L’expérimentation « Territoires zéro chômeur de longue durée »

Née initialement des réfle­xions du secteur associatif en général et d’ATD quart monde en particulier, la philosophie de « Territoires zéro chômeur » se décline en quelques propositions. Supprimer le chômage de longue durée en ramenant vers l’activité les personnes durablement éloignés de l’emploi, sur la base du volontariat, en ayant recours au contrat à durée indéterminée. Mais surtout en utilisant, au titre des ressources, les coûts sociaux liés au non-emploi, au sein d’entreprises à but d’emploi, créées à cet effet dans un territoire donné, dans le secteur de l’économie sociale et solidaire et visant des activités où des besoins ne sont pas satisfaits par les acteurs privés et pourtant utiles aux populations des territoires.

L’idée s’est muée en dispositif, avant d’être gravée dans le marbre législatif. Ainsi, la loi du 29 février 2016, en vigueur depuis début 2017, a donné naissance à l’expérimentation « Territoires zéro chômeur de longue durée », annoncée dans un premier temps dans 10 territoires. La loi du 14 décembre 2020 l’a prolongée jusqu’en juin 2026 et étendu à au moins 50 nouveaux territoires. Depuis fin 2021, neuf nouveaux territoires ont été habilités, bientôt rejoints par deux autres(1). Au-delà de 2026, la démarche pourrait être pérennisée.

Trois idées-forces sous-tendent le dispositif :

• en premier lieu, dans l’esprit des initiateurs du dispositif, personne n’est inemployable, quiconque dispose de savoir-faire et de compétences, l’emploi pouvant être adapté aux capacités des personnes ;

• en deuxième lieu, la philosophie du dispositif implique de réaffecter à la création d’emplois, au bénéfice des demandeurs d’emploi durablement éloignés du marché du travail, les coûts – élevés – liés au chômage pour la société (allocations chômage, revenu de solidarité active…), sachant que près de 2,8 millions de personnes sont en situation de chômage de longue durée (Dares – Indicateurs, janvier 2022). Ainsi, les fonds sont accessibles et l’absence d’emploi est plus onéreuse que la production de celui-ci ;

• en troisième lieu, des gisements d’emploi ne sont pas exploités, de nombreux besoins demeurant non satisfaits pour la population – correspondant aux activités de l’économie sociale et solidaire (ESS). Selon le député Laurent Grandguillaume, rapporteur du projet de loi portant création du dispositif devant l’Assemblée nationale en 2015 : « Il existe nombre de besoins non satisfaits dans nos territoires, qui relèvent de travaux d’utilité sociale. Ces travaux ne sont que partiellement solvables et donc insuffisamment lucratifs pour le marché classique. Il est donc possible, avec un soutien financier, de solvabiliser ces activités et de permettre, ainsi, à des chômeurs de longue durée de retrouver un emploi. »

Les personnes visées par l’expérimentation sont les demandeurs d’emploi privés durablement d’emploi depuis plus de 1 an malgré l’accomplissement d’actes positifs de recherche d’emploi et domiciliés depuis au moins 6 mois dans l’un des territoires prenant part à l’expérimentation, qu’elles soient inscrites ou non auprès des services de Pôle emploi.

Dans les faits, le dispositif concerne des publics composés de seniors, de jeunes éloignés de l’emploi ou de travailleurs handicapés, très souvent sans diplômes.

A noter : Selon l’Insee, est considéré comme « chômeur de longue durée tout actif au chômage depuis plus de 1 an », tandis qu’on parle de « chômage de très longue durée » à partir de 24 mois.

Sur la base du volontariat, ces personnes éloignées de l’emploi sont embauchées par des entreprises de l’ESS, au sein d’entreprises à but d’emploi (EBE) (voir ci-après), au Smic, à temps plein ou à temps partiel.

Les bénéficiaires sont liés aux EBE par un contrat à durée indéterminée (CDI). Le contrat de travail peut être suspendu ou prendre fin.

• Suspension du contrat : la suspension peut intervenir à la demande du salarié, afin de lui permettre d’accomplir une période d’essai dans l’hypothèse où il postulerait, hors expérimentation, pour un emploi en CDI ou en contrat à durée déterminée. Si le salarié est effectivement recruté à l’issue de sa période d’essai, le contrat lié à l’expérimentation est rompu, sans obligation de respecter une période préavis ;

• Fin du contrat : classiquement, selon le droit commun du contrat de travail, le salarié peut mettre fin au contrat en démissionnant de ses fonctions. En outre, tout aussi classiquement, les motifs de licenciement pour faute grave du salarié, insuffisance de résultats… sont également applicables.

