« Les structures de l’économie sociale et solidaire (ESS), et plus spécifiquement du champ sanitaire et social à vocation non lucrative, sont en proie à un mouvement progressif de concentration. Le nombre d’opérateurs se réduit et leur taille moyenne augmente d’année en année. Des entités se rapprochent ou fusionnent, d’autres disparaissent ou sont absorbées. L’identité des segments d’intervention concernés se trouve fortement impactée par les dynamiques en œuvre. Il est intéressant d’étudier les mécanismes qui sous-tendent le phénomène, d’en identifier et d’en apprécier les modalités, mais également d’en entrevoir les effets sur le secteur.
La concentration est l’essence même du capitalisme et des entreprises à but lucratif qui en constituent le socle. Elle procède d’un mouvement moins naturel pour des organisations pour lesquelles le critère économique est une contrainte et non une finalité. Le ressort de la concentration apparaît différencié pour les acteurs de l’ESS. Elle se révèle comme la résultante de trois tendances majeures.
La principale d’entre elles est la contrainte économique. Les organisations de l’ESS sont généralement dépendantes d’un financement et/ou d’une tarification publique. L’objectif d’une meilleure maîtrise de la dépense publique, conjuguée à une augmentation des besoins d’accompagnement (liée notamment au vieillissement de la population, à une prévalence croissante du handicap et à une progression de la pauvreté), aboutit pour les structures à une contraction de ressources. Elles peuvent alors décider de fusionner pour pérenniser leur activité. L’intégration de structures déficitaires peut toutefois conduire à des défaillances globales, lorsque le repreneur n’est pas suffisamment solide. Les opérateurs les plus vulnérables peuvent être amenés à disparaître, devant la raréfaction de financements, et voir leur activité reprise. Des groupes à but lucratif viennent asseoir leur développement sur cette dynamique, en se spécialisant dans la reprise d’acteurs défaillants. Les capitaux dont ils disposent leur permettent de compenser les déficits enregistrés. Ils peuvent ensuite jouer de leur influence pour peser auprès des pouvoirs publics et obtenir des modalités de financement plus avantageuses.
Les autorités de tutelle favorisent les mouvements de concentration, considérant que la taille des opérateurs joue en faveur de la qualité des services proposés, de leur efficacité financière et favorise leur contrôlabilité. Les agences régionales de santé et les conseils départementaux plaident régulièrement en faveur de regroupements, en insistant notamment sur leur souhait d’avoir un nombre d’interlocuteurs réduit. Ils n’imposent pas nécessairement ce type de dynamique, mais n’hésitent pas à encourager la concentration quand cela leur est possible, en acceptant de favoriser les structures qui se regroupent, ou en refusant de soutenir celles qui s’y refusent.
Un dernier moteur tient à l’ambition personnelle des dirigeants. Les responsables de structures mesurent généralement leur pouvoir à l’aune du nombre de salariés encadrés, d’usagers servis ou du volume des budgets confiés. Les dynamiques de concentration sont ainsi susceptibles de venir servir leur intérêt, en leur permettant d’accroître leur champ de responsabilité, et parfois aussi leur rémunération.
Les modèles de concentration diffèrent et donnent lieu à des situations variées. Un premier cas de figure est celui des entités confédérées, qui opèrent sur un même territoire et choisissent de se rapprocher pour mieux s’organiser. La fusion peut représenter pour elles une opportunité de mieux amortir leurs coûts fixes, de se doter de davantage de services support et d’obtenir une couverture territoriale plus cohérente. L’échelle de référence est souvent le département, du fait de sa pertinence administrative et de son dimensionnement intéressant. C’est ainsi que les quatre services d’aide à domicile du réseau UNA, présents dans le département de la Manche, ont fait le choix de fusionner en 2013. Les rapprochements se situent parfois au-delà des frontières départementales. Le mariage des associations Adapei 05, Adapei 07 et de La Chrysalide a donné lieu à la création de l’Unapei Alpes-Provence, qui accompagne des personnes en situation de handicap sur trois départements avec 62 établissements et services.
