En 2021, les crédits consacrés à la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » s’élèveront à 26,2 milliards d’euros, un montant stable par rapport à la loi de finances initiale pour 2020 (– 0,1 %), mais en nette décrue par rapport à l’exécution des crédits en 2020, c’est-à-dire en prenant en compte les abondements opérés par les quatre lois de finances rectificatives adoptées en raison de l’épidémie de coronavirus. Au total, ces textes ont abondé le budget de la mission de 2,7 milliards d’euros en crédits de paiement, dont 2 milliards d’euros ont servi à financer l’aide exceptionnelle de solidarité versée en mai 2020 aux bénéficiaires des minima sociaux.
Ces abondements supplémentaires n’ont donc pas été confirmés dans le budget 2021. La commission des affaires sociales du Sénat a d’ailleurs pointé un étonnant « retour à la normale » du budget de cette mission qu’elle estime « en décalage avec la situation du pays ».
Le programme « Inclusion sociale et protection des personnes » finance principalement la prime d’activité, les dispositifs d’aide alimentaire et la protection des majeurs. Ses crédits sont en très légère diminution par rapport à 2020.
L’un des principaux enjeux de ce programme est la mise en œuvre du partenariat entre l’Etat et les départements, signé en 2019, pour déployer la stratégie interministérielle de prévention et de lutte contre la pauvreté. En 2021, ce partenariat s’étendra au champ de la protection de l’enfance : 115 millions d’euros sont alloués au dispositif.
Le programme « Handicap et dépendance » finance principalement l’allocation aux adultes handicapés (AAH), qui a atteint 902,70 € à taux plein. Les dépenses d’AAH hors complément ont augmenté de 800 millions d’euros entre 2019 et 2021. Comme le souligne la commission des finances du Sénat, l’augmentation de l’AAH à 900 €, conformément à la promesse du candidat Emmanuel Macron, a été financée par des « mesures discrètes d’économies ».
D’abord, les règles de calcul de prise en compte des revenus d’un couple éligible à l’AAH ont été rapprochées de celles d’un couple bénéficiant du revenu de solidarité active (RSA). Cela représente 14 % des allocataires de l’AAH et une économie de 287 millions d’euros pour l’Etat. Ensuite, le complément de ressources a été supprimé au 1er janvier 2020 pour les nouveaux allocataires, pour une économie de 5,7 millions d’euros par an depuis l’an dernier. Enfin, la revalorisation annuelle de l’AAH au 1er avril a été limitée à 0,3 % alors qu’elle est en principe indexée sur l’inflation (100 millions d’euros d’économies). En outre, le gouvernement compte pouvoir dégager 98 millions d’euros d’économies supplémentaires sur l’AAH en harmonisant les pratiques d’attribution et de contrôle de l’allocation entre les maisons départementales des personnes handicapées.
Le budget dédié à l’égalité entre les femmes et les hommes passe de 30 à 41 millions d’euros, soit une hausse de 36,7 % par rapport à 2020. La commission des affaires sociales du Sénat a souligné un « effort notable » dans son rapport.
Plus de la moitié de ces crédits, soit 22 millions d’euros, finance les dispositifs de lutte contre les violences conjugales. Les centres de suivi et de prise en charge des auteurs de violences conjugales bénéficieront de 4,1 millions d’euros. La prise en charge des femmes victimes de violences est financée à hauteur de 4,6 millions d’euros, un budget également en augmentation.
En outre, 3,3 millions d’euros financeront les espaces de vie affective, relationnelle et sexuelle (Evars) et 300 000 € permettront de lutter contre la précarité menstruelle via la mise à disposition gratuite de protections périodiques dans les établissements du second degré.
Les crédits dédiés au parcours de sortie de la prostitution sont, en revanche, en stagnation (3,3 M€).
La mission « Justice » est celle qui bénéficie de la plus forte hausse des crédits : + 7 %. Ce budget, exceptionnel par sa variation, vise à compenser le retard accumulé sur la trajectoire initiale de dépense, par la loi de programmation 2018-2022 pour la justice. Par ailleurs, cette année, 1 500 postes seront créés.
Depuis 2015, le budget de la justice française a certes augmenté de 28 % mais cet effort des finances publiques s’avère insuffisant par rapport à ses voisins européens. En 2018, alors que la France consacrait à peine 70 € par habitant à son système judiciaire, l’Allemagne en consacrait presque le double, soit 131 €. De surcroît, la mission « Justice » ne bénéficiera pas de crédits supplémentaires par le plan de relance. L’importance du budget de la justice sur l’ensemble des finances publique tend même à diminuer de 0,1 point, passant de 4,9 % à 4,8 % du budget total.
Le programme « Administration pénitentiaire » absorbe la moitié des crédits supplémentaires alloués au budget de la justice, soit 309 millions d’euros. Parmi ces crédits, 164 millions d’euros sont dédiés à l’augmentation du budget du programme immobilier pénitentiaire. L’objectif : construire 15 000 places de prison supplémentaires à horizon 2027.
L’administration pénitentiaire va en outre créer 1 092 postes en 2021. Le budget prévoit une enveloppe de 10,4 millions d’euros pour des nouvelles mesures indemnitaires, en plus des 10 millions d’euros prévus pour financer les revalorisations négociées en 2016 et 2018.
