La loi « justice du XXIe siècle » Volet « famille »

La loi du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXI^e siècle, dite loi « Justice 21 », a l’ambition de rendre la justice « plus efficace, plus simple, plus accessible et plus indépendante », comme l’expliquait le ministre de la Justice d’alors, Jean-Jacques Urvoas, devant la commission des lois de l’Assemblée nationale, le 3 mai 2016.

Cette ambition se retrouve en partie dans le volet « famille » de la loi, qui poursuit un triple objectif (Rap. A.N. n° 3726, tome I, mai 2016, page 17) :

→ simplifier les démarches des usagers ;

→ faciliter la tâche des officiers d’état civil ;

→ recentrer les juridictions sur leurs missions essentielles.

Pour une justice « plus efficace », la loi favorise les modes alternatifs de règlement des litiges en créant, à titre expérimental, une médiation préalable et obligatoire en matière familiale. De la même façon, elle instaure une nouvelle procédure de divorce par consentement mutuel ne nécessitant plus l’intervention du juge.

Pour une justice « plus simple », elle transfère notamment, des tribunaux aux officiers d’état civil, l’enregistrement des pactes civils de solidarité. Elle simplifie, par ailleurs, la tenue de l’état civil, en allongeant le délai des déclarations de naissance à l’officier d’état civil.

Retour sur les dispositions du texte relatives au droit de la famille.

Constatant, dans son exposé des motifs, que « la moitié des Français considère qu’il n’est pas nécessaire d’avoir recours au juge pour certaines affaires civiles », la loi « Justice 21 » tend à favoriser les modes alternatifs de règlement des litiges. A ce titre, elle rend obligatoire, à titre expérimental jusqu’au 31 décembre 2019, une tentative de médiation familiale avant la saisine du juge chargé des affaires familiales, par les parents aux fins de modification d’une décision fixant les modalités de l’exercice de l’autorité parentale ou la contribution à l’entretien et à l’éducation de l’enfant. Objectif de cette mesure : trouver, pour les personnes concernées, une « solution durable, rapide et à moindre coût, tout en assurant la sécurité juridique ».

L’expérimentation, déjà menée dans deux tribunaux de grande instance (Arras et Bordeaux) entre 2012 et 2014(1), a montré que cette tentative de médiation préalable obligatoire était « très efficace » puisqu’elle a abouti à près de 77 % d’accords (Rap. A.N. n° 3726, tome I, mai 2016, page 105). Elle a eu pour effet « considérable » de réduire l’intervention du juge à une simple homologation des nouvelles dispositions convenues lors de la médiation. Cette mesure vise ainsi à ramener le champ de la décision du juge au règlement des conflits que les parties n’ont pas réussi à surmonter par la médiation, plutôt qu’à l’ensemble des différends.

La médiation vise à accompagner les parents dans le règlement de conflits familiaux portant, par exemple, sur la fixation d’une pension alimentaire, sur les modalités d’exercice de l’autorité parentale ou encore sur les droits de visite et d’hébergement.

Selon le Conseil consultatif national de la médiation familiale, le médiateur familial doit favoriser, à travers l’organisation d’entretiens confidentiels, la communication et la gestion du contentieux entre des personnes en litige(2).

La médiation familiale est, en principe, un dispositif facultatif. Le juge aux affaires familiales peut proposer aux parents une mesure de médiation et, après avoir recueilli leur accord, désigner un médiateur familial pour y procéder afin de faciliter leur recherche d’un exercice consensuel de l’autorité parentale. Dans le cadre de l’expérimentation, le juge peut désormais enjoindre aux parents de rencontrer un médiateur familial qui les informera sur l’objet et le déroulement de cette mesure (code civil [C. civ.], art. 373-2-10 modifié).

Les décisions fixant les modalités de l’exercice de l’autorité parentale ou la contribution à l’entretien et à l’éducation de l’enfant ainsi que les dispositions contenues dans la convention homologuée réglant les effets du divorce peuvent être modifiées ou complétées à tout moment par le juge aux affaires familiales, à la demande du ou des parents ou du ministère public, ce dernier pouvant être saisi par un tiers, parent ou non. Sous peine d’irrecevabilité de la demande, la saisine du juge par le ou les parents doit toutefois être précédée d’une tentative de médiation familiale (art. 7 de la loi).

