PLUS DE DIX ANS… C’EST LE TEMPS QUI SÉPARE LE DÉCRET D’APPLICATION du 14 novembre 2003 relatif à la personne qualifiée des arrêtés préfectoraux instituant les listes les désignant pour chaque département, dans le meilleur des cas. Une étude sur l’obtention des listes des personnes qualifiées réalisée par l’IUT d’Alençon en 2015 a relevé que, pour 49 départements, cette liste n’existait pas. Elle mettait également en avant « un manque de connaissance de la part du personnel des institutions » chargé de l’établir, « un réel manque d’implication des structures qui se renvoient la balle de service en service », et un accueil parfois « inacceptable » de la part « d’institutions françaises qui sont amenées à être contactées par des personnes fragiles ». Si, depuis, ces listes sont disponibles pour la majorité des départements sur les sites des agences régionales de santé (ARS), le dispositif peine à faire mouche.
La loi du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale, en voulant réaffirmer la place prépondérante des usagers, a créé le dispositif des personnes qualifiées dans le but de les aider à faire valoir leurs droits. Ainsi, « toute personne prise en charge par un établissement ou un service social ou médico-social ou son représentant légal peut faire appel, en vue de l’aider à faire valoir ses droits, à une personne qualifiée ». Celle-ci doit présenter des garanties de moralité et de neutralité, ne pas détenir directement ou indirectement des intérêts particuliers, quelle que soit leur nature, ou être salariée dans les associations, établissements, services ou lieux de vie et d’accueil intéressés par la demande. Elle doit également avoir une bonne connaissance du secteur social et médico-social ainsi que de l’organisation administrative et judiciaire, en plus d’un bagage en matière de droit sanitaire et social.
Ses domaines d’intervention, fondés sur les droits reconnus à la personne prise en charge par un établissement et service social et médico-social (ESSMS), sont variés : respect de la dignité, de l’intégrité, de la vie privée, de l’intimité ou de la sécurité, libre choix de la prestation (à domicile ou en établissement), accompagnement individualisé respectant un consentement éclairé, confidentialité des données personnelles, accès à l’information (du dossier médical par exemple), participation au projet d’accueil et d’accompagnement, et enfin information sur les droits fondamentaux et les recours de l’usager. Intervenant à titre gratuit, ses missions, bien que demandant un investissement certain, sont bénévoles, ce qui explique pourquoi ces intervenants sont en majorité des retraités du secteur social ou médico-social.
Si, dans l’esprit de la loi, on imagine la personne qualifiée au soutien de l’usager dans la résolution de son conflit avec la structure, il semblerait qu’elle assume en pratique un rôle plus proche de celui de médiateur que de défenseur. « J’avais un conflit avec une famille contestatrice qui voulait imposer, par des pétitions répétées, des choix personnels, comme le changement d’étage d’un résident jugé perturbateur, détaille Philippe Patry, directeur d’Ehpad (établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes). J’ai donc appelé le médiateur pour faire entendre aux personnes les droits et devoirs de l’établissement par rapport à toutes les personnes accueillies. L’histoire est maintenant éteinte. » Contrairement à ce que laisse penser la lettre du texte, Philippe Patry affirme que les personnes qualifiées peuvent prendre parti aussi bien en faveur qu’en défaveur de l’établissement : « C’est une tierce personne capable de faire entendre les obligations de nos métiers à des particuliers, même s’il y a toujours le risque qu’elle dise aux établissement qu’ils n’ont pas été au bout de leur démarche. »
Jean-Luc Dubucq, personne qualifiée pour la métropole lilloise, perçoit aussi son rôle comme une tâche de « médiation au quotidien ». En deux mandats, soit quatre ans de bons et loyaux services, il est intervenu quinze fois. « Sur le département du Nord, il y a environ une soixantaine de saisines chaque année », poursuit Jean-Luc Dubucq. Une marginalisation du dispositif constatée sur tout le territoire, qu’il explique pour partie par « un rôle parfois limité » qui ferait doublon avec d’autres instances, comme le conseil de vie sociale dans les Ehpad. Pour sa part, même s’il concède que son pouvoir n’est « pas énorme », Daniel Godinot, personne qualifiée pour Paris, souligne que le conseil de vie sociale « ne traite pas ou peu les problèmes individuels mais plus des questions d’animation, du budget de l’établissement, des travaux de confort… »
En plus de la confusion sur le rôle des personnes qualifiées, le manque de publicité autour de leur fonction peut contribuer à expliquer le faible nombre de saisines dont elles font l’objet. « La liste des personnes qualifiées doit être affichée dans tous les ESSMS, mais je doute que ce soit le cas, pointe Philippe Patry. Dans les ARS, certains agents vous demandent : “qualifiés en quoi ?”, sans compter que le public n’utilise pas toujours la bonne terminologie. Aujourd’hui, une personne en conflit avec un établissement se tourne concrètement vers le juge. »
