Déposée le 1er février 2023, la loi « pour contrôler l’immigration, améliorer l’intégration » a été promulguée après presque un an d’examen. Un parcours qui n’a pas été de tout repos, le texte ayant suscité de vives inquiétudes chez les députés et les sénateurs. Ces derniers avaient pointé du doigt les atteintes à plusieurs droits humains, notamment celui de mener une vie familiale normale, lors de leur saisine du Conseil constitutionnel. Une décision de non-conformité partielle a été rendue le 25 janvier dernier, donnant lieu le lendemain à l’adoption et la publication de la loi.
Après ce passage devant les Sages, le texte s’est retrouvé amputé d’une trentaine de dispositions, au motif qu’il s’agissait de cavaliers législatifs. Parmi eux, celui modifiant les conditions du regroupement familial (articles 3, 4 et 5), ou encore celui soumettant certaines prestations sociales à une durée de résidence ou d’affiliation à une activité professionnelle (article 19). D’autres dispositions relatives au relevé d’empreinte d’un étranger sans son consentement (article 38), ou à l’instauration d’un « quota » d’étrangers autorisés à s’installer en France (article 1er) ont été censurées sur le fond.
Une censure modifiant en profondeur le projet initial. Et pourtant, un grand nombre de dispositions figure encore dans le texte, modifiant grandement la législation applicable aux étrangers présents sur le sol français.
La loi « immigration » a considérablement modifié les conditions d’entrée et de séjour sur le territoire français, en prévoyant notamment la signature d’un contrat d’engagement aux principes de la République.
La législation prévoyait déjà un « parcours personnalisé d’intégration républicaine », et la conclusion d’un contrat d’intégration républicaine (CIR), pour tout étranger présent sur le sol français, et qui souhaite s’y installer durablement. Le signataire de ce contrat s’engage à suivre des formations (civiques, linguistiques) pour favoriser son insertion dans la société française.
La loi relative à l’immigration est venue durcir les obligations qui y sont attachées. Elle prévoit désormais un examen civique (dont le seuil sera fixé par décret) et de connaissance de la langue française, dont le résultat sera déterminant pour obtenir certains titres de séjour :
→ pour une carte de séjour pluriannuelle, il faudra que le demandeur obtienne un niveau A2 ;
→ pour la carte de résident, il faudra un niveau B1 ;
→ pour la naturalisation, les personnes concernées devront justifier d’un niveau B2.
Par ailleurs, la loi ajoute également une disposition relative aux parents étrangers. Ils devront s’engager à assurer à leur enfant « une éducation respectueuse des valeurs et des principes de la République » et l’accompagner « dans sa démarche d’intégration à travers notamment l’acquisition de la langue française ».
Cette mesure entrera en vigueur au plus tard le 1er janvier 2026.
En plus du contrat d’intégration républicaine, la personne qui dépose une demande de titre de séjour devra (sauf exceptions) signer un contrat d’engagement au respect des principes de la République (CER). Concrètement, cela signifie que l’étranger présent sur le sol français devra, entre autres, s’engager à respecter la liberté d’expression et de conscience, la devise, l’intégrité territoriale, ou encore l’égalité entre les femmes et les hommes (code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile [Ceseda], art. L. 412-7 à L. 412-10, L. 413-2 et L. 413-7).
La loi « immigration » précise qu’en cas de refus de la part de l’intéressé, l’autorité administrative ne pourra pas lui délivrer un document de séjour. Par ailleurs, dans le cas où il n’aurait pas respecté ses engagements, son document de séjour ou le renouvellement de son titre pourra lui être retiré ou refusé.
La loi « immigration » vient octroyer un titre de séjour temporaire aux victimes de marchands de sommeil. Ces derniers se définissent comme des propriétaires malintentionnés qui abusent de leurs locataires en leur louant très cher un logement insalubre. Une situation qui les met directement en danger, et dont les étrangers présents sur le sol français peuvent être les victimes. Ainsi, la loi vient les protéger en leur délivrant une carte de séjour temporaire d’une durée d’un an, portant la mention « vie privée et familiale », renouvelable pendant toute la durée de la procédure pénale (Ceseda, art. L. 425-11).