La liste des juridictions habilitées à expérimenter la médiation familiale obligatoire a été fixée par un arrêté du 16 mars 2017(3). Les tribunaux de grande instance chargés de mettre en œuvre l’expérimentation jusqu’au 31 décembre 2019 sont ceux de Bayonne, Bordeaux, Cherbourg-en-Cotentin, Evry, Montpellier, Nantes, Nîmes, Pontoise, Rennes, Saint-Denis et Tours.

Pour l’information des juges, chaque cour d’appel doit établir une liste de médiateurs selon des modalités fixées par décret (art. 8 de la loi).

La tentative de médiation familiale ne s’applique pas (art. 6 et 7 de la loi) :

→ en cas de violences intrafamiliales commises par l’un des parents sur l’autre parent ou sur l’enfant (C. civ., art. 373-2-10 modifié) ;

→ si l’absence de recours à la médiation est justifiée par un motif légitime, « tel peut notamment être le cas lorsque cette tentative de médiation préalable risque, compte tenu des délais dans lesquels elle est susceptible d’intervenir, de porter atteinte au droit des intéressés d’avoir accès au juge dans un délai raisonnable » (Rap. Sén. n° 3726, tome I, mai 2016, page 114) ;

→ si la demande émane conjointement des deux parents afin de solliciter l’homologation d’une convention par laquelle ils organisent les modalités d’exercice de l’autorité parentale et fixent la contribution à l’entretien et à l’éducation de l’enfant.

Le ministère de la Justice précise, dans une circulaire du 26 juillet 2017(4), les conditions d’interdiction du recours à la médiation familiale en cas de violences. Il explique que la notion de violences doit être appréciée « au regard de l’atteinte à l’intégrité physique ou psychique qui en résulte ». Comme l’a souligné le Conseil constitutionnel dans une décision du 17 novembre 2016(5), il appartient au juge aux affaires familiales « d’apprécier la réalité des violences pour l’application de cette disposition, puisque l’exclusion de la médiation familiale n’est pas subordonnée à la condition que ces violences aient donné lieu à condamnation pénale ou au dépôt d’une plainte ». Le juge doit donc apprécier s’il existe des « raisons sérieuses de considérer comme vraisemblable la commission des faits de violences allégués au vu des éléments produits devant lui ».

Depuis le 1^er janvier 2017, les époux qui s’entendent sur la rupture de leur mariage et ses effets peuvent consentir mutuellement à leur divorce sans recourir au juge aux affaires familiales.

Cette mesure, introduite par un amendement de Jean-Jacques Urvoas, alors garde des Sceaux, vise à constituer une réponse au désengorgement des tribunaux et aux « critiques récurrentes adressées aux procédures judiciaires (complexité, durée et coût) ». Axé sur « la volonté constante de simplification et de pacification des relations entre les époux qui souhaitent se séparer », le divorce par consentement mutuel extrajudiciaire a vocation à devenir la « voie de droit commun en matière de divorce par consentement mutuel » (Rap. A.N. n° 3726, mai 2016, page 244).

Lorsque les époux s’entendent sur leur divorce, ils scellent, assistés chacun d’un avocat, leur accord dans une convention qui prend la forme d’un acte sous signature privée, contresigné par leurs avocats (C. civ., art. 229-1 nouveau).

La convention doit ensuite être déposée au rang des minutes d’un notaire(6). Le dépôt donne à la convention ses effets en lui conférant une date certaine et une force exécutoire (C. civ., art. 229-1 nouveau).

Toutefois, les époux ne peuvent pas entamer de procédure de divorce par consentement mutuel sans recourir au juge lorsque (C. civ., art. 229-2 nouveau) :

→ le mineur, informé par eux de son droit à être entendu par le juge, demande son audition par ce dernier ;

→ l’un des époux se trouve placé sous un régime de protection juridique (sauvegarde de justice, curatelle, tutelle, mandat de protection future…).

Une circulaire du 26 janvier 2017(7) fournit plusieurs fiches techniques qui précisent, notamment, les conditions du nouveau divorce par consentement mutuel, la phase d’élaboration de la convention par les avocats, la signature de cette dernière ainsi que sa transmission au notaire.

