313-14 et L. 331-5]
Les dispositions relatives au contrôle des établissements et services sociaux et médico-sociaux sont également applicables aux services mandataires à la protection des majeurs.
Il en est ainsi notamment de l’article L. 313-14 du code de l’action sociale et des familles, selon lequel dès que sont constatés dans l’établissement ou le service des infractions aux lois et règlements ou des dysfonctionnements dans la gestion ou l’organisation susceptibles d’affecter la prise en charge ou l’accompagnement des usagers ou le respect de leurs droits, l’autorité qui a délivré l’autorisation adresse au gestionnaire de l’établissement ou du service une injonction d’y remédier, dans un délai qu’elle fixe (4). Ce délai doit être raisonnable et adapté à l’objectif recherché. Elle en informe les représentants des usagers, des familles et du personnel et, le cas échéant, le représentant de l’Etat dans le département.
Cette injonction peut inclure des mesures de réorganisation et, éventuellement, des mesures individuelles conservatoires, dans les conditions prévues par le code du travail ou par les accords collectifs.
S’il n’est pas satisfait à l’injonction, l’autorité compétente peut désigner un administrateur provisoire de la structure pour une durée qui ne peut être supérieure à six mois renouvelable une fois. Celui-ci accomplit, au nom de l’autorité compétente et pour le compte du service, les actes d’administration urgents ou nécessaires pour mettre fin aux dysfonctionnements ou irrégularités constatés.
De même, l’article L. 331-5 du code de l’action sociale et des familles prévoit que si la santé, la sécurité ou le bien-être moral ou physique des personnes hébergées sont menacés ou compromis par les conditions d’installation, d’organisation ou de fonctionnement du service, le représentant de l’Etat enjoint aux responsables de celui-ci de remédier aux insuffisances, inconvénients ou abus dans le délai qu’il leur fixe à cet effet. S’il n’a pas été satisfait à l’injonction dans ce délai, le représentant de l’Etat ordonne la fermeture totale ou partielle, définitive ou provisoire, de la structure (5).
2. ... ET LEUR FERMETURE
Autre disposition qui doit trouver à s’appliquer l’article L. 313-16 du code de l’action sociale et des familles. Selon ce texte, l’autorité qui a délivré l’autorisation, c’est-à-dire, le représentant de l’Etat dans le département, doit prononcer la fermeture, totale ou partielle, provisoire ou définitive, du service lorsque :
- les conditions techniques minimales d’organisation et de fonctionnement requises de tout établissement ou service social ou médico-social (CASF, art. L. 312-1, I) ne sont pas respectées ;
- sont constatées dans l’établissement ou le service et du fait de celui-ci des infractions aux lois et règlements susceptibles d’entraîner la mise en cause de la responsabilité civile de l’établissement ou du service ou de la responsabilité pénale de ses dirigeants ou de la personne morale gestionnaire.
A noter :
là encore, dans un souci de parallélisme des formes par rapport aux règles définissant l’autorité habilitée à délivrer l’autorisation de ces services (à savoir, le représentant de l’Etat dans le département sur avis conforme du procureur de la République), la proposition de loi de Jean-Luc Warsmann, en cours d’examen au Parlement, prévoit que l’avis du procureur de la République serait requis avant la décision de fermeture par le représentant de l’Etat. Cette autorité pourrait de même demander la fermeture. En cas d’urgence, le représentant de l’Etat dans le département pourrait, sans injonction préalable et, le cas échéant, d’office, prononcer par arrêté motivé et à titre provisoire la fermeture totale ou partielle de ce service. Le procureur de la République en serait informé (PPL n° 1085).
ET L’APPLICATION DES RÈGLES
BUDGÉTAIRES
1. L’AUTORITÉ DE TARIFICATION
[Code de l’action sociale et des familles, articles L. 314-1, VIII et R. 314-193-2]
C’est le représentant de l’Etat dans le département qui est chargé d’établir, chaque année, la tarification des prestations fournies par les services mandataires judiciaires à la protection des majeurs.
Cette décision est prise après avis des principaux organismes financeurs, à savoir :
- la caisse d’allocations familiales (CAF) ;
- la caisse régionale d’assurance maladie (CRAM) ;
- la caisse de mutualité sociale agricole (CMSA).
Leur avis ne lie pas juridiquement le représentant de l’Etat.
Lorsque les services mandataires à la protection des majeurs sont rattachés à certains établissements de santé dispensant des soins relatifs aux troubles mentaux ainsi qu’à des établissements sociaux et médico-sociaux pour personnes âgées ou handicapées, les règles de tarification spécifiques applicables à ces établissements s’appliquent également à ces services (cf. infra, chapitre IV).
BUDGÉTAIRES
[Code de l’action sociale et des familles, articles L. 314-4, R. 314-3, II bis, R. 314-22, R. 314-36 et R. 314-60]
Les services mandataires judiciaires à la protection des majeurs sont désormais soumis aux règles budgétaires applicables aux établissements sociaux et médico-sociaux.