Il s’agit d’un titre de séjour de plein droit. Dès lors que la personne rempli les conditions du titre de séjour, la préfecture doit lui délivrer cette carte de séjour temporaire.
A compter du 1er juillet 2024 une nouvelle procédure, appelée « instruction 360° », sera mise en place, dans cinq à dix départements de France pour une durée de 3 ans. Elle a pour but d’examiner largement le droit au séjour de la personne concernée au regard de tous les titres de séjour prévus par le Ceseda (sauf exceptions), plutôt que simplement le titre de séjour demandé. Lorsqu’elle envisage de refuser la délivrance ou renouveler un titre de séjour, l’autorité administrative devra examiner tous les motifs susceptibles de fonder la délivrance d’un autre document de séjour.
Pour que ce dispositif puisse être effectif, le demandeur devra fournir l’ensemble des éléments justificatifs nécessaires pour prendre une décision. Une fois la demande examinée, l’autorité administrative pourra, avec l’autorisation de l’intéressé, lui délivrer un titre de séjour différent de celui de sa demande initiale.
La loi vient également apporter une dérogation à l’article L. 433-1 du Ceseda. Celui-ci dispose que le renouvellement d’une carte de séjour temporaire ou pluriannuelle est subordonné à la preuve que son titulaire continue à remplir les conditions de délivrance du titre. Avec la loi du 26 janvier 2024, le législateur a décidé d’apporter une limitation à la possibilité de renouveler une carte de séjour temporaire pour un motif identique. Désormais, ce renouvellement sera limité à trois fois. Tous les titres de séjour ne sont pas concernés, tels que les cartes de séjour « travailleur temporaire », « étudiant », « vie privée et familiale » lorsque l’étranger est né en France, ou encore la carte « vie privée et familiale » pour raisons de santé.
Par ailleurs, le texte prévoit l’élargissement des cas de refus. Ceux-ci peuvent être fondés sur la commission de faits exposant l’intéressé à des sanctions pénales, mais aussi sur l’inexécution d’une obligation de quitter le territoire français (OQTF). Avec les nouveaux articles L. 432-1-1, L. 432-5-1, et L. 432-6-1 du Ceseda, l’autorité administrative aura une marge de manœuvre plus importante pour la délivrance de titres de séjour.
Une des nouveautés de la loi est la création d’une nouvelle entité : « France asile », qui sera progressivement déployée sur l’ensemble du territoire.
La loi « immigration » prévoit la mise en place de trois pôles territoriaux appelés « France asile » afin de faciliter et accélérer le traitement des demandes d’asile. Ils remplaceront à terme les guichets uniques d’accueil des demandeurs d’asile. Ils seront progressivement déployés sur le territoire, après la mise en place de trois sites pilotes (Ceseda, art. L. 121-17 nouveau).
Au sein de ces pôles territoriaux, les intéressés pourront réaliser les différentes étapes de leur parcours :
→ enregistrement de leur demande d’asile auprès de la préfecture ;
→ octroi des conditions matérielles d’accueil et entretien de vulnérabilité auprès de l’office français de l’immigration et de l’intégration (Ofii) ;
→ introduction de leur demande d’asile auprès des services de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (Ofpra).
Dans certains cas, le demandeur effectuera son entretien personnel auprès de l’Ofpra (cas des entretiens menés par un moyen de communication audiovisuelle et mission déconcentrée de l’Ofpra).Le demandeur d’asile pourra compléter sa requête avec toutes les pièces utiles d’ici à son entretien personnel, qui interviendra au minimum dans un délai de 21 jours.
Au moment de l’enregistrement de sa demande, l’intéressé est informé de son droit à être accompagné soit d’un avocat, soit d’un représentant d’une association de défense des droits de l’Homme, d’une association de défense des droits des étrangers ou des demandeurs d’asile, d’une association de défense des droits des femmes ou des enfants, ou encore d’une association de lutte contre les persécutions fondées sur l’identité de genre ou l’orientation sexuelle.
Après l’enregistrement de sa demande, le demandeur d’asile sera informé, « dans les meilleurs délais », des langues dans lesquelles il peut être entendu lors de son entretien personnel. Dans le cas où sa demande ne pourrait pas être satisfaite, l’intéressé peut être entendu dans une langue dont il a une connaissance suffisante.