Une particularité réside dans le fait que le fonds d’expérimentation territoriale contre le chômage de longue durée (fonds ETCLD) (voir ci-après) peut prendre la décision d’interrompre l’expérimentation dans un territoire avant son terme (5 ans). Précisément, les entreprises participant à l’expérimentation sur le territoire sont alors informées que le fonds ne prend plus en charge une partie des rémunérations versées à leurs salariés. En conséquence, les EBE peuvent rompre tout ou partie des contrats de travail signés dans le cadre du dispositif, ce licenciement, qui repose sur un motif économique et sur une cause réelle et sérieuse, étant prononcé selon les modalités d’un licenciement individuel pour motif économique.

L’expérimentation s’appuie sur la création d’entreprises à but d’emploi, amenées à recruter, dans les territoires retenus, des chômeurs durablement éloignés de l’emploi.

Les EBE peuvent endosser différentes formes juridiques, mais la majorité des structures initiées lors de la première vague de l’expérimentation ont été constituées sous forme d’associations loi 1901.

Ces structures s’inscrivent nécessairement dans le cadre de l’économie sociale et solidaire, telle que visée dans la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014. L’ESS regroupe un ensemble de structures qui cherchent à concilier utilité sociale, performance économique et gouvernance démocratique, avec pour ambition de créer des emplois et de développer une plus grande cohésion sociale.

Le dispositif insiste en conséquence sur les secteurs et activités où des besoins ne sont pas satisfaits et pourtant utiles aux populations des territoires, sans faire concurrence aux entreprises et autres professionnels du secteur privé déjà en activité.

Trois grands domaines sont privilégiés par les EBE depuis le lancement du dispositif :

• cohésion sociale ;

• développement du tissu économique et social – via, entre autres, l’économie circulaire ;

• transition écologique.

Concrètement, ont notamment été créées dans les 10 territoires pilotes les activités suivantes : recycleries, épiceries et garages solidaires, conserveries, activités de maraîchage, agriculture urbaine, espaces verts, fabrication de toilettes sèches, construction en pierres sèches, laveries, blanchisserie, couture, cafés solidaires…(1).

Au-delà de la réinsertion au cœur des EBE, apparaît en filigrane la promotion du lien, du collectif, du commun, facteurs de transformation sociale.

Avant tout démarrage de son activité, l’EBE doit signer une convention avec l’association TZCLD – qui gère, entre autres, le fonds ETCLD –, le conseil départemental et le comité local pour l’emploi (voir ci-après). Cette convention prévoit concrètement le nombre de personnes recrutées, le calendrier prévisionnel annuel des embauches, le montant des contributions envisagées devant financer les rémunérations, ainsi que les modalités d’accompagnement des personnes embauchées.

Au titre du financement des rémunérations versées aux salariés, le fonds ETCLD assure une prise en charge d’une partie de celles-ci et une fraction des éventuelles indemnités de licenciement. Ainsi les recrutements opérés dans ce cadre ouvrent-ils droit aux contributions suivantes :

• la « contribution au développement de l’emploi ». Cette contribution, qui est une ressource pérenne, prend en charge une fraction de la rémunération de chaque équivalent temps plein (ETP) recruté par l’entreprise ; elle est déterminée en fonction de certains éléments (ex. : niveau de rémunération des salariés concernés, objectifs de l’entreprise en matière de créations d’emplois et de développement des activités exercées…) ;

• une « contribution temporaire au démarrage et au développement de l’entreprise », qui recouvre une « dotation d’amorçage », versée en fonction du déficit prévisionnel d’exploitation de l’entreprise conventionnée se rapportant à ses activités non concurrentes de celles déjà présentes sur le territoire, et un « complément temporaire d’équilibre », ayant pour vocation de compenser tout ou partie du déficit courant d’exploitation enregistré par l’entreprise conventionnée au cours d’une année déterminée et imputable à ses activités non concurrentes de celles déjà présentes sur le territoire(2).

Enfin, la structure s’auto-finance naturellement en partie grâce au chiffre d’affaires que son activité génère.

