Dossier juridique : Le régime d'assurance chômage (première partie)

Alors que le règlement d’assurance chômage doit, en principe, être négocié et fixé par les partenaires sociaux, la loi n° 2022-1598 du 21 décembre 2022 portant mesures d’urgence relatives au fonctionnement du marché du travail en vue du plein emploi permet à l’exécutif de définir les règles et les modalités d’application du régime d’assurance chômage.

La dernière convention d’assurance chômage date du 14 avril 2017. Depuis 2019, et après l’échec des négociations entre partenaires, c’est le décret n° 2019-797 du 26 juillet 2019 qui fixe les règles d’application. Un texte qui a fait l’objet de plusieurs ajustements et reports en raison de la crise sanitaire, mais dont la teneur est remise en cause par les syndicats en ce qu’il restreint les conditions d’accès à l’assurance. Les salariés ont dans le même temps perdu du poids dans les négociations : depuis le 1^er octobre 2018, seuls les employeurs – et l’Etat – contribuent au financement de ce régime assurantiel.

Les dernières modifications du régime sont intervenues le 1^er février 2023, date d’entrée en vigueur de la modulation de la durée d’indemnisation selon la situation du marché du travail. Mécanisme visant à protéger les demandeurs d’emploi en cas de conjoncture défavorable et à les remettre au travail en cas de conjoncture favorable, il prévoit une durée d’indemnisation modulée. La durée maximale d’indemnisation passe ainsi à 548 jours pour les personnes âgées de moins de 53 ans à la date de la fin du contrat de travail. Si la situation du marché du travail est défavorable aux salariés, le nouveau règlement prévoit un complément de fin de droits de 182 jours pour cette même tranche d’âge, portant la durée maximale d’indemnisation totale théorique à 730 jours.

Le premier chapitre de notre dossier juridique est consacré à l’allocation d’aide au retour à l’emploi, le deuxième aux mesures favorisant le retour à l’emploi et la sécurisation des parcours et le troisième aux autres interventions.

I. L’allocation d’aide au retour à l’emploi

L’allocation d’aide au retour à l’emploi (ARE) est un revenu de remplacement versé, pendant une durée déterminée, aux bénéficiaires qui remplissent les conditions pour une durée et un montant déterminés. Le paiement de l’allocation répond aussi à des règles particulières.

A. Bénéficiaires et conditions d’attribution

L’allocation d’aide au retour à l’emploi est versée sous conditions d’affiliation, de recherche d’emploi, d’aptitude physique et d’âge. La situation de chômage doit être involontaire.

1. La condition d’affiliation

La condition d’affiliation est recherchée au cours d’une période de référence dont le terme est la fin du contrat de travail à la suite de laquelle le salarié s’est inscrit comme demandeur d’emploi.

a) Fin du contrat de travail

Pour apprécier la condition d’affiliation, la fin du contrat de travail prise en considération correspond au terme du préavis. Elle doit se situer dans les 12 mois qui précèdent l’inscription comme demandeur d’emploi. Si la personne est déjà inscrite, il s’agit du premier jour du mois au cours duquel la demande d’allocation est déposée.

Le délai de 12 mois est allongé si certains évènements ont empêché l’inscription (art. 7) : arrêt maladie, versement d’une pension d’invalidité de 2^e ou 3^e catégorie, service national, stages de formation professionnelle, incarcération qui s’est prolongée au plus 3 ans après la rupture du contrat de travail survenue pendant la période de privation de liberté, congé parental d’éducation, congé de proche aidant, assistance à une personne handicapée.

b) Périodes d’affiliation

Les salariés privés d’emploi doivent justifier d’une durée minimale d’affiliation au régime d’assurance chômage qui correspond à des périodes d’emploi accomplies dans une ou plusieurs entreprises entrant dans le champ d’application du régime d’assurance chômage. La durée d’affiliation est calculée en jours travaillés ou en heures travaillées. Elle doit être au moins égale à 6 mois, soit 130 jours travaillés ou 910 heures travaillées :

• au cours des 24 mois qui précèdent la fin du contrat de travail (terme du préavis) pour les salariés âgés de moins de 53 ans à la date de la fin de leur contrat de travail ;

• au cours des 36 mois qui précèdent la fin du contrat de travail (terme du préavis) pour les salariés âgés de 53 ans et plus à la date de la fin de leur contrat de travail.

c) Durée d’affiliation

Le nombre de jours pris en compte pour la durée d’affiliation correspond au nombre de jours travaillés à raison :

• de 5 jours travaillés par semaine civile pour chaque période d’emploi égale à 1 semaine civile ;

• du nombre de jours travaillés par semaine civile lorsque la période d’emploi est inférieure à 1 semaine civile, dans la limite de 5 jours travaillés.