La mesure relative au choix de la langue de l’entretien Ofpra dès le dépôt de la demande d’asile au guichet unique avait été introduite par la loi de septembre 2018. La modification apportée par la loi « immigration » et qui prévoit désormais que le demandeur sera informé du choix de la langue dans les meilleurs délai après l’enregistrement de sa demande d’asile reste encore vague et difficile à évaluer.
Au-delà de la volonté de faciliter les démarches, la création de ces pôles pose des questions quant à ses modalités de mise en œuvre, qui ne sont pour l’instant pas encore connues.
Auparavant appelée Commission des recours des réfugiés, la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) a reçu sa dénomination actuelle grâce à la loi du 20 novembre 2007. Dotée de compétences juridictionnelles et consultatives, il s’agit d’une cour spécialisée compétente pour examiner les recours formés contre les décisions de l’Ofpra en matière de demandes d’asile.
Jusqu’à la loi « immigration », la CNDA jugeait en formation collégiale, avec un président assisté de deux assesseurs. Ces derniers étaient désignés par le Haut-Commissaire des Nations unies (HCR) pour les réfugiés, et le vice-président du Conseil d’Etat. Le juge unique, quant à lui, était l’exception, et intervenait en cas de procédure accélérée ou de décision d’irrecevabilité de l’Ofpra dans un délai de 5 semaines à compter de sa saisine.
A la suite de la loi, la CNDA est désormais divisée en chambres, elles-mêmes regroupées en sections, et peut comprendre des chambres territoriales. Le président de la Cour a comme mission d’affecter les membres des formations à toutes les chambres, et peut spécialiser ces dernières en fonction du pays et des langues utilisées. Et désormais, chaque formation est présidée par un juge unique (Ceseda, art. L. 131-3 à L. 131-9). Par dérogation, la CNDA est autorisée à statuer de manière collégiale, et comprend :
→ un président ;
→ un membre nommé par le vice-président du Conseil d’Etat, le premier président de la Cour des comptes, ou par le ministre de la Justice ou une personnalité qualifiée nommée par le vice-président du Conseil d’Etat en raison de ses compétences dans le domaine juridique ou géopolitique ;
→ une personnalité qualifiée nommée par le vice-président du Conseil d’Etat en raison de ses compétences dans le domaine juridique ou géopolitique.
L’affaire pourra être inscrite en formation collégiale si le président de la Cour estime « qu’elle pose une question qui le justifie ».
La loi « immigration » a modifié en profondeur le contentieux administratif des étrangers, en développant trois nouveaux types de procédures.
Le projet de loi « immigration » avait pour ambition de simplifier le contentieux administratif, souvent jugé trop complexe. A cet effet, seules trois procédures sont désormais applicables :
→ une première procédure « collégiale spéciale » pour les obligations de quitter le territoire français (OQTF) assorties ou non d’un délai de départ volontaire sans mesure de surveillance ainsi que leurs décisions annexes (les refus de séjour, les interdictions de retour sur le territoire français, ou encore la décision fixant le pays de renvoi) :
– délai de recours : 1 mois ;
– délai de jugement : 6 mois ;
→ une deuxième procédure, cette fois-ci à juge unique, peut être engagée lorsque l’intéressé relève de la première procédure :
– délai de recours : 7 jours ;
– délai de jugement : 15 jours ;
→ une troisième procédure à juge unique :
– délai de recours : 48 heures ;
– délai de jugement : 96 heures.
Concrètement, cela signifie que les délais de recours sont modifiés pour certaines procédures. Par exemple, pour ce qui est d’une contestation à l’encontre d’un arrêté de transfert Dublin, le délai est désormais de 7 jours, alors qu’auparavant il était de 15 jours. Il en va de même en ce qui concerne les OQTF relevant de la procédure ordinaire, avec assignation à résidence « de courte durée », ou encore les interdictions de retour sur le territoire français.
Les mesures d’éloignement assorties d’un placement en rétention administrative, ainsi que le refus d’asile à la frontière relèvent, quant à eux de la procédure d’urgence.
L’ensemble des dispositions entrera en vigueur au plus tard le 1er août 2024.
La loi « immigration » a créé un nouveau type d’admission exceptionnelle au séjour pour les étrangers travaillant dans les métiers en tension.
