Les attributions du centre communal d’action sociale

Le centre communal d’action sociale (CCAS) assure une mission d’intérêt général de prévention et de développement social au sein de la commune. Le cœur de son action réside dans l’aide aux personnes les plus fragiles, dans un souci global de solidarité ; elle vise l’exclusion sociale au sens large, les personnes âgées et/ou handicapées, l’enfance…

Le CCAS est issu, dans sa dénomination et ses compétences, de la loi n° 86-17 du 6 janvier 1986, en plein mouvement de décentralisation portant transfert de compétences depuis l’Etat vers les collectivités territoriales dans les années 1980.

L’intervention sociale des communes n’est pas nouvelle et les CCAS succèdent aux bureaux d’aide sociale créés dans les années 1950, ces derniers ayant alors absorbé les bureaux de bienfaisance post-révolutionnaires et les bureaux d’assistance de la fin du XIX^e siècle, eux-mêmes héritiers d’une fonction dévolue traditionnellement à la seule Eglise catholique.

Cette institution dispose d’un avantage incontestable, celui de l’ancrage local et de la proximité vis-à-vis des administrés/usagers, un avantage renforcé par l’accroissement des compétences en général opéré par les lois de décentralisation. Le CCAS peut apparaître comme l’interlocuteur privilégié des populations en matière sociale.

Les phénomènes contemporains de pauvreté et de précarité d’une partie toujours plus importante de la population, ainsi que l’émergence de thèmes comme le grand âge ou le handicap, et plus récemment la crise sanitaire liée au Covid-19, n’ont eu de cesse de placer le CCAS en première ligne.

Notre dossier a pour vocation de cerner cette institution locale clé. Après un bref rappel de ses aspects purement institutionnels, il s’efforcera de cerner, d’une part, les attributions légales obligatoires du CCAS dans le domaine social, auxquelles il ne peut déroger, et, d’autre part, ses attributions facultatives, ouvrant un champ d’initiatives et d’expérimentations très vaste dans ce domaine sensible.

Les centres communaux d’action sociale sont régis par les articles L. 123-4 à L. 123-9 et R. 123-1 à R. 123-65 du code de l’action sociale et des familles (CASF).

Le CCAS est une personne morale de droit public, établissement public administratif (EPA) à part entière. Une fois créé, il devient un organisme différent de la mairie. Pour l’exercice de ses missions, il est composé d’un conseil d’administration, présidé par le maire et composé à parité d’élus locaux (conseillers municipaux) et de personnes nommées par le maire, compétentes dans le domaine de l’action sociale. Les CCAS sont fédérés au sein de l’Union nationale des centres communaux d’action sociale (Unccas).

A noter : Le centre d’action sociale peut devenir intercommunal, après décision de plusieurs municipalités d’unir et de mutualiser leurs efforts à un niveau intercommunal. L’institution devient centre intercommunal d’action sociale (CIAS) et exerce l’ensemble des compétences des CCAS. Attention, pour les développements qui suivent, il ne sera fait mention que du seul CCAS, les éléments y figurant, précisément quant aux attributions, étant transposables aux CIAS.

Le conseil d’administration décide des orientations et des choix relatifs à la politique sociale locale de la commune – ou de l’intercommunalité. A ce titre, il prend des délibérations, contenues dans un registre spécial (ex. : choix opérés et exécution de ceux-ci, vote des documents budgétaires…). Un budget spécifique et autonome est dédié au CCAS, les ressources provenant de sources diverses (ex. : ressources propres issues de dons et legs, ressources liées aux services et aux actions créés et gérés par le centre [participations de divers organismes au financement de certaines actions et prestations : département, caisses de retraite…], ressources extérieures [subventions communales…]).

En fonction de la taille de la commune, l’institution dispose de locaux propres ou installés dans les murs de la mairie. Un accueil et du personnel, en nombre plus ou moins conséquent, y sont affectés.

A noter : La loi oblige chaque commune à constituer un centre communal d’action sociale à partir d’un seuil de 1 500 habitants. En dessous, sa création est facultative. L’absence de tout CCAS dans une commune n’exonère pas cette dernière de ses obligations légales, celle-ci les exerçant directement, en particulier l’instruction des demandes d’aides sociales légales et la domiciliation des personnes en faisant la demande (voir infra).

Le champ de compétences en matière sociale s’exerce sur le territoire de la commune – ou de la communauté de communes en cas de CCIAS. Les attributions obligatoires légales sont renfermées dans des dispositions du code de l’action sociale et des familles (CASF).

Selon les dispositions de l’article L. 123-5 du CASF : « Le centre communal d’action sociale anime une action générale de prévention et de développement social dans la commune, en liaison étroite avec les institutions publiques et privées. Il peut intervenir sous forme de prestations remboursables ou non remboursables.

