Les établissements et services sociaux ou médico-sociaux (ESSMS) visés à l’article L.312-1 du Code de l’action sociale et des familles (CASF) sont soumis à l’