Les lois de 2016 et 2020 prévoient identiquement que les territoires doivent couvrir chacun tout ou partie de la superficie d’une ou plusieurs collectivités territoriales, établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ou groupes de collectivités territoriales volontaires.

Les territoires intéressés par l’expérimentation doivent respecter les différentes conditions de forme et de fond fixées dans un cahier des charges figurant dans un arrêté du 7 juin 2021. Quatre données majeures doivent impérativement être respectées :

• avoir une population d’environ 5 000 à 10 000 habitants, soit un maximum de 400 personnes privées durablement d’emploi (à ce jour, chaque territoire rural et urbain engagé dans l’expérimentation représente entre 5 000 à 10 000 habitants ; voir la liste complète sur tzcld.fr) ;

• justifier d’un consensus entre les différentes collectivités souhaitant s’impliquer ;

• justifier de la mobilisation des acteurs du territoire concernés par le droit à l’emploi (ex. : acteurs des politiques de l’emploi, de l’insertion par l’activité économique, du travail adapté, ceux du médico-social…) ;

• prévoir les conditions permettant la production d’emplois supplémentaires.

Ces données majeures sont précisées et renforcées par une analyse des risques et des garanties de maturité et de continuité du projet sur la durée de l’expérimentation. A ce titre, six grands axes caractérisent le cahier des charges :

• l’identité du territoire candidat ;

• la mobilisation des partenaires et la fabrique du consensus ;

• la stratégie partenariale et le pilotage local ;

• l’implication des personnes privées durablement d’emploi du territoire ;

• l’identification des activités et des premières unités d’EBE ;

• l’identification des risques et garanties.

Les territoires candidats déposent un dossier auprès de l’association TZCLD, qui l’examine, l’instruit, avant de rendre un avis motivé. Les dossiers agréés sont ensuite transmis au ministère du Travail, compétent pour porter ou non habilitation par arrêté.

La même association signe ensuite, avec chaque collectivité territoriale, EPCI ou groupe de collectivités territoriales volontaires participant à l’expérimentation, une convention précisant leur engagement à respecter le cahier des charges jusqu’à la fin de l’expérimentation.

A noter : En 2016, 10 territoires pilotes avaient été retenus et dévoilés en même temps par voie d’arrêté. Ceux-ci sont automatiquement éligibles à la deuxième phase de l’expérimentation. Avec la loi de 2020, les autres territoires sélectionnés seront cependant annoncés au fil des habilitations par arrêté.

Cette association, co-présidée par Laurent Grandguillaume, a été créée le 7 octobre 2016 par ATD quart monde et ses partenaires associatifs, dont la mission, consacrée par les pouvoirs publics, est d’animer le dispositif TZCLD.

Le conseil d’administration de l’association TZCLD est composé, notamment, de représentants de l’Etat, de Pôle emploi, des associations d’élus locaux ainsi que des organisations syndicales et patronales représentatives, dont le mandat est de 5 ans.

Il s’agit pour l’association de promouvoir et de développer l’expérimentation dans ses différentes étapes :

• accompagner les territoires candidats à la mise en place la démarche ;

• appuyer les territoires habilités ;

• tirer les enseignements de l’expérimentation et produire des évaluations scientifiques externes ;

• favoriser la diffusion du projet aux fins, à terme, de pérennisation du droit à l’emploi et assumer un rôle de vigie citoyenne.

Techniquement, l’association est compétente pour :

• proposer le cahier des charges de l’expérimentation ;

• proposer les territoires retenus pour mener l’expérimentation ;

• approuver chaque année la programmation budgétaire des subventions à verser aux EBE ;

• approuver les conventions avec les EBE ;

• approuver les programmes d’action et les modalités de fonctionnement des comités locaux chargés du suivi de l’expérimentation sur chaque territoire (voir ci-après).

Enfin, l’association est gestionnaire du fonds national d’expérimentation territoriale contre le chômage de longue durée, dont la fonction est essentielle pour le financement des rémunérations des salariés bénéficiaires au sein des EBE (voir ci-après).

A noter : L’Etat, les départements, les organismes publics et privés susceptibles de s’impliquer sont également des acteurs majeurs, ils seront cités dans la partie III dédiée au financement (voir page 18).

Le fonds d’expérimentation territoriale contre le chômage de longue durée (ETCLD), géré par l’association TZCLD, est chargé de financer une fraction du montant des rémunérations des salariés employés par les EBE, voire une fraction du montant de l’indemnité légale ou conventionnelle de licenciement en cas d’interruption de l’expérimentation. Le démarrage et le développement des EBE peuvent également être l’objet de l’intervention du fonds.