Un même jour travaillé au titre de plusieurs contrats de travail est décompté pour un seul jour travaillé.

Les jours correspondant à un préavis non exécuté et non payé ne sont pas pris en compte pour la durée d’affiliation.

2. La recherche d’emploi

L’attribution de l’aide au retour à l’emploi est également conditionnée à :

• l’inscription comme demandeur d’emploi auprès de Pôle emploi ;

• la recherche effective et permanente d’un emploi ou l’accomplissement d’une action de formation.

Cette action de formation doit être soit inscrite dans le projet personnalisé d’accès à l’emploi (PPAE), soit financée en tout ou partie par la mobilisation du compte personnel de formation (CPF).

La condition de recherche effective et permanente d’un emploi vaut quel que soit l’âge du demandeur.

3) L’aptitude physique et l’âge

a) L’aptitude physique

Le bénéfice des prestations de chômage est réservé aux personnes aptes physiquement à l’exercice d’un emploi. En cas d’incertitude ou de contestation sur la justification de cette condition, il appartient au préfet du département de statuer sur l’aptitude physique de l’intéressé (C. trav., art. R. 5426-1).

b) L’âge

Les travailleurs privés d’emploi ne doivent pas avoir atteint l’âge déterminé pour l’ouverture du droit à une pension de vieillesse.

Toutefois, les personnes qui ont atteint cet âge sans pouvoir justifier du nombre de trimestres d’assurance requis pour percevoir la pension de vieillesse à taux plein peuvent bénéficier des allocations d’assurance chômage jusqu’à obtention de ce nombre de trimestres et, au plus tard, jusqu’à l’âge de départ à la retraite à taux plein.

4. Le chômage involontaire

L’article 2 du règlement d’assurance chômage pose le principe selon lequel seuls « les salariés dont la perte d’emploi est involontaire » ont droit à l’allocation d’aide au retour à l’emploi. Il s’agit des salariés dont la perte d’emploi résulte :

• d’un licenciement, quel qu’en soit le motif (faute grave, lourde, inaptitude…) ;

• d’une rupture conventionnelle du contrat de travail ;

• d’une fin de contrat de travail à durée déterminée, à objet défini, ou de contrat d’apprentissage ;

• d’une démission considérée comme légitime ;

• d’un licenciement pour motif économique (C. trav., art. L. 1233-3).

Ont également droit à l’allocation d’aide au retour à l’emploi les salariés dont la perte d’emploi résulte d’une rupture conventionnelle du contrat de travail ou d’une rupture d’un commun accord du contrat de travail.

L’article 2 du règlement liste enfin tous les cas assimilés à une perte involontaire d’emploi, qu’il appelle « cas de démission légitime ».

B. Durée d’indemnisation

1. Les principes de détermination de la durée

a) Périodes de référence

Depuis le 1^er octobre 2021, date d’entrée en vigueur de la plupart des dispositions du décret n° 2019-797 du 26 juillet 2019, la durée d’indemnisation est égale au nombre de jours calendaires du premier jour de la première période d’emploi incluse dans la période de référence affiliation (PRA) jusqu’au dernier jour de cette période de référence, qui correspond à la fin du contrat de travail prise en compte pour l’ouverture de droits.

La PRA varie en fonction de l’âge des salariés à la fin de leur contrat de travail :

salariés de moins de 53 ans : 24 mois qui précèdent la fin du contrat de travail ;

salariés d’au moins 53 ans : 36 mois qui précèdent la fin du contrat de travail.