Dès lors qu’elle est contresignée par les avocats et déposée au rang des minutes d’un notaire, la convention par laquelle les époux consentent mutuellement à leur divorce constitue un titre exécutoire attestant du montant de la pension alimentaire et de son caractère exigible (code des procédures civiles d’exécution [CPCE], art. L. 111-3 modifié).

Ainsi, la personne créancière d’une pension alimentaire peut se faire payer directement le montant de cette pension par les tiers débiteurs de sommes liquides et exigibles envers la personne débitrice de la pension. Cette demande en paiement direct est recevable dès qu’une échéance d’une pension alimentaire n’a pas été payée à son terme et qu’elle a été fixée par la convention (CPCE, art. L. 213-1 modifié).

Par ailleurs, toute pension alimentaire, dont le recouvrement total ou partiel n’a pu être obtenu par l’une des voies d’exécution de droit privé, peut être recouvrée pour le compte du créancier par les comptables publics compétents lorsque celle-ci a été fixée par la convention de divorce par consentement mutuel (loi n° 75-618 du 11 juillet 1975 relative au recouvrement public des pensions alimentaires, art. 1^er modifié).

Désormais, le droit à l’allocation de soutien familial (ASF)(8) peut être accordé à tout enfant dont le père ou la mère, ou les père et mère, se soustraient ou se trouvent hors d’état de faire face à leurs obligations d’entretien ou au versement d’une pension alimentaire mise à leur charge par décision de justice ou d’une contribution à l’entretien et à l’éducation de l’enfant fixée par la convention de divorce par consentement mutuel (code de la sécurité sociale [CSS], art. L. 523-1 modifié).

Ainsi, lorsque l’un au moins des parents se soustrait totalement au versement d’une pension alimentaire pour enfants fixée par la convention de divorce mutuel, l’ASF est versée à titre d’avance sur la créance alimentaire fixée par la convention et consentie par les organismes débiteurs de prestations familiales (CSS, art. L. 581-2 modifié). Dans ce cas, le recouvrement sur le débiteur d’aliments de cette avance peut être confié, pour le compte des organismes, aux comptables publics compétents (CSS, art. L. 581-10 modifié).

Dans l’hypothèse d’un versement partiel de la pension alimentaire, une allocation différentielle est garantie au parent créancier. Cette allocation différentielle complète le versement partiel effectué par le débiteur, jusqu’au montant de l’ASF (CSS, art. L. 581-2 modifié).

Une instruction du 27 avril 2017(9) précise qu’à l’occasion d’une demande de logement social, l’avocat du demandeur peut être sollicité pour produire à son client un justificatif attestant qu’une procédure de divorce par consentement mutuel extrajudiciaire est en cours – en attendant la modification des dispositions du code de la construction et de l’habitation. Dispositions qui imposent, lors d’une demande de logement social faite par une personne en procédure de divorce, la fourniture d’une ordonnance de non-conciliation ou, à défaut, une copie de l’acte de saisine du juge aux affaires familiales afin que seules les ressources du requérant soient prises en compte.

A cet effet, les bailleurs sociaux doivent être informés qu’une attestation de situation, réalisée par l’avocat, suffit pour permettre la prise en compte des seules ressources de l’époux requérant dans la demande de logement.

Le fait, pour une personne, de ne pas exécuter une convention de divorce par consentement mutuel lui imposant, notamment, de verser au profit d’un enfant ou du conjoint une pension ou des prestations de toute nature au titre de ses obligations familiales, en demeurant plus de 2 mois sans s’acquitter intégralement de cette obligation, est puni de 2 ans d’emprisonnement et de 15 000 € d’amende (code pénal [CP], art. 227-3 modifié).

De même, la loi condamne de 6 mois d’emprisonnement et de 7 500 € d’amende le fait, pour une personne qui transfère son domicile en un autre lieu, alors que ses enfants résident habituellement chez elle, de ne pas notifier son changement de domicile, dans un délai d’un mois à compter de ce changement, à ceux qui peuvent exercer à l’égard des enfants un droit de visite ou d’hébergement en vertu d’une convention de divorce par consentement mutuel (CP, art. 227-6 modifié).