Enfin, le fonds est globalement chargé de veiller au respect par les EBE des orientations de l’expérimentation et de leur apporter, ainsi qu’aux collectivités territoriales, aux EPCI ou aux groupes de collectivités impliqués, appui et accompagnement nécessaires.

Les collectivités territoriales, les EPCI ou les groupes de collectivités territoriales participant à l’expérimentation doivent mettre en place un « comité local pour l’emploi » (CLE) chargé du pilotage de l’expérimentation au niveau local.

Le CLE est composé de représentants des collectivités territoriales ou de leurs groupements participant à l’expérimentation, d’un représentant du préfet de département, d’un représentant de Pôle emploi, d’un représentant de la direction et d’un représentant des salariés des entreprises à but d’emploi, d’un représentant des acteurs économiques locaux, d’un représentant des personnes privées durablement d’emploi, d’un représentant de l’association TZCLD.

Dans le cadre de son attribution générale de pilotage, la loi du 14 décembre 2020, en premier lieu, confère au CLE la mission d’élaborer un programme d’actions dans lequel doivent figurer :

• l’identification des activités économiques susceptibles d’être exercées par les EBE ;

• l’appréciation de l’éligibilité des personnes dont l’embauche est envisagée ;

• la détermination des modalités d’information, de mobilisation et d’accompagnement des personnes concernées en lien avec les acteurs du service public de l’emploi ;

• la promotion du conventionnement d’entreprises existantes ou, le cas échéant, la création d’entreprises conventionnées pour l’embauche des personnes en veillant au caractère supplémentaire des emplois ainsi créés par rapport à ceux existant sur le territoire.

En second lieu, le décret du 30 juin 2021 étoffe la loi et précise les missions assignées au comité. Sans exhaustivité, citons les missions suivantes :

• coordonner l’action des acteurs locaux participant à l’expérimentation ;

• établir un état de la situation socio-économique du territoire en termes de privation d’emploi et d’activités économiques existantes ;

• informer et accueillir l’ensemble des personnes privées durablement d’emploi volontaires ;

• organiser, avec Pôle emploi et les acteurs du territoire, les modalités d’accompagnement des personnes privées durablement d’emploi participant à l’expérimentation et l’identification de leurs besoins de formation…

Tant l’Etat que les départements sont légalement assujettis à une contribution financière. D’autres collectivités et organismes peuvent participer au financement, sur la base d’un strict volontariat.

La loi de 2020 prévoit que l’expérimentation est mise en place avec le concours financier de l’Etat et des départements concernés. Il convient d’observer que la loi de 2016, amorçant la première vague du dispositif, prévoyait une participation financière des conseils départementaux simplement facultative ; elle est désormais obligatoire. On retiendra les concours financiers suivants (décret n° 2021-863 du 30 juin 2001) :

• Etat : le montant pris en charge financièrement par l’Etat correspond, pour chaque ETP recruté dans le cadre de l’expérimentation, à une fraction, comprise entre 53 % et 102 %, du montant brut horaire du Smic ;

• départements : la contribution départementale, pour chaque ETP, est fixée à hauteur de 15 % du montant de la participation de l’Etat. Il est à noter que la loi de 2020 énonce par ailleurs que ce montant ne peut toutefois pas excéder le montant forfaitaire du revenu de solidarité active (RSA), et que ce montant maximal peut être complété par une contribution volontaire desdits départements.

D’autres collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale volontaires peuvent contribuer au financement, ainsi que tous les organismes publics et privés volontaires « susceptibles de tirer un bénéfice financier de ces embauches ».

Concrètement, les contributions financières sont affectées au fonds ETCLD. Celui-ci signe une convention avec l’Etat, les conseils départementaux et chacun des organismes publics et privés participant à l’expérimentation, aux fins de fixer le montant de leur contribution à son financement et de définir l’affectation de cette contribution.

A noter : Le modèle du dispositif sous étude pourrait faire des émules à l’étranger. En Belgique, en effet, une expérimentation « Territoires zéro chômeur de longue durée » est actuellement en préparation.