Les jours calendaires incluent les jours travaillés et non travaillés. Cependant, les jours non travaillés pris en compte dans le calcul de la durée d’indemnisation ne peuvent être supérieurs à 75 % du nombre de jours travaillés (voir page ??).

Auparavant, la durée d’indemnisation au titre de l’aide au retour à l’emploi était calculée en fonction du nombre de jours travaillés pris en compte au titre de l’affiliation. Pourtant, dans son suivi de la réglementation publié en février 2023, l’Unedic constate que les allocataires impactés par la réforme ont une durée potentielle de droit de 18 mois en moyenne. C’est 3 mois de plus par rapport à l’ancienne réglementation.

b) Périodes non couvertes

Certaines périodes ne sont pas prises en compte pour la détermination de la durée d’indemnisation. Sont ainsi soustraits les jours calendaires correspondant aux périodes suivantes :

arrêt maladie de plus de 15 jours consécutifs ;

congé maternité, paternité, adoption ;

accident du travail ou maladie professionnelle ;

actions de formation inscrites ou non inscrites dans le projet personnalisé à l’emploi mais financées par le compte personnel de formation ;

activités non déclarées.

2. Le calcul de la durée d’indemnisation

a) Principe

Depuis le 1^er février 2023, un coefficient de 75 % est appliqué à la durée d’indemnisation des allocataires dont la fin du contrat de travail est intervenue depuis cette date.

La durée est calculée en trois étapes :

1. on prend la somme du nombre de jours calendaires décomptés du premier au dernier jour d’emploi identifiés sur la période de référence affiliation ;

2. on déduit les jours calendaires hors contrat de travail et on prend en compte les jours non travaillés dans la limite du plafond de 75 % des jours travaillés ;

3. on applique le coefficient 0,75 à la durée d’indemnisation retenue.

b) Durée maximale

Depuis le 1^er février 2023, la durée d’indemnisation ne peut dépasser :

18 mois, soit 548 jours calendaires, pour tous ceux qui ont moins de 53 ans ;

22,5 mois, soit 685 jours calendaires, pour ceux qui ont 53 ou 54 ans ;

27 mois, soit 822 jours calendaires, pour les 55 ans ou plus.

En cas de conjoncture défavorable, les demandeurs d’emploi en fin de droits, s’il leur reste moins de 30 jours d’allocation, pourront bénéficier d’un complément de fin de droits (voir ci-dessous).

c) Durée minimale

La durée d’indemnisation ne peut être inférieure à 6 mois, soit 182 jours calendaires, et l’application du coefficient 0,75 ne peut pas porter cette durée en deçà de ce plancher. Cette limite vaut quel que soit l’âge du demandeur d’emploi.

3. L’allongement de la durée d’indemnisation

a) Complément de fin de droits

i. Principe

Le complément de fin de droits (CFD) est entré en vigueur le 1^er février 2023 (règlement d’assurance chômage, art. 9). Il concerne les demandeurs d’emploi dont la durée du droit restant est de 30 jours ou moins et dont la durée d’indemnisation initiale est supérieure à 75 % de la durée d’indemnisation normale.

Ce complément a pour finalité de porter la durée maximale d’indemnisation à :

• 730 jours calendaires (24 mois), pour les personnes qui ont moins de 53 ans ;

• 913 jours calendaires (31 mois), pour celles qui ont 53 ou 54 ans ;

• 1 095 jours calendaires (36 mois), pour les 55 ans ou plus.

ii. Mise en œuvre

Le CFD peut être mis en œuvre lorsqu’un arrêté du ministère chargé de l’emploi acte une conjoncture défavorable, à savoir :

soit une augmentation de 0,8 point ou plus du taux de chômage (au sens du Bureau international du travail) sur un trimestre ;

soit un taux de chômage d’au moins 9 %.

L’arrêté doit être publié dans les 10 jours qui suivent la publication des résultats de l’enquête trimestrielle de l’Insee permettant de vérifier le respect de l’une des deux conditions.

Le CFD est applicable à compter du premier jour du mois civil au cours duquel est publié l’arrêté.

b) Pour les salariés âgés de 53 et 54 ans

Les allocataires âgés d’au moins 53 ans et de moins de 55 ans à la date de fin de leur contrat de travail peuvent obtenir un allongement de la durée d’indemnisation au titre des périodes de formation ayant donné lieu au versement de l’ARE ou de l’ARE-formation (ARE-F). Ce complément de fin de formation est limité à 137 jours, portant la durée maximale d’indemnisation à 822 jours.

