Une réforme avec peu de gagnants et beaucoup de perdants ?

Avec une croissance revue à la baisse – de 2 % à 1,8 % –, les arbitrages budgétaires discutés cette semaine s’annoncent délicats pour le gouvernement qui s’était fixé pour 2019 un cap ambitieux de réduction des dépenses et du déficit public. Deux réformes évoquées cet été pourraient en faire les frais. Si le versement social unique, qui consiste en l’uniformisation des règles et de la date de versement des aides sociales, devrait être mis en place dès 2019 selon Agnès Buzyn, ministre des Solidarités et de la Santé, l’allocation sociale unique (ASU) qui résulterait de la fusion des principaux minima sociaux(1) est repoussée à 2020 ou 2021.

Les deux réformes répondent aux mêmes problématiques, celle de la simplification du système des minima sociaux jugé illisible et de la lutte contre le non-recours aux droits qui atteint en moyenne 30 % pour les potentiels bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA) et de la prime d’activité. L’idée, en filigrane, est aussi de dégager des économies tant en frais de gestion pour l’ASU – estimés à plusieurs milliards – qu’en termes d’erreur et de fraude. Ainsi, les montants devraient s’ajuster immédiatement aux variations de revenus au lieu d’être calculés avec deux ans d’antériorité (N – 2) comme c’est le cas actuellement. « Dans une période de reprise économique, en prenant en compte les ressources actuelles, plutôt qu’à N – 2, on fait aussi des économies mécaniques », a précisé à l’AFP Olivier Noblecourt, délégué interministériel en charge de la lutte contre la pauvreté au mois de juin.

« Dès lors qu’on est sur un dispositif le plus simple possible sinon unique, et a fortiori s’il y a des conditions d’automaticité dans l’ouverture et dans le renouvellement des droits, le traitement du non-recours – par non-connaissance ou non-réception – peut être réduit de manière fondamentale », estime Philippe Warin, cofondateur de l’Observatoire des non-recours aux droits et services. Et si la lutte contre le non-recours est effective, le nombre de bénéficiaires devrait fortement augmenter. Or, selon un rapport de France Stratégie commandé par Matignon, qui a fuité début août dans Le Monde, l’hypothèse de travail consiste en une réforme de l’ASU à budget constant.

Le constat dressé par France Stratégie évoque pas moins de 3,55 millions de foyers perdants soit parce qu’ils toucheraient moins de prestations qu’avant, soit parce qu’ils n’en auraient plus (ce serait le cas de 1,5 million d’entre eux). La réforme fait presque deux fois plus de perdants que de gagnants parmi les bénéficiaires de l’ASS, les chômeurs en fin de droit. A l’inverse, 3,3 millions de foyers enregistrent une hausse de leurs ressources.

S’il est favorable au versement social unique, Jérôme Voiturier, directeur général de l’Uniopss, ne cache pas son inquiétude quant à l’ASU. « Selon ce schéma, les personnes âgées, celles en situation de handicap et les familles monoparentales seront gagnantes, c’est une bonne chose, concède-t-il. Mais cela suppose que les personnes en situation de pauvreté qui n’ont pas de handicap et qui ne sont pas âgées, seraient de fait perdantes. Nous ne pouvons donc qu’y être opposés. »

« Réformer est indispensable, mais on ne peut sérieusement le faire que si on prend la décision politique de mettre des moyens, sinon on peut être sûr qu’il y aura un grand nombre de perdants qui ne seront pas forcément ceux qui touchent peu », souligne de son côté François Soulage, président du collectif Alerte.

« Selon la manière de procéder, les perdants ne sont pas les mêmes, poursuit-il. C’est le genre de dossier sur lequel il faut une concertation d’abord. Je n’exclus pas, par exemple, que les perdants puissent être des personnes qui perçoivent peu d’allocations. C’est ce qu’il s’est passé avec le passage de la prime pour l’emploi à la prime d’activité : il y a eu de nombreux perdants mais il s’agissait de ceux qui touchaient un très petit montant et cela a permis de dégager des ressources pour améliorer la prime pour les autres. C’est ce que nous espérons aujourd’hui. Mais il faudra pour cela que tout le monde se saisisse du document de France Stratégie pour ouvrir un vrai débat. »

D’autant que, selon Philippe Warin, la question du non-recours au droit doit se poser de manière plus globale. « Quelles que soient les ressources accordées aux ménages, une nouvelle allocation sera toujours concernée par la question du non-recours volontaire, par désintérêt sinon par désaccord, estime-t-il. Il y a des prestations qui ne sont pas demandées, c’est le cas des aides des CAF en matière de loisir, des aides facultatives des centres communaux d’action sociale [CCAS] en matière d’aide alimentaire. C’était le cas aussi du RSA activité, soit parce que les personnes estimaient que leur situation allait s’améliorer, que l’allocation était trop modeste ou que cette aide institutionnalisait le travail précaire. La non-demande n’est pas la forme de non-recours la plus importante, mais elle est systématique et interroge sur le bien-fondé et l’intérêt de ce qui est proposé », poursuit-il.

« Il faut comprendre suffisamment tôt les réticences et blocages possibles pour construire des dispositifs. C’est toute l’importance de la participation des destinataires : il y a intérêt, au moment de la conception des dispositifs à les associer d’une façon ou d’une autre. Et je crains que ce ne soit pas suffisamment le cas actuellement », regrette le chercheur. Des plans d’action ont pourtant été mis en œuvre localement par des organismes sociaux, comme les CCAS ou des maisons départementales des personnes handicapées, pour lutter contre le non-recours. « Ces dynamiques ont besoin d’être connues, évaluées et tant que possible raccordées, souligne Philippe Warin. La future stratégie nationale de lutte contre la pauvreté aurait à mon sens tout intérêt à s’appuyer également sur ces initiatives des territoires pour agir globalement sur le non-recours. »