Les personnes engageant une procédure de divorce par consentement mutuel sans juge continuent de pouvoir prétendre au bénéfice de l’aide juridictionnelle, bien que la nouvelle procédure de divorce ne se déroule plus devant une juridiction. Les modalités d’attribution de cette aide juridictionnelle sont précisées dans une instruction du 20 janvier 2017(10).

Dans le cas où le bénéficiaire de l’aide juridictionnelle renonce à divorcer par consentement mutuel sans juge, il est tenu compte de l’état d’avancement de la procédure. Par exemple, si la procédure de divorce par consentement mutuel sans juge n’aboutit pas, le versement de la rétribution due à l’avocat est subordonné à la justification, avant l’expiration d’un délai de 6 mois à compter de la décision d’admission à l’aide juridictionnelle, de l’importance et du sérieux des diligences accomplies par cet avocat (CP, art. 39-1 nouveau).

Obligation d’une médiation familiale préalable. Dans 11 tribunaux de la métropole, la loi rend obligatoire, à titre expérimental et sous réserve d’exceptions, une tentative de médiation familiale par les parents, avant toute saisine du juge chargé des affaires familiales, lorsqu’ils souhaitent modifier une décision fixant les modalités de l’exercice de l’autorité parentale ou la contribution à l’entretien et à l’éducation de l’enfant.

Divorce par consentement mutuel. Afin de désengorger les tribunaux et de simplifier la procédure de divorce pour les justiciables, la loi permet désormais aux époux qui s’entendent sur la rupture de leur mariage et ses effets de consentir mutuellement à leur divorce sans recourir au juge aux affaires familiales. A cet effet, ils signent une convention qui est contresignée par leurs avocats et déposée au rang des minutes d’un notaire.

Simplification de la tenue de l’état civil. La loi simplifie la tenue de l’état civil pour les communes et les justiciables, en allongeant le délai de déclaration de naissance de 3 à 5 ou 8 jours, selon la situation géographique. A l’instar du mariage, elle transfère du juge à l’officier d’état civil l’enregistrement et la gestion des déclarations, des modifications et des dissolutions des pactes civils de solidarité.

Afin de faciliter les démarches des usagers, la loi « Justice 21 » allonge de 3 à 5 jours le délai de déclaration de la naissance d’un enfant auprès des services de l’état civil. Ce délai est porté à 8 jours lorsque l’éloignement entre le lieu de naissance et les services d’état civil le justifie (C. civ., art. 55 modifié). L’allongement de ces délais permet « d’apporter une réponse aux difficultés concrètes auxquelles sont confrontés certains citoyens » (Rap. A.N. n° 3726, mai 2016, page 256). Le délai de 3 jours apparaît en effet « insuffisant » dans certaines régions françaises, comme la Guyane, « où le trajet pour se rendre auprès de l’officier de l’état civil peut prendre dans les zones forestières, plusieurs jours ». Un décret du 2 mars 2017(11) liste les communes de Guyane concernées par ce délai de 8 jours.

Depuis le 1^er novembre 2017, le pacte civil de solidarité (PACS) est transféré du tribunal d’instance aux officiers d’état civil (C. civ., art. 515-3 modifié). Ainsi, l’enregistrement et la gestion des déclarations, des modifications et des dissolutions de PACS sont désormais effectués par l’officier d’état civil de la commune dans laquelle les partenaires fixent leur résidence. L’exposé des motifs de la loi explique que cette pratique est déjà à l’œuvre dans « la majorité des pays européens dans lesquels l’officier de l’état civil, compétent pour célébrer un mariage, l’est aussi pour enregistrer un PACS ». Cette mesure vise à simplifier le traitement des dossiers au bénéfice des citoyens, « qui ne sont plus contraints de se rendre dans un tribunal pour conclure un PACS ». Par ailleurs, le retrait de cette compétence aux tribunaux d’instance devrait permettre à ces derniers de se « recentrer sur les compétences strictement juridictionnelles ». Un décret du 6 mai 2017(12) harmonise les dispositions relatives à l’enregistrement des déclarations, des modifications et des dissolutions de PACS et prévoit les modalités d’enregistrement, de modification et de dissolution de PACS pour les partenaires de nationalité étrangère nés à l’étranger, par le service central d’état civil du ministère des Affaires étrangères.