Pour en bénéficier, en plus de la condition d’âge, l’allocataire doit :

justifier de plus de 913 jours calendaires d’affiliation au cours des 36 derniers mois qui précèdent la fin de son contrat travail ;

avoir suivi une ou plusieurs formations indemnisées au titre de l’ARE-F dans le cadre de son PPAE.

c) Complément de fin de formation

Le complément de fin de formation permet de poursuivre une formation qui n’est pas achevée au moment de la fin des droits. Cette formation doit être qualifiante, inscrite au PPAE et d’une durée d’au moins 6 mois.

C. Montant de l’allocation journalière

L’allocation d’aide au retour à l’emploi est calculée à partir d’un salaire de référence, constitué des rémunérations soumises aux contributions – exclusivement patronales – d’assurance chômage. Ces rémunérations sont afférences à une période de référence calcul (PRC) qui correspond à la période de référence affiliation (PRA).

1. Le salaire de référence

a) Détermination

Les rémunérations prises en compte dans la détermination du salaire de référence (SDR) sont constituées des rémunérations brutes qui remplissent quatre conditions cumulatives (règlement d’assurance chômage, art. 11 et 12) :

• elles entrent dans l’assiette des contributions d’assurance chômage ;

• elles n’ont pas déjà servi à une précédente ouverture de droits ;

• elles sont afférentes à la PRC ;

• elles trouvent leur contrepartie dans l’exécution normale du contrat de travail.

i. Rapport à la période de référence calcul

Pour les salaires afférents à la PRC, sont prises en compte :

• les rémunérations liées à une période d’emploi comprise intégralement dans la PRC ;

• les rémunérations liées à une période d’emploi comprise en partie dans la PRC, au prorata ;

• les rémunérations afférentes à l’ensemble des jours qui sont situés dans la PRC mais qui ne sont pas retenus dans l’affiliation.

Les rémunérations perçues pendant la période de référence mais qui n’y sont pas afférentes sont exclues.

Par exception, certaines rémunérations perçues pendant la période de référence sont prises en compte dans le salaire de référence, qu’elles soient afférentes ou non à cette période. Il s’agit :

• des indemnités de 13^e mois ;

• des primes de bilan ;

• des salaires et primes dont le paiement est subordonné à l’accomplissement d’une tâche particulière ou à la présence du salarié à une date déterminée.

ii. Rémunérations en contrepartie d’une exécution normale du contrat de travail

Seules sont retenues de la détermination du salaire de référence les rémunérations qui constituent la contrepartie normale de l’exécution du contrat de travail. Ainsi, toutes sommes dont l’attribution trouve sa seule origine dans la rupture du contrat de travail en sont exclues, à savoir : les indemnités compensatrices de préavis, de congés payés, les indemnités de licenciement, de non-concurrence, ainsi que les indemnités accordées par le juge ou prévues par la loi pour rupture illégale du contrat de travail. Les sommes versées au titre des indemnités de congés payés pour une période de congés comprise dans la PRC sont intégrées dans le salaire de référence, sauf si l’indemnité est versée par une caisse de congés payés (dans le BTP en particulier).

iii. Mécanisme de reconstitution du salaire

Certaines périodes de suspension du contrat de travail font l’objet d’une reconstitution automatique du salaire de référence sur la base du salaire journalier moyen du contrat de travail.

Il s’agit :

• des périodes de maladie ;

• des périodes de congé maternité, congé paternité ou congé d’adoption ;

• des périodes indemnisées au titre de l’activité partielle.