Les métiers en tension se caractérisent comme des professions faisant face à des difficultés de recrutement. Selon les dernières données publiées, on compterait quatre catégories de métiers. Il s’agit principalement des métiers « en lien avec les besoins de biens et services de proximité », ceux relevant majoritairement du bâtiment et de l’industrie, les métiers les plus qualifiés de l’industrie et du bâtiment, et les professions d’ingénieurs de services.
Il n’est pas rare de voir des ressortissants étrangers travailler dans ces secteurs en manque de main-d’œuvre. La loi « pour contrôler l’immigration, améliorer l’intégration » prévoit pour ces étrangers sans papiers la possibilité de demander une carte de séjour portant la mention « travailleur temporaire » ou « salarié » pour une durée d’un an. Pour l’obtenir, certaines conditions doivent cependant être remplies (Ceseda, art. L. 435-4 nouveau, et code du travail, art. L. 5221-5) :
→ avoir exercé une activité professionnelle salariée figurant dans la liste des métiers en tension durant au moins 12 mois au cours de la dernière année (au lieu des 8 prévus dans le projet initial) ;
→ occuper, au moment de la demande, un emploi relevant de la liste des métiers en tension ;
→ justifier d’une période de résidence ininterrompue d’au moins 3 ans en France.
Afin de pouvoir apprécier la demande de régularisation, le préfet pourra prendre en compte divers éléments, en fonction de la situation de la personne concernée :
→ l’insertion sociale et familiale ;
→ le respect de l’ordre public ;
→ l’intégration à la société française ;
→ l’adhésion aux modes de vie et valeurs de la société.
Dans le cas où il aurait fait l’objet d’une condamnation, d’une incapacité, ou d’une déchéance de l’autorité parentale, l’étranger travaillant dans un secteur en difficulté de recrutement ne pourra pas se voir délivrer le titre de séjour « travailleur temporaire » ou « salarié » pour une période d’un an.
Cette disposition sera applicable jusqu’au 31 décembre 2026 au plus tard.
Les Sages n’ont pas étudié la constitutionalité de l’article 44 de la loi « immigration » (code de l’action sociale et des familles, art. L. 222-5) supprimant l’obligation par le département de la prise en charge d’anciens mineurs non accompagnés (MNA) confiés à l’aide sociale à l’enfance (ASE) avant leur majorité, s’ils font l’objet d’une obligation de quitter le territoire français (OQTF).
N’ayant pas été examinée au fond par le Conseil constitutionnel, cette mesure pourra faire l’objet d’une question prioritaire de constitutionnalité.
Dans certaines situations, les autorités sont autorisées à relever les empreintes et les photographies des mineurs se déclarant privés temporairement ou définitivement de la protection de leur famille (Ceseda, art. L. 142-3-1 nouveau). Pour cela, il est nécessaire de réunir plusieurs éléments. Ce relevé n’est possible que dans le cas où il y a des indices « graves ou concordants rendant vraisemblables » qu’ils aient pu participer à des infractions pénales. Certaines conditions sont cependant à respecter afin de ne pas rendre cette procédure irrégulière :
→ il faut obtenir le consentement du mineur, en l’informant de la procédure en présence de son avocat ;
→ il est également nécessaire de l’informer que cette procédure peut s’effectuer sans son consentement, quand il s’agit du seul moyen d’identification, qu’il est manifestement âgé d’au moins 13 ans, et qu’il est soupçonné d’un crime ou d’un délit passible d’au moins 5 ans d’emprisonnement.
Cette disposition n’a pas été déclarée conforme « sur le fond » par le Conseil constitutionnel et pourra être l’objet d’une question prioritaire de constitutionnalité.
La loi du 26 janvier 2024 supprime, à l’exception des mineurs, les protections dont bénéficiaient jusqu’ici certaines catégories d’étrangers contre les obligations de quitter le territoire français (Ceseda, art. L. 611-3, L. 613-1 et L. 742-5).
Par ailleurs, elle prévoit que si un étranger s’est vu refuser la délivrance d’un titre de séjour, d’un document provisoire donné à l’occasion d’une demande de titre, d’une autorisation provisoire de séjour, ou le renouvellement du titre, l’autorité administrative devant délivrer l’OQTF devra tenir compte de la situation personnelle de l’individu concerné.