Ces fameuses listes sont établies conjointement par le représentant de l’Etat dans le département (à savoir le préfet), par le président du conseil départemental et par le directeur général de l’agence régionale de santé. Mais elles ne sont consultables que sur le site de l’ARS concerné et ne sont pas mises en place de manière uniforme sur l’ensemble du territoire. Selon les départements, la mise en route du dispositif a été plus ou moins rapide. Pour la plupart, elle ne s’est réellement amorcée que depuis quelques années. Jean-Philippe Binos, directeur de Qualiprocess et ex-directeur d’Ehpad, indique même que certains départements « n’ont jamais diffusé cette liste », avant de compléter : « Dans d’autres, elle existe mais ne comporte pas les coordonnées des personnes. Par exemple, celle des Alpes-de-Haute-Provence ne donne ni les adresses mails ni les numéros de téléphone des personnes. Comment effectuer une saisine, si ce n’est en passant par l’ARS ? »
Cet intermédiaire administratif peut ainsi poser problème à double titre. « Quand on lit les textes, il est écrit que le demandeur est libre de choisir la personne qualifiée de son choix », fait remarquer Daniel Godinot. « Une spécificité parisienne est que nous sommes nommés pour tous les établissements, là où, dans d’autres départements, les personnes qualifiées sont nommées par secteurs. L’usager doit s’adresser à l’administration dont il pense dépendre : au département si c’est un résident handicapé dans un foyer, à l’ARS si c’est un enfant placé en institut médico-éducatif ou un adulte en maison d’accueil spécialisée. Ce sera ensuite à l’administration concernée de sélectionner une personne dans la liste pour agir en médiation. »
Non seulement cette procédure est une embûche supplémentaire pour l’usager, mais elle peut susciter la méfiance dans les ESSMS où la médiation intervient. « Les établissements peuvent se demander ce qu’un étranger vient faire dans l’institution, explique Jean-Luc Dubucq. Comme nous sommes désignés par l’ARS et le conseil départemental, qui sont les financeurs des structures, celles-ci peuvent avoir peur de la répression, d’être mises en cause, alors que ce n’est pas notre rôle. »
Autre obstacle pour les usagers dans l’exercice de ce droit, la diffusion de ces listes dans les structures se fait a minima, même avec une obligation d’affichage et de mention dans le livret d’accueil. « Il y a un manque d’information sur l’existence des personnes qualifiées, s’insurge Jean-Luc Dubucq. Les institutions devraient systématiquement rappeler notre existence et obliger à un affichage plus important. Si l’affiche est au fond d’un couloir, les gens ne la voient pas. Pareil pour le livret d’accueil, ils n’y pensent pas forcément en cas de conflit. »
De par son expérience d’évaluateur externe, Jean-Philippe Binos relève néanmoins que les structures « ne sont pas réfractaires » à la diffusion de l’information. Comme cette liste fait partie du respect des droits des usagers, nous l’intégrons systématiquement dans nos évaluations. Il y a tellement de paramètres à prendre en compte dans les établissements médico-sociaux qu’avant 2014 l’information n’était pas toujours présente ou diffusée. Aujourd’hui, elle l’est dans la majorité des cas. »
Mais dans la pratique, ce sont souvent les résidents les plus « procéduriers » qui ont recours au dispositif, comme l’explique Jean-Luc Dubucq. « Sur 15 cas, 10 étaient des “chicaneurs”, qui saisissent, par exemple, parce que le personnel de l’établissement ne relève pas assez souvent une boîte aux lettres. » Pour Jean-Philippe Binos, le nœud du problème se situe dans le manque de pédagogie. « Donner l’information aux personnes âgées sans leur expliquer entraîne un risque de saisines abusives, parce que le repas n’est pas bon ou qu’il y a un problème de chauffage dans la structure. Il y a un manque d’information des professionnels sur le rôle de cette personne pour relayer efficacement l’intérêt du dispositif. Il faudrait mettre en place un contact entre personnes qualifiées, dès lors qu’elles sont nommées, et établissements afin que ceux-ci puissent soutenir la présentation de leurs missions et fonctions. Ils pourraient ainsi maîtriser les recours afin d’éviter les “chicaneurs”. Il y a de manière générale un vrai problème sur le développement d’une culture du respect des droits des usagers, même si cela ne veut pas dire que les gens sont maltraités. »
Jean-Luc Dubucq, personne qualifiée pour la métropole lilloise, décrit un exemple d’intervention classique : « A la suite d’un accident, une personne polytraumatisée fait appel à des services d’aide à domicile. Elle me saisit, estimant que le service ne fait pas correctement son travail. J’interpelle donc ledit service, qui fait une enquête interne et réalise que le personnel concerné ne fait effectivement pas bien son travail. L’association a changé l’intervenant, et la personne m’a indiqué voir une amélioration dans la prise en charge. »