Ainsi, le montant total annuel des dépenses de ces services qui sont à la charge de l’Etat et, corrélativement, le montant total annuel des dépenses prises en compte pour le calcul de leurs dotations globales de fonctionnement sont déterminés par le total du montant limitatif inscrit à ce titre dans la loi de finances de l’année de l’exercice considéré. Ce montant total annuel est ensuite constitué en dotations régionales limitatives. Chaque dotation globale, dont le montant est fixé par le ministre chargé de l’action sociale, est répartie par le représentant de l’Etat dans la région, en liaison avec les représentants de l’Etat dans les départements, en dotations départementales limitatives.
A cet effet, les services mandataires judiciaires à la protection des majeurs sont tenus de transmettre, au plus tard le 31 octobre de l’année qui précède celle à laquelle elles se rapportent (6), leurs propositions budgétaires et leurs annexes :
- à l’autorité de tarification ;
- aux départements concernés ainsi qu’aux organismes locaux de sécurité sociale, dans le ressort desquels ils sont implantés, consultés pour avis.
Puis, dans le délai de un mois à compter de la réception de ces documents budgétaires, les organismes locaux de sécurité sociale et les départements font parvenir à l’autorité de tarification un avis relatif aux propositions budgétaires. Cet avis est simultanément communiqué au service ayant transmis la proposition budgétaire, qui dispose d’un délai de un mois à compter de sa réception pour faire parvenir ses observations à l’autorité de tarification.
En réponse aux propositions budgétaires, l’autorité de tarification fait connaître au service les modifications qu’elle propose. Celles-ci peuvent porter sur :
- les recettes autres que les produits de la tarification qui paraissent sous-évaluées ;
- les dépenses qui paraissent insuffisantes au regard notamment de leur caractère obligatoire ;
- les dépenses qui paraissent manifestement hors de proportion avec le service rendu ou avec le coût des services fournissant des prestations comparables ;
- les dépenses qui paraissent injustifiées ou dont le niveau paraît excessif, compte tenu des conditions de satisfaction des besoins de la population, ou de l’activité et des coûts des services fournissant des prestations comparables pour celles qui sont prises en charge par le budget de l’Etat ou par l’assurance maladie ;
- les dépenses dont la prise en compte paraît incompatible avec les dotations limitatives de crédit, au regard des orientations retenues par l’autorité de tarification, pour l’ensemble des établissements et services dont elle fixe le tarif ou pour certaines catégories d’entre eux ;
- les modifications qui découlent de l’affectation du résultat d’exercices antérieurs.
L’autorité de tarification doit notifier aux services la décision d’autorisation budgétaire dans un délai de 60 jours, qui court à compter de la publication de l’arrêté fixant les dotations régionales limitatives.
Autre précision : lorsqu’ils sont financés totalement ou partiellement par la caisse d’allocations familiales, les services mandataires judiciaires à la protection des majeurs ont l’obligation de fournir les données nécessaires au calcul des indicateurs de convergence budgétaire ainsi que divers documents comptables (compte administratif, rapport d’activité...), dès lors que le directeur de la caisse du lieu d’implantation du service en fait la demande.
JUDICIAIRES DANS LES SCHÉMAS RÉGIONAUX
Le représentant de l’Etat dans la région doit arrêter les schémas régionaux d’organisation sociale et médico-sociale relatifs :
- aux services mettant en œuvre des mesures de protection des majeurs ;
- aux personnes physiques qui exercent des mesures de protection des majeurs à titre individuel ou en qualité de préposé d’un établissement hébergeant des personnes âgées ou des adultes handicapés.
[Code de l’action sociale et des familles, article L. 312-5, d]
(1)
Rap. Sén. n° 212, de Richemont, février 2007, p. 269.
(2)
Sur la procédure de droit commun, cf. Baudet-Caille V., « La loi rénovant l’action sociale et médico-sociale – 1re partie : le nouveau régime des établissements », supplément ASH, juin 2004.
(3)
Rappelons que la « transformation » doit être entendue comme le changement de la catégorie de bénéficiaires.
(4)
Une proposition de loi de simplification et de clarification du droit et d’allègement des procédures du député (UMP) des Ardennes, Jean-Luc Warsmann, prévoit de modifier cette disposition afin que, dans le cas des services mandataires à la protection des majeurs, le procureur de la République puisse également demander une injonction (PPL n° 1085, en cours d’examen par le Parlement).
(5)
Cette même proposition prévoit que l’injonction pourrait être demandée par le procureur de la République et que la décision de fermeture serait alors prise par le représentant de l’Etat dans le département sur avis conforme du procureur de la République ou à la demande de celui-ci. Ce dernier serait, en tout état de cause, tenu informé de la fermeture du service.
(6)
Par dérogation à cette date butoir du 31 octobre, ces services devaient, pour l’exercice budgétaire 2009, transmettre leurs propositions budgétaires et leurs annexes au plus tard le 31 janvier 2009 (décret n° 2008-1500 du 30 décembre 2008, J.O. du 31-12-08, article 3, III).