Un contrôle administratif de l’activité des personnes physiques et des services mandataires judiciaires à la protection des majeurs a été instauré par la loi du 5 mars 2007. En ce qui concerne les personnes physiques, ce contrôle vaut tant pour ceux qui agissent à titre individuel qu’en tant que préposé.
Il s’exerce en complément de la surveillance générale des mesures de protection exercées par le juge des tutelles et le procureur de la République, en application de l’article 416 du code civil et du pouvoir d’injonction et de dessaisissement reconnu au juge des tutelles (cf. supra, section 1, § 3).
A. LE CONTRÔLE DES SERVICES MANDATAIRES À LA PROTECTION DES MAJEURS
[Code de l’action sociale et des familles, articles L. 471-3 et R. 313-27-1]
En leur qualité de service social et médico-social, ces services sont soumis aux procédures de contrôle et d’évaluation de droit commun instaurées par la loi du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale, modifiées par la loi du 5 mars 2007 (cf. supra, § 1).
Si l’autorisation de fonctionner est retirée, le service est radié de la liste départementale des manda-taires judiciaires à la protection des majeurs et répertorié dans une liste nationale tenue à jour (CASF, art. L. 471-3). Outre le représentant de l’Etat dans le département, le procureur de la République peut consulter cette liste (cf. infra, C, 3).
Le représentant de l’Etat dans le département est tenu de mettre à jour la liste départementale des mandataires judiciaires à la protection des majeurs (CASF, art. L. 471-2). Cette liste nationale sera un moyen pour lui de le faire.
B. LE CONTRÔLE DES MANDATAIRES PERSONNES PHYSIQUES
Ce contrôle administratif est assuré par le représentant de l’Etat dans le département qui dispose, à cet effet, d’une palette d’outils aux effets graduels. Le procureur de la République a également un rôle à jouer.
1. UN POUVOIR D’INJONCTION
[Code de l’action sociale et des familles, article L. 472-10]
Le préfet dispose d’un pouvoir d’injonction, auquel il peut recourir d’office ou à la demande du procureur de la République :
- soit en cas de violation par le mandataire judiciaire à la protection des majeurs des lois et règlements ;
- soit lorsque la santé, la sécurité ou le bien-être physique ou moral de la personne protégée est menacé ou compromis par les conditions d’exercice de la mesure de protection judiciaire ;
- soit lorsque l’indépendance du préposé de l’établissement dans l’exercice des mesures de protection qui lui sont confiées par le juge n’est pas effective.
L’injonction faite à l’intéressé devra être assortie d’un délai « circonstancié » fixé par le représentant de l’Etat. Lequel devra avoir entendu le majeur protégé avant de la lui adresser.
2. LE RETRAIT DE L’AGRÉMENT OU L’ANNULATION DE LA DÉCLARATION
[Code de l’action sociale et des familles, articles L. 472-10 et R. 472-24]
Si le mandataire judiciaire à la protection des majeurs n’a pas satisfait à l’injonction qui lui a été adressée dans le délai fixé, le représentant de l’Etat dans le département, doit, selon le cas :
- retirer l’agrément donné au mandataire personne physique, exerçant à titre individuel ;
- annuler les effets de la déclaration faite par l’établissement au représentant de l’Etat indiquant le préposé désigné.
Cette décision est prise par le préfet de département sur avis conforme du procureur de la République ou à sa demande. Le procureur de la République est ensuite informé du retrait ou de l’annulation prononcée par le représentant de l’Etat.
Le retrait de l’agrément ou l’annulation des effets de la déclaration vaut radiation du mandataire judiciaire de la liste départementale des mandataires judiciaires à la protection des majeurs (CASF, article L. 471-2) et inscription sur la liste nationale (cf. infra, C, 2).
La décision est alors notifiée par le préfet :
- au procureur de la République du tribunal de grande instance du chef-lieu de département ;
- aux juridictions intéressées ;
- à l’établissement employeur ;
- au mandataire judiciaire à la protection des majeurs.