Une autre situation est celle de la structure fragilisée à la suite d’une insuffisance de financement, d’une crise de gouvernance, de carences de gestion ou de la combinaison de plusieurs de ces causes et qui fait le choix d’être reprise pour pérenniser son activité. Le rapprochement pourra alors être entrepris au moyen d’un traité de fusion-absorption précisant les modalités d’intégration. Le repreneur sera souvent une structure locale à but non lucratif issue de la même fédération d’employeurs. D’importants acteurs associatifs territoriaux ont établi leur développement sur une dynamique de reprise de ce type. C’est le cas par exemple de l’Arseaa, association solidaire originaire de Toulouse, présente sur différents champs d’intervention (protection de l’enfance, santé, formation…) et qui a solidifié son ancrage par des intégrations successives d’activités sur l’ensemble de la région Occitanie.
Les structures qui sont victimes de défaillances donnant lieu à une procédure collective font intervenir des modalités de reprise différentes. Leur sort est remis entre les mains du tribunal, avec le concours d’un administrateur judiciaire. Leur activité est alors susceptible d’être cédée à un autre opérateur. Les organisations de dimension nationale sont généralement les plus promptes à se positionner sur ce type d’opportunité. Leur capacité financière et leur poids politique jouent en leur faveur. Les groupes SOS, O2 ou Doctegestio se sont construits et continuent à s’étendre sur ce principe de croissance externe.
Les dynamiques ainsi décrites laissent envisager la recomposition du secteur en cours avec, d’un côté, des associations qui gagnent en taille et dont l’échelon de référence tend à devenir départemental, sinon régional, et, de l’autre, des opérateurs nationaux qui voient progressivement s’agrandir leur zone d’influence.
Le secteur s’en trouve certainement mieux structuré et outillé. La montée en taille des structures leur permet de recourir à davantage de professionnels spécialisés et de gagner en qualité de service. Une entité départementale pourra se doter des services d’un qualiticien, d’un expert en hygiène et sécurité, d’un responsable immobilier, quand cela sera impossible à une association locale. Un acteur national ou régional sera en capacité de mobiliser des spécialistes dans les domaines de la communication, des achats, ou du juridique, au service de ses établissements […]. Dans les faits, les fédérations se sont déjà organisées pour mutualiser des expertises au service de leurs adhérents et accompagner ceux-ci dans leur montée en compétence. Entre 2009 et 2018, les têtes de réseaux des associations d’aide à domicile (UNA, Adessa et ADMR) ont mené, avec le concours de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, des démarches en faveur de la modernisation des structures.
La concentration permet également un gain en matière de professionnalisation, voire de professionnalisme. Les processus de décision au sein des structures sont plus rationnalisés et cohérents. Le rôle des administrateurs bénévoles au sein des associations se trouve par ailleurs dilué par la montée en taille des organisations, qui donne plus d’importance à la technostructure administrative. Le profil des administrateurs évolue également. Le bénévole local peine à se retrouver dans ces nouveaux ensembles et cède sa place à des administrateurs experts. Les associations peuvent alors éprouver des difficultés pour maintenir leur enracinement, leur identité originelle et leur approche militante.
La montée en taille des structures conduit mécaniquement les salariés à se distancier de leur gouvernance. Les échelons hiérarchiques se trouvent augmentés et la relation de travail se situe dans une approche plus procédurale. Les salariés peuvent alors ressentir une perte de sens dans leur travail. Ils font aussi valoir des revendications sociales plus marquées. Ce phénomène peut être contré par une prise en considération du principe de subsidiarité et une responsabilisation plus marquée des collaborateurs.
On constate donc que la concentration est un des principaux ferments de l’évolution de l’ESS. Le processus est déjà bien avancé, amenant des changements profonds dans l’identité du secteur et des acteurs qui le composent. La tendance doit-elle, pour autant, être considérée comme inéluctable ? Elle nécessite d’abord d’être maîtrisée et d’assurer le maintien des opérateurs sur des échelles raisonnables. Le positionnement d’une structure sur un périmètre départemental, pour un champ d’activité donné, permet déjà de bénéficier d’une bonne part des effets bénéfiques de la fusion en limitant ses dommages.
D’autres modèles peuvent se substituer aux concentrations de grande échelle, permettant d’émuler leurs bénéfices sans avoir à en subir les affres. Les schémas de fédération, de mutualisation doivent ainsi permettre de faire évoluer les organisations tout en maintenant leur enracinement et en respectant leur identité.