Il participe à l’instruction des demandes d’aide sociale dans les conditions fixées par voie réglementaire. Il transmet les demandes dont l’instruction incombe à une autre autorité. L’établissement du dossier et sa transmission constituent une obligation, indépendamment de l’appréciation du bien-fondé de la demande » (CASF, art. L. 123-5, al. 1^er et 2).

Très concrètement, les missions et activités suivantes sont obligatoirement assurées :

• l’accueil, l’information et l’orientation de manière inconditionnelle du public vers les personnes et services compétents et vers les solutions adéquates (droits, aides, prestations) ;

• l’instruction des demandes d’aide sociale (à l’exception de celles concernant l’aide sociale à l’enfance), en établissant les dossiers de demande et en les transmettant aux services compétents. Sont concernés l’aide médicale de l’Etat (AME), le revenu de solidarité active (RSA), la protection universelle maladie (Puma, ex-CMU de base), la complémentaire santé solidaire, l’allocation aux adultes handicapés (AAH), l’aide sociale à l’hébergement (ASH)… ;

• la domiciliation de toute personne sans domicile stable ayant un lien avec la commune, dans le but de permettre de faire valoir ses droits, au premier rang desquels les prestations sociales ;

• la tenue à jour d’un fichier des bénéficiaires d’une prestation sociale.

Parmi les personnes clés concernées par ces missions, mention doit être faite des assistants de service social et des travailleurs sociaux, dont les fonctions d’assistance et d’orientation s’avèrent cruciales. Il en est particulièrement ainsi de leur rôle en matière de non-recours, réel fléau social (ex. : près de 35 % de non-recours pour le RSA, 27 % en matière de prime d’activité, selon la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques[1]).

Selon l’article R. 123-1 du CASF : « I. Les centres communaux et intercommunaux d’action sociale produisent une analyse des besoins sociaux (ABS) de l’ensemble de la population du territoire de leur ressort.

II. L’analyse des besoins sociaux consiste en un diagnostic sociodémographique à partir des données d’observation sociale du territoire. Ce diagnostic est établi avec l’ensemble des partenaires, publics ou privés, qui participent à la mise en œuvre des actions de prévention et de développement social […]. »

L’article R. 123-2 du même code ajoute : « Les centres d’action sociale mettent en œuvre, sur la base du [rapport portant analyse des besoins] mentionné à l’article R. 123-1, une action sociale générale […] et des actions spécifiques. »

Cette ABS s’avère être une étude permettant d’établir un état des lieux, de planifier et de formaliser des projets – innovants, rectificatifs… – d’ordre social au niveau communal, en direction des jeunes, des familles, des personnes âgées et/ou handicapées, plus généralement pour lutter contre l’exclusion sociale. Il est conseillé, dans un souci d’effectivité de la démarche, de définition d’une vision transversale et territoriale de l’action sociale, que l’analyse soit structurée et associe très étroitement les élus, les services municipaux – ou de l’intercommunalité –, les associations locales et les partenaires sociaux, publics et privés.

Selon l’article L. 123-5 du CASF : « Le centre communal d’action sociale peut, le cas échéant, exercer les compétences que le département a confiées à la commune dans les conditions prévues par l’article L. 121-6. »

Ce dernier prévoit : « Par convention passée avec le département, une commune peut exercer directement tout ou partie des compétences qui, dans le domaine de l’action sociale, sont attribuées au département en vertu des articles L. 121-1 et L. 121-2.

La convention précise l’étendue et les conditions financières de la délégation de compétence, ainsi que les conditions dans lesquelles les services départementaux correspondants sont mis à la disposition de la commune. »

Les compétences départementales de droit commun, depuis les lois de décentralisation, sont très larges : enfance, personnes âgées, personnes handicapées, précarité sociale des jeunes… autant de domaines qui convoquent des prestations telles que l’AAH, l’ASH, le RSA…

En cas de convention de délégation de compétence(s), le CCAS endosse en conséquence les obligations légales des départements en matière sociale.

A noter : En pratique, les délégations de compétences par les départements au profit des CCAS restent relativement résiduelles, l’échelon départemental souhaitant conserver largement ses prérogatives d’ordre social.

La gestion de l’action sociale en France s’effectue à trois niveaux : la protection sociale générale via l’Etat, la sécurité sociale… ; l’aide sociale légale organisée autour des compétences du département, à laquelle participe le CCAS (voir supra) ; l’aide sociale facultative, qui recouvre les actions innovantes complémentaires initiées par les élus communaux – ou intercommunaux – par le prisme des CCAS. La loi elle-même encourage le CCAS à dépasser la seule assistance dans l’exercice de l’aide sociale légale et à déployer des projets en direction de diverses – et parfois larges – couches de la population.