Le cas échéant, le trésorier-payeur général est informé de l’annulation des effets de la déclaration.
Dès réception de la notification du retrait d’agrément ou de l’annulation des effets de la déclaration, le juge des tutelles procède au remplacement du mandataire judiciaire pour les mesures de protection des majeurs en cours.
3. LES SITUATIONS D’URGENCE
En cas d’urgence, l’agrément ou la déclaration est suspendu sans injonction préalable et, au besoin, d’office.
Là encore, le procureur de la République devra être informé de la décision de suspension.
a. La suspension en urgence de l’agrément
[Code de l’action sociale et des familles, articles L. 472-10 et R. 472-25]
Le préfet peut suspendre en urgence l’agrément pour une période maximale de huit jours durant laquelle le mandataire judiciaire à la protection des majeurs doit être appelé ou entendu.
Cette suspension de l’agrément vaut alors suspension de l’inscription sur la liste départementale des mandataires à la protection des majeurs et inscription sur la liste nationale (cf. infra, C, 2). Cette décision doit également être notifiée sans délai par le préfet de département au procureur de la République du tribunal de grande instance du chef-lieu de département, aux juridictions intéressées ainsi qu’au mandataire judiciaire à la protection des majeurs concerné.
A l’issue de la période de suspension de l’agrément et s’il est décidé de ne pas retirer l’agrément, le préfet notifie la fin de la suspension de l’agrément et le retrait de la liste nationale au procureur de la République du tribunal de grande instance du chef-lieu de département et au mandataire judiciaire à la protection des majeurs.
b. La suspension en urgence de la déclaration
[Code de l’action sociale et des familles, articles L. 472-10 et R. 472-26]
De manière similaire, la suspension de la déclaration en cas d’urgence intervient pour une période maximale de huit jours, durant laquelle le mandataire judiciaire à la protection des majeurs et un représentant de l’établissement qui a fait la déclaration de la désignation du mandataire judiciaire doivent être entendus.
La suspension de la déclaration vaut suspension de l’inscription sur la liste départementale des mandataires judiciaires à la protection des majeurs et inscription sur la liste nationale. Elle est notifiée sans délai par le préfet au procureur de la République du tribunal de grande instance du chef-lieu de département, aux juridictions intéressées, au mandataire judiciaire à la protection des majeurs, à l’établissement qui en a déclaré la désignation et, lorsque cet établissement est public, au trésorier-payeur général.
A l’issue de la période de suspension, dans le cas où il est décidé de ne pas annuler les effets de la déclaration, le préfet notifie la fin de la suspension de la déclaration et le retrait de la liste nationale au procureur de la République du tribunal de grande instance du chef-lieu de département, aux juridictions intéressées, au mandataire judiciaire à la protection des majeurs, à l’établissement qui en a déclaré la désignation et, lorsque cet établissement est public, au trésorier-payeur général.
D’UNE LISTE NATIONALE
[Code de l’action sociale et des familles, article D. 471-13]
Le contenu des données devant figurer sur la liste nationale varie selon qu’il s’agit d’un service mandataire à la protection des majeurs, d’une personne physique exerçant à titre individuel ou en tant que préposé d’un établissement.
En outre, la liste comporte des informations concernant la décision en tant que telle de retrait de l’agrément, de l’autorisation ou d’annulation de la déclaration, en fonction des cas. Cette décision devra mentionner l’inscription des services et personnes concernés sur cette liste et les intéressés ne pourront s’opposer à leur inscription (CASF, art. D. 471-15).
a. Les informations spécifiques à chaque structure
Lorsque l’autorisation d’un service mandataire à la protection des majeurs fait l’objet d’un retrait, doivent être inscrits sur la liste les éléments suivants :
- le nom du gestionnaire du service et son adresse ;
- si le gestionnaire est une personne physique, son nom, son nom d’usage et son (ses) prénom (s), sa date et son lieu de naissance ;
- la date et le lieu de délivrance de l’autorisation.