Le texte indique également que les mineurs étrangers ne pourront plus faire l’objet d’un placement en rétention (Ceseda, art. L. 741-5). Jusqu’à l’entrée en vigueur de la loi, un mineur pouvait être retenu s’il accompagnait un étranger majeur placé en rétention.
Néanmoins, cela ne remet pas en cause l’exécution d’une mesure d’éloignement du majeur en situation irrégulière accompagné d’un mineur, elle devra être organisée autrement.
Dans le cas d’un couple avec un enfant, un parent pourra être placé en centre ou local de rétention administrative, et celui qui accompagne le mineur pourra être assigné à résidence (possibilité indiquée par la circulaire non publiée relative à la fin du placement en rétention des étrangers mineurs et voir Ceseda, art. L. 730-1).
Alors qu’il n’était qu’à l’étape du projet de loi, le texte remanié par le Sénat comprenait la suppression de l’aide médicale d’Etat (AME) et la remplaçait par une aide médicale d’urgence (AMU). Or l’AME permettait aux personnes en situation irrégulière, présentes sur le territoire depuis au moins 3 mois, de bénéficier d’un panel de soins. Avec l’AMU, cet accès était réduit à la prophylaxie, au traitement des maladies graves et douleurs aiguës, aux soins liés à la grossesse, aux vaccinations réglementaires et examens de médecine préventive.
Cette mesure a finalement été supprimée en commission mixte paritaire. Toutefois, l’ancienne Première ministre Elisabeth Borne avait annoncé que des travaux étaient en cours pour réformer l’AME, par voie réglementaire.
Les bénéficiaires de la protection internationale sont confrontés à de nombreux défis dont celui de l’accès au logement. Le programme AGIR (accompagnement global et individualisé des réfugiés), mis en place en 2022, sera généralisé en 2024. Pour autant, difficile d’imaginer qu’il résoudra la crise du logement social, et ses presque 4,1 millions de personnes mal logées. Avec le texte actuel, aucune solution n’est trouvée pour garantir un habitat aux quelque 40 000 personnes bénéficiaires qui arrivent sur le territoire français chaque année. En 2022, le parc des centres provisoires d’hébergement n’était constitué que de 10 718 places.
En 2021, 46 810 demandeurs d’asile étaient des femmes. Pourtant, la loi « pour contrôler l’immigration, améliorer l’intégration » ne fait pas mention de ces réfugiées, et semble même compliquer leur séjour sur le territoire français. L’article 27 sur les métiers en tension (Ceseda, art. L. 435-4 nouveau, et code du travail, art. L. 5221-5) vient précariser la situation des femmes migrantes, en ne prenant pas en compte les métiers dans lesquels elles sont majoritaires (l’aide à la personne par exemple). De la même manière, l’article 20 (Ceseda, art. L. 413-2, L. 413-3 et L. 413-7) fragilise leur situation, en demandant un niveau A2 pour l’obtention d’une carte pluriannuelle. Or pour les mères de famille, l’accès aux cours de langues peut être difficile du fait des contraintes de garde de leurs enfants.
La loi transmise pour examen au Conseil constitutionnel contenait une mesure remettant en cause l’inconditionnalité de l’hébergement d’urgence. Elle prévoyait qu’un étranger placé sous obligation de quitter le territoire français (OQTF) ne puisse être hébergé dans un dispositif d’urgence « que dans l’attente de son éloignement ». Une disposition qui faisait craindre une remise en cause de l’accès et du maintien dans un hébergement d’urgence pour les personnes concernées.
A l’issue du passage devant les Sages, l’article a été censuré car considéré comme un cavalier législatif.
L’étranger qui ne peut pas quitter le territoire français immédiatement, mais dont l’éloignement est privilégié, peut être placé en rétention par l’autorité administrative pour une durée de 48 heures.
Le risque mentionné se réfère à la menace pour l’ordre public que l’étranger représente aux yeux de l’autorité administrative. Cela lui donne une large marge d’appréciation, ce qui implique qu’il faudra attendre les contentieux pour que le juge administratif précise le cadre d’action de l’autorité administrative. L’absence de ce risque est également utilisé en matière de rétention d’un demandeur d’asile, et de renouvellement ou de refus d’une carte de séjour.