La loi n° 2016-231 du 29 février 2016 d’expérimentation territoriale visant à résorber le chômage de longue durée est le texte fondateur. D’autres outils réglementaires ont suivi pour assurer la mise en œuvre de l’expérimentation :

• décret n° 2016-1027 du 27 juillet 2016 ;

• arrêté du 29 juillet 2016 relatif à l’approbation du cahier des charges « Appel à projet – Expérimentation territoriale contre le chômage de longue durée » ;

• arrêté du 24 novembre 2016 fixant la liste des territoires retenus pour mener l’expérimentation territoriale visant à résorber le chômage de longue durée – 10 territoires (ex. : Colombelles [14], communauté de communes du Pays de Colombey et du Sud Toulois [54], Jouques [13], Mauléon [79], communauté de communes Entre Nièvre et Forêt [58]…).

La loi n° 2020-1577 du 14 décembre 2020 relative au renforcement de l’inclusion dans l’emploi par l’activité économique et à l’expérimentation « territoire zéro chômeur de longue durée » lance une nouvelle phase de l’expérimentation et l’étend à 50 nouveaux territoires. Puis se sont succédé les textes suivants :

• décrets n° 2021-863 du 30 juin 2021 ; n° 2021-1742 du 22 décembre 2021 modifiant le précédent ;

• arrêté du 7 juin 2021 relatif au cahier des charges ;

• arrêtés habilitant les territoires pour mener l’expérimentation du 3 décembre 2021 (3 territoires : commune de Pont-Château [44], Territoire objectif plein emploi des 5 du Châtelleraudais [86], secteur de Ménimur de la commune de Vannes [56]), du 23 décembre 2021 (2 territoires : Le Teil [07], territoire du Centre Ouest Bretagne [22 et 56] comprenant les communes de Lescouët-Gouarec, Plélauff, Plouguernével…), du 10 février 2022 (4 territoires : Echirolles-Ouest [38], Saumur Hauts-quartiers/Chemin Vert [49], Montreuil-Bellay [49], Paris 19-Rosa Parks [Paris]).

La direction de l’animation de la recherche, des études et des statistiques (Dares) a rendu public, en avril 2021, un rapport final du comité scientifique institué par le ministère du Travail posant un bilan du dispositif entre 2017 et le printemps 2021, à partir de l’expérience des 10 premiers territoires pilotes.

Résultats prometteurs

Les emplois créés dans des entreprises à but d’emploi (EBE) ont sensiblement amélioré la trajectoire en emploi durable des bénéficiaires. Corrélativement, le rapport note un impact important sur les conditions de vie des bénéficiaires : sentiment plus solide de sécurité professionnelle et financière, regain de confiance et d’estime de soi, dépenses de logement plus supportables, accès au permis de conduire et à un moyen de transport facilité, recours aux soins de santé plus effectif…

Fragilités et effets contrastés

La fragilité la plus notable concerne l’obligation de non-concurrence avec les acteurs privés du secteur marchand déjà à l’œuvre dans les territoires, qui limite les performances des EBE, créant par là même diverses tensions, celles-ci devant redoubler d’imagination pour promouvoir des activités suffisamment rentables pour assurer leur équilibre financier. En outre, le volet « formation », devant occuper une place importante dans le projet (30 % du temps de travail), a une forte tendance à ne se déployer qu’en interne, se limitant à de la transmission de savoirs, de façon empirique, en fonction de son expérience et de son investissement…

Enfin, il ressort que les externalités – qui visent le fait que l’activité de production ou de consommation d’un agent affecte le bien-être d’un autre sans qu’aucun des deux reçoive ou paye une compensation pour cet effet – des EBE à l’échelle des territoires concernés restent peu visibles.

En tout état de cause, au mois de février 2022, environ 1 300 emplois en CDI ont été créés dans les premiers territoires pilotes.

Les entreprises à but d’emploi (EBE) ont été elles aussi touchées par les nombreux épisodes de restrictions sanitaires, freinant, voire interrompant, notamment lors du premier confinement de mars 2020, la majeure partie de leurs activités. Cependant, devant répondre à des urgences, les EBE ont fait preuve de réactivité, en permettant de conserver des liens socio-économiques avec les populations : fabrication de masques de protection, ventes de fruits et légumes en circuits courts, services de courses solidaires aux personnes âgées, maintien de liens par téléphone avec des personnes isolées, aide à la garde d’enfants de soignants… A ce titre, elles ont acquis par la même occasion une réelle visibilité et légitimité dans les territoires concernés.