Si le retrait ou la suspension de l’agrément d’une personne physique exerçant à titre individuel est en cause, la liste nationale reprendra les informations ci-dessous :
- son nom, son nom d’usage et son (ses) prénom(s) ;
- sa date et son lieu de naissance ;
- son adresse ;
- la date et le lieu de délivrance de son agrément.
Enfin, s’il s’agit d’une suspension ou de l’annulation d’une déclaration d’un préposé, la liste doit comporter l’indication :
- de son nom, de son nom d’usage et de son (ses) prénom(s) ;
- de sa date et de son lieu de naissance ;
- de son adresse ;
- du nom et de l’adresse de l’établissement qui l’a désigné comme préposé ;
- de la date de la déclaration qui l’a désigné comme préposé ;
- du nom et de l’adresse des établissements qui l’ont désignés s’il y a eu externalisation des missions de mandataires ou recours, par convention, aux prestations d’un autre service (CASF, art. L. 472-5, al. 2 et 3).
b. Les éléments concernant la décision en tant que telle
La liste nationale comporte également des indications sur la décision en tant que telle, qu’il s’agisse d’une décision de retrait de l’autorisation d’un service mandataire à la protection des majeurs, de la décision de retrait ou de suspension de l’agrément d’une personne physique exerçant à titre individuel ou d’une décision de suspension ou d’annulation de la déclaration d’un préposé.
Dans ce cas, doivent être précisés sur cette liste :
- le département dans lequel a été prise la décision administrative ;
- le type de motif à l’origine de la décision administrative ;
- les éléments constatés ayant abouti à cette décision ;
- la date de la décision administrative.
2. L’ÉLABORATION DE LA LISTE
[Code de l’action sociale et des familles, article D. 471-14]
Cette liste est dressée et tenue à jour sous le contrôle du ministre chargé de la famille.
L’inscription sur cette liste ne peut être demandée que par les agents individuellement désignés et spécialement habilités par le préfet, le directeur départemental des affaires sanitaires et sociales et leurs adjoints et réalisée par les agents individuellement désignés et spécialement habilités par le ministre chargé de la famille à cette fin.
[Code de l’action sociale et des familles, article D. 471-17]
Seules certaines personnes sont autorisées à consulter cette liste :
- les préfets, les directeurs départementaux des affaires sanitaires et sociales, leurs adjoints et les agents individuellement désignés et spécialement habilités par eux à cette fin ;
- les procureurs de la République auprès des tribunaux de grande instance des chefs-lieux de département et leurs substituts.
De plus, la consultation est uniquement possible dans la limite de leurs attributions respectives et pour l’instruction des demandes d’autorisation de service, des demandes d’agrément ou des déclarations. Ces personnes pourront y accéder directement par un système de télécommunication sécurisé.
OU D’EFFACEMENT
[Code de l’action sociale et des familles, article D. 471-16]
Toute personne dont l’identité est inscrite dans la liste peut demander au directeur départemental des affaires sanitaires et sociales de rectifier ou d’effacer les informations la concernant si celles-ci ne sont pas exactes ou si leur conservation n’apparaît plus nécessaire compte tenu de la finalité de la liste, au regard de la nature des faits à l’origine de l’inscription sur la liste et du temps écoulé depuis lors.
À FINALITÉ STATISTIQUE
[Code de l’action sociale et des familles, article D. 471-18]
La liste conserve pendant une durée de trois ans les informations relatives aux inscriptions et consultations dont elle fait l’objet, en précisant la qualité de la personne ou autorité ayant procédé à l’opération.
Ces informations ne peuvent être consultées que par le ministre chargé de la famille ou, avec son autorisation, par les personnes qu’il habilite spécialement.
Elles peuvent donner lieu à des exploitations statistiques.