Le budget de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) est en augmentation de 7,2 % après deux hausses plus modestes les deux années précédentes (2,3 % en 2020 et 2,85 % en 2010). Le législateur prévoit la création de 40 postes dans la PJJ en 2021, dont 19 seront liés à l’ouverture de nouveaux centres éducatifs fermés (CEF) et 20 pour la participation aux cellules de recueil d’informations préoccupantes. Le milieu ouvert bénéficiera de 83 emplois redéployés au sein du ministère. Le Sénat relève que les modalités précises de ce redéploiement ne sont pas encore connues.
La création des nouveaux CEF est un marqueur politique important des deux derniers budgets. Le gouvernement prévoit d’en créer 20 nouveaux, dont 15 seront confiés au secteur associatif habilité et cinq au service public, note la commission des lois du Sénat dans son rapport sur le programme PJJ. Toujours d’après ce rapport, l’idée de l’administration de la PJJ est de diversifier les modes d’accueil : « L’achèvement des 20 CEF programmés fera de ces centres les plus nombreuses des structures d’hébergement et devrait donc permettre de flécher, à l’avenir, davantage de crédits vers les autres types de structures (foyers notamment) après 2022 », précise la commission des lois du Sénat.
Le budget 2021 de la justice judiciaire est marqué par la création de 150 emplois supplémentaires dédiés à la justice pénale de proximité.
Le gouvernement veut aussi développer les peines alternatives : 4,7 millions d’euros seront consacrés au bracelet anti-rapprochement, complétés par 2,7 millions par le fonds de transformation de l’action publique et le budget dédié aux travaux d’intérêt général bénéficiera de 2 millions d’euros supplémentaires.
Enfin, le budget de l’aide aux victimes est en hausse de 11 %. Les crédits dédiés à l’aide aux victimes de violences conjugales s’élèveront à 8,1 millions d’euros pour 2021, soit une augmentation de 7 millions d’euros en 10 ans, comme une traduction budgétaire de la prise de conscience de la société sur ce sujet.
La mission « Cohésion des territoires » comprend en particulier le programme « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables », dont les crédits sont en hausse de 10,5 % en 2021 pour atteindre 2,2 milliards d’euros. Ce programme finance principalement les actions de veille sociale (maraudes, accueils de jour et haltes de nuit, services intégrés d’accueil et d’orientation [SIAO]) et des places d’hébergement à l’hôtel ou en centres d’hébergement. Pour l’insertion des personnes vulnérables dans le logement, le programme finance également des places adaptées en pensions de famille, en intermédiation locative et en résidences sociales.
Depuis dix ans, les capacités d’hébergement sont en constante augmentation, passant de 72 000 places d’hébergement d’urgence en 2019 à près de 153 000 places à la fin de l’année 2019. Les gouvernements successifs ont une large préférence pour ce type de structures, au détriment des centres d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) qui n’ont bénéficié que de 5 000 places supplémentaires en dix ans (+ 13 %). Le nombre de places en l’hôtel dépasse maintenant de loin les places en CHRS (50 879 contre 44 722, en 2019).
L’année 2020 est bien sûr marquée par l’épidémie de coronavirus, qui a conduit le gouvernement, par les lois de finances rectificatives, à adapter son budget au cours de l’année. Depuis la loi de finances initiale pour 2020 adoptée en décembre 2019, le législateur a voté 452 millions d’euros de crédits supplémentaires, portant le montant de crédits consommés à 2,44 milliards d’euros.
Le gouvernement prévoit 12 % de crédits en plus pour la veille sociale. Les crédits de l’hébergement d’urgence augmentent encore plus vite (+ 14 %) que les crédits dédiés aux CHRS (+ 3 %).
Comme le rappellent aussi bien l’Assemblée nationale que le Sénat, les crédits restent insuffisants pour améliorer durablement les conditions d’hébergement. La commission des affaires sociales du Palais-Bourbon note que la « saturation des structures d’hébergement reste perpétuelle, malgré l’augmentation du nombre de places ».
Inscrit hors programme 177, le plan de relance comprend également 90 millions d’euros de crédits supplémentaires pour l’hébergement des personnes vulnérables dont :
• 50 millions d’euros pour la création de places d’hébergement supplémentaires et l’humanisation des centres d’hébergement et des accueils de jour ;
• 30 millions d’euros pour financer des programmes de rachat d’hôtels et de construction de logements modulaires ainsi que pour accélérer la transformation des foyers pour travailleurs migrants ;
• 20 millions d’euros destinés à réhabiliter des aires d’accueil des gens du voyage.
L’augmentation importante du budget du programme 135 (+ 53 %) résulte essentiellement de changements de périmètre de l’action relative à l’urbanisme et à l’aménagement, qui supporte les dotations budgétaires de compensation de la réforme de la taxe d’habitation à destination des collectivités locales.
Le budget lié à l’immigration est en stagnation. Le Sénat dénonce d’ailleurs une sous-budgétisation chronique : « Les moyens sont insuffisants au regard des demandes croissantes d’asile », note la commission des lois dans son rapport.
A moyens quasi-constants, le budget prévoit la création de 6 000 places d’hébergement, dont 3 000 en centres d’accueil pour demandeurs d’asile et 1 500 au sein des dispositifs de préparation aux retours. Au total, les augmentations projetées devraient porter le parc d’hébergement des demandeurs d’asile à un total de 103 064 places en 2021, contre 98 500 en 2020, relève la commission des lois du Sénat.
Loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2929 de finances pour 2021, J.O. du 29-12-20.