Selon l’article L. 123-5, alinéa 3, du CASF : « Le centre communal d’action sociale peut créer et gérer en services non personnalisés les établissements et services sociaux et médico-sociaux mentionnés à l’article L. 312-1 [du CASF]. »

Les établissements et services concourant à l’action sociale de la collectivité et pouvant convoquer l’action des CCAS peuvent se décliner en cinq catégories :

• établissements pour personnes âgées : établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (Ehpad), résidences autonomie, centres d’accueil de jour ;

• établissements pour personnes handicapées : instituts médico-éducatifs, foyers d’accueil médicalisés ;

• établissements et services pour personnes en difficulté sociale : centres d’hébergement et de réintégration sociale, foyers de jeunes travailleurs, épiceries sociales ou solidaires ;

• établissements et services dédiés à la petite enfance ou à la jeunesse : haltes-garderies, accueils de loisirs sans hébergement, relais assistants maternels, services de soutien scolaire ;

• établissements pour l’accès aux soins et la prévention sanitaire : dispensaires, centres de santé, centres médico-sociaux.

C’est également au travers de missions facultatives ou extralégales que s’exprime la politique d’action sociale de la commune ou de l’intercommunalité. Le champ de l’intervention est vaste, il varie d’une commune – ou d’une communauté de communes – à une autre.

Les publics et domaines concernés sont nombreux, de l’enfant au demandeur d’emploi ou de logement, en passant par le jeune en état de précarité économique et les personnes atteintes par le grand âge ou le handicap… En conséquence, les expérimentations sont potentiellement fortes.

Parfois, le CCAS est dans une véritable obligation de déployer efforts, imagination et réactivité, comme lors de la crise sanitaire liée au Covid-19 (voir encadré) et ses prolongements que sont une nouvelle aggravation de la pauvreté et de la précarité.

Pour ce faire, des préalables sont nécessaires. D’une part, une volonté politique forte porteuse de projets et une mobilisation des services communaux. D’autre part, des liens étroits et une coordination – le contraire du cloisonnement – entre le CCAS, la municipalité concernée, les services départementaux de l’action sociale (assistants de service social…), les institutions d’Etat présentes sur les territoires (préfecture, caisse d’allocations familiales…), et les personnes privées telles que les associations, fondations… Enfin, des innovations ne sont envisageables que si des moyens financiers à la hauteur sont mobilisés

Une première limite concerne le respect des compétences des autres collectivités. Un deuxième type de limite, et non des moindres, réside dans la question des finances publiques. Le point est délicat car chaque collectivité territoriale en France rencontre ses propres difficultés budgétaires, qui ne se démentent pas, entre autres du fait de la crise sociale dans le sillage de la pandémie. L’équilibre à établir entre l’entretien d’une dynamique sociale et les questions de fiscalité locale – problématique des ressources, pression fiscale… – est une des questions prégnantes dans les réflexions des exécutifs communaux.

Informer, se concerter, innover… voilà autant de postures fondamentales à adopter chez les décideurs. Toute exhaustivité étant impossible, citons cependant quelques actions et expérimentations menées dans les territoires :

• l’information : information continue et massive émise par les CCAS relative aux droits, aides et prestations légales existantes et les aides mises en œuvre à l’échelle locale (ex. : aides financières, prestations en nature) ; diffusion des informations utiles à toutes les démarches nécessaires à la vie des personnes en situation de précarité ; sensibilisation des différentes couches d’administrés aux différentes situations de précarité (ex. : auprès des jeunes dans les établissements scolaires, les clubs de retraités…) ;

• l’offre de prestations spécifiques : aides financières non remboursables (secours d’urgence, prise en charge de factures d’électricité, de gaz, d’eau, bourses d’études…), aides financières remboursables (micro-crédits : prêts à taux zéro accessibles aux personnes exclues du système bancaire entre 300 € et 5 000 €, prêts et avances), prestations en nature (distribution de colis et bons alimentaires via des banques alimentaires et des associations, aide alimentaire distribuée sous forme d’argent ou d’aide à la cantine pour les enfants…), délivrance de chèques d’accompagnement personnalisé, permettant d’acquérir des biens et services, notamment en matière d’alimentation, d’hygiène, d’habillement ;

• la promotion de services à la personne, afin de favoriser le maintien à domicile, la préservation ou la restauration de l’autonomie, en mobilisant les dispositifs municipaux et associatifs. Diverses activités sont concernées : entretien à domicile (ex. : aide-ménagère…), garde d’enfants, portage ou livraison à domicile de biens tels que des repas, des médicaments, des livres… ;

• l’accompagnement des personnes en situation de précarité dans leurs démarches administratives, et leur orientation vers les institutions ;

• l’aide des personnes en difficulté dans la recherche d’un emploi ;

• le soutien d’initiatives : celles à caractère associatif afin de favoriser l’aide des personnes et des familles en difficulté, avec des bénévoles formés ; celles tendant à organiser un temps commun de convivialité pour les personnes âgées ou retraitées ou le portage d’un colis à domicile, créant ou perpétuant le lien social auprès des personnes en situation d’isolement ;

• la facilitation de la participation des personnes en situation de précarité et de handicap physique, mental, sensoriel, psychique, aux activités culturelles, artistiques, sportives ;

• la promotion d’actions ciblées visant un accès effectif aux vacances et à la culture à l’intention des publics qui en sont éloignés ;

• la formation et l’information des personnels communaux sur les besoins des personnes en situation de précarité, de vulnérabilité et de handicap.

Quelques données chiffrées de l’Observatoire des finances et de la gestion publique locale datant de 2019 (OFGL)(1) donnent des indications relatives à l’activité et à la place occupée par les CCAS-CCIAS dans le paysage de l’action sociale en France :

• le nombre de CCAS-CIAS a chuté entre 2007 et 2019, passant de plus de 28 000 à moins de 15 000 structures (– 49 %), cette diminution s’expliquant par les conséquences de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite loi « NOTRe », qui a rendu facultative la création de CCAS dans les communes de moins de 1 500 habitants ;

• les dépenses totales hors remboursements de dette dépassent 6,3 milliards d’euros en 2019 ;

• les dépenses de fonctionnement des seuls budgets principaux des CCAS-CIAS atteignent 2,8 milliards d’euros en 2019. Elles sont composées principalement de frais de personnel (63 %) ; ces dépenses ont crû de 13 % entre 2007 et 2019 (15 % pour les frais de personnel) ;

• des disparités importantes de dépenses de fonctionnement apparaissent entre les CCAS, qui résultent de plusieurs facteurs : différences de moyens, choix politiques locaux en matière d’action sociale et périmètre d’intervention des CCAS, besoins des populations, rôle joué par les tiers (associations, autres niveaux de collectivités…) ;

• les recettes de fonctionnement sont principalement issues de participations reçues, provenant notamment des communes ou groupements (55 % des recettes de fonctionnement) ;

• les budgets annexes, concernant très majoritairement les établissements et services rattachés (établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes [Ehpad]…), représentent des sommes financières élevées, dépassant celles des budgets principaux. Par exemple, les dépenses de fonctionnement de ces établissements et services rattachés atteignent 3,4 milliards d’euros en 2019, le secteur des personnes âgées, notamment les Ehpad, s’adjugeant la part du lion ;

• les CCAS-CIAS regroupent plus de 126 000 agents au 31 décembre 2018 (environ 5 000 dans les CIAS). Les effectifs par région peuvent fortement varier selon le territoire considéré. Par exemple, le nombre d’agents pour 10 000 habitants est par exemple 10 fois plus élevé en Bretagne, région la plus fortement dotée (41), qu’en Guyane, région la plus faiblement dotée (4). Ces disparités se traduisent par des différences de moyens, par une grande diversité des politiques d’action sociale menées localement, l’offre de services pouvant varier considérablement d’une structure à l’autre, notamment du fait des divers degrés d’utilisation des compétences facultatives (voir page 19).

La crise sanitaire et ses périodes de restrictions et de confinements successives ont contribué à aggraver des inégalités sociales déjà criantes. Un appauvrissement général est d’ores et déjà constaté, un effet des salaires diminués, de l’arrêt de l’intérim, d’une pause de l’économie informelle… sans compter les conséquences d’ordre psychologique. D’innombrables CCAS et CCIAS ont découvert de nouveaux publics précarisés venus solliciter leur aide. Ceux-ci ont tenté, parfois dans la plus grande des urgences, de répondre à cette crise en multipliant des dispositifs jusque-là inédits. Ainsi, par exemple, des CCAS sont sortis du périmètre strictement social pour se rapprocher des acteurs de l’insertion par l’emploi et des employeurs afin d’identifier des offres d’emploi non apparentes, tandis que les travailleurs sociaux ont été mis à rude épreuve.

Il est à noter que l’Unccas a recensé les actions signalées par les CCAS et CIAS pour faire face à la crise sanitaire. Ainsi, « La Fabrique des CCAS/CIAS de l’Unccas » a consolidé des fiches synthétiques présentant une sélection de dispositifs mis en place par les adhérents de l’Unccas. Au-delà, elle pointe régulièrement l’émergence de nouvelles pratiques et des solutions nouvelles pour améliorer le service rendu aux administrés (voir sur unccas.org : bit.ly/3DINWe7).