[Code de l’action sociale et des familles, article D. 471-19]
Le directeur départemental des affaires sanitaires et sociales procède à l’effacement des données qui sont inscrites sur la liste :
- à l’expiration d’un délai de cinq ans ;
- lorsqu’il est informé du rétablissement de l’agrément ou de la déclaration après sa suspension prononcée ou de la réouverture du service après le retrait de l’autorisation ;
- lorsqu’il est informé du décès de la personne ;
- lorsqu’il prend une décision d’effacement à la demande de la personne intéressée (cf. supra, 4).
DANS LES ÉTABLISSEMENTS DE SANTÉ
La loi du 5 mars 2007 soumet en partie les agents des établissements hospitaliers qui exercent des mandats tutélaires aux nouvelles dispositions applicables aux mandataires judiciaires à la protection des majeurs. En effet, en vertu d’un décret du 15 février 1969, il est possible aux « établissements d’hospitalisation, de soins ou de cure publics ou privés [de choisir] parmi leurs préposés la personne la plus qualifiée désignée, le cas échéant, comme gérant de la tutelle ». En pratique, le nombre de tutelles hospitalières ordonnées par le juge est estimé à environ 60 000, ce qui représente près du double des gérances privées.
Certaines dispositions relatives au statut des mandataires judiciaires à la protection des majeurs leur sont applicables depuis le 1er janvier 2009 s’ils interviennent dans les établissements suivants :
- les établissements publics de santé et les établissements de santé privés à but non lucratif admis à participer au service public hospitalier ou qui ont opté pour la dotation globale de financement dès lors que ces établissements (C. séc. soc., art. L. 162-22-6) :
- dispensent des soins de longue durée, comportant un hébergement, à des personnes n’ayant pas leur autonomie de vie dont l’état nécessite une surveillance médicale constante et des traitements d’entretien ou dispensent des soins en matière de lutte contre les maladies mentales (C. santé. publ., art. L. 3221-1 et L. 6111-2, 2°),
- et qu’ils hébergent dans ce cadre un nombre de personnes excédant un seuil à définir ;
- les hôpitaux locaux qui dispensent des soins de longue durée, comportant un hébergement, à des personnes n’ayant pas leur autonomie de vie dont l’état nécessite une surveillance médicale constante et répondant à la même condition de seuil à définir.
Le dispositif exclut les établissements qui dispensent des soins de suite ou de réadaptation dans le cadre d’un traitement ou d’une surveillance médicale à des malades requérant des soins continus, dans un but de réinsertion. En effet, la durée moyenne de séjour dans ces établissements étant de 32 jours, la nomination d’un mandataire judiciaire à la protection des majeurs interne à l’établissement ne paraît pas devoir s’imposer.
Les établissements concernés sont assujettis aux dispositions du code de l’action sociale et des familles suivantes :
- les dispositions communes à l’ensemble des mandataires judiciaires à la protection des majeurs (conditions d’âge, de moralité, d’expérience professionnelle, de formation et d’inscription sur une liste départementale) (CASF, art. L. 471-1 à L. 471-9) ;
- les dispositions relatives aux mandataires judiciaires à la protection des majeurs, personnes physiques, exerçant à titre de préposé d’établissement ainsi que les dispositions relatives au contrôle administratif exercé par le représentant de l’Etat (CASF, art. L. 472-5 à L. 472-10) ;
- l’arsenal de sanctions pénales (CASF, art. L. 473-1 à L. 473-4).
Des adaptations sont toutefois prévues pour tenir compte du caractère hospitalier de ces établissements. Ainsi, les droits des usagers accueillis dans ces établissements seront régis par les règles du code de la santé publique (C. santé. publ., art. L. 1110-1 à L. 1115-2). Les dispositions de ce code concernant les droits de la personne, l’information des usagers et l’expression de la volonté des usagers du système de santé, les droits spécifiques des personnes accueillies dans des établissements de santé, la participation des usagers au système de santé seront de plein droit applicables en lieu et place des dispositions du code de l’action sociale et des familles ayant le même objet.
[Code de la santé publique, article L. 6111-4]