• D’autres périodes donnent lieu à reconstitution sur la base de pièces justificatives. Il s’agit :

• des périodes de travail à temps partiel dans le cadre d’une convention d’aide au passage à temps partiel ;

• des périodes de mi-temps thérapeutique ;

• des périodes de congé parental d’éducation, d’activité à temps partiel pour éducation, de congé de présence parentale ou de congé de proche aidant ;

• des périodes de congé de fin de carrière ou de cessation anticipée d’activité prévues par une convention ou un accord collectif ;

• des périodes de congé de reclassement ou de congé de mobilité ;

• des périodes de travail à temps partiel pour création ou reprise d’entreprise ;

• des périodes pendant lesquelles le salarié a accepté, en raison d’une situation exceptionnelle de son entreprise (liquidation judiciaire, redressement judiciaire), de continuer à y exercer une activité suivant un horaire de travail réduit ayant cessé d’être indemnisé au titre de l’activité partielle, le contingent d’heures indemnisables à ce titre étant épuisé ;

• des périodes d’exercice réduit de l’activité au niveau d’une unité de production en raison de difficultés économiques, par convention ou accord collectif ;

• des périodes pendant lesquelles le salarié a accepté, à la suite d’une maladie ou d’un accident, dans l’entreprise où il était précédemment occupé, de nouvelles fonctions moins rémunérées que les précédentes ;

• des périodes pendant lesquelles le salarié a accepté, à la suite de difficultés économiques, et en application d’un accord collectif, d’exercer la même activité suivant le même horaire, en contrepartie d’un salaire réduit.

iv. Majorations de rémunération

Certaines majorations de rémunération constatées pendant les périodes de préavis et de délai de prévenance sont prises en compte dans le salaire de référence. Il s’agit des majorations qui résultent, dans leur principe et leur montant :

de dispositions législatives ou réglementaires, des dispositions d’une convention ou d’un accord collectif ou d’une décision unilatérale de revalorisation générale des salaires pratiqués dans l’entreprise ou l’établissement pendant la période de référence ;

de la transformation d’un contrat de travail à temps partiel en un contrat de travail à temps plein, ou, plus généralement, d’un accroissement du temps de travail, d’un changement d’employeur, d’une promotion ou de l’attribution de nouvelles responsabilités effectivement exercées.

b) Plafonnement

Les rémunérations des heures supplémentaires au-delà de 260 heures par mois, soit 60 heures par semaine, ne sont pas prises en compte pour le salaire de référence.

c) Salaire de référence établi à partir de la dernière rémunération connue

Lorsque l’affiliation est suffisante pour une ouverture ou un rechargement de droits mais qu’aucune rémunération ne peut être prise en compte dans la période de référence calcul, le salaire de référence est établi sur la base de la dernière rémunération mensuelle connue.

Ce peut être le cas lors d’une longue période de maladie, qui a donné lieu au versement d’indemnités journalières : bien que l’affiliation soit suffisante, la rémunération n’est pas prise en compte.

2. Le salaire journalier de référence

a) Formule

Le salaire journalier de référence (SJR) permet de calculer le montant de l’allocation d’aide au retour à l’emploi. La formule est la suivante :

Le nombre de jours calendaires de la durée d’indemnisation tient compte à la fois des jours travaillés et des périodes d’inactivité ou d’inter-contrats du salarié.

Par conséquent, le résultat de la division n’est que rarement égal au montant moyen du salaire journalier perçu, il correspond au rythme de travail moyen.

b) Plafonnement du nombre de jours non travaillés retenu

Le plafonnement du nombre de jours non travaillés retenus dans le calcul du salaire journalier de référence a été imposé par le Conseil d’Etat (CE, 25 novembre 2020, n° 434920). A l’origine de la réforme, ce plafond n’existait pas, puisque le gouvernement souhaitait éviter qu’un même nombre d’heures de travail aboutisse à un SJR plus élevé en cas de fractionnement des contrats de travail qu’en cas de travail à temps partiel. La Haute Juridiction administrative a ainsi constaté que, de ce fait, « le montant du salaire journalier de référence [pouvait], pour un même nombre d’heures de travail, varier du simple au quadruple en fonction de la répartition des périodes d’emploi au cours de la période de référence d’affiliation de 24 mois », constituant ainsi une différence de traitement manifestement disproportionnée au regard de l’objectif de stabilité de l’emploi poursuivi.

L’article 9, 2°, du règlement d’assurance chômage prévoit donc que les jours d’inactivité pris en compte pour le calcul du SJR ne peuvent être supérieurs à 75 % du nombre de jours d’activité.

3. La détermination du montant brut de l’allocation

a) Salariés à temps plein

Pour les salariés qui travaillaient à temps plein, le montant brut de l’allocation journalière est constitué :

• d’une partie proportionnelle de 40,4 % du SJR et d’une partie fixe de 12,71 € (montant au 1er avril 2023) ;

• ou d’une partie uniquement proportionnelle de 57 % du SJR.

C’est la formule la plus favorable des deux qui s’applique.

Une participation de 3 % du SJR au financement des retraites complémentaires est déduite de ce montant.

Le résultat de cette opération donne le montant brut de l’allocation soumise à la contribution sociale généralisée (CSG) et à la contribution de réduction de la dette sociale (CRDS). Ces contributions peuvent être réduites ou supprimées si le montant brut de l’ARE est inférieur au montant du Smic journalier ou si leur prélèvement conduit à porter le montant net de l’ARE en dessous du Smic.

Quoi qu’il en soit, le montant net peut être inférieur à 31 € hors actions de formation (montant au 1er avril 2023) et supérieur à 75 % du salaire journalier de référence.

b) Salariés à temps partiel

Pour les salariés qui travaillaient à temps partiel, la partie fixe de l’allocation et l’allocation minimale sont réduites au prorata de l’horaire contractuel particulier du demandeur.

Un salarié travaillant 30 heures par semaine dans une entreprise travaillant normalement 35 heures par semaine verra ainsi s’appliquer un coefficient de 0,86 (30/35).

4. La dégressivité

La dégressivité de l’ARE a été l’une des grandes nouveautés de la réforme de l’assurance chômage opérée par le décret du 26 juillet 2019. Elle concerne les allocataires âgés de moins de 57 ans à la date de fin de leur contrat de travail intervenue à compter du 1er novembre 2019.

L’application du coefficient de dégressivité de 0,7 intervient à partir du 183e jour d’indemnisation. Elle est reportée en cas d’accomplissement d’une action de formation (inscrite au PPAE ou financée par le CPF).

Le montant de l’allocation journalière après application du coefficient de dégressivité ne peut être inférieur à 89,32 € (montant au 1er avril 2023). Cela signifie que seuls les allocataires dont le montant d’allocation journalière est supérieur à cette somme se voient appliquer un coefficient de dégressivité. Cela correspond à un salaire journalier de référence d’environ 150 €.

D. Paiement de l’allocation journalière

Le paiement de l’allocation d’aide au retour à l’emploi commence à l’expiration, selon les cas, d’un ou plusieurs différés d’indemnisation. Ses modalités de paiement sont précisées par Pôle emploi et ses conditions de cessation par le règlement d’assurance chômage.

1. Les différés d’indemnisation

Le règlement d’assurance chômage prévoit le report du versement des allocations à l’expiration d’un différé d’indemnisation spécifique qui s’applique en cas de versement d’indemnités supra-légales. Il existe également un différé d’indemnisation relatif aux congés payés et, enfin, le règlement fixe un délai d’attente.

a) Différé d’indemnisation spécifique

Afin de tenir compte des indemnités de rupture du contrat de travail qui dépassent les montants fixés par la loi, les règles de l’indemnisation de l’assurance chômage prévoient un différé d’indemnisation.

Ce différé se calcule en divisant les indemnités supra-légales par un diviseur qui évolue en fonction du plafond annuel du régime d’assurance vieillesse de la sécurité sociale (102,4 pour 2023).

Ce différé commence à partir à la date de fin du contrat de travail pour lequel des indemnités de rupture ont été versées. Sa durée maximale est, d’une manière générale, de 150 jours calendaires et, en cas de rupture du contrat de travail pour motif économique, de 75 jours calendaires.

Juillet 2021 : dégressivité du montant à partir du 9^e mois.

Octobre 2021 : modification du calcul de l’allocation : salaire journalier de référence et durée.

Décembre 2021 : dégressivité à partir du 7^e mois et passage de la condition d’affiliation minimale de 4 à 6 mois.

Septembre 2022 : application du bonus/malus pour les cotisations patronales.

Février 2023 : modulation de la durée d’indemnisation en fonction de la situation du marché du travail, nouvelles durées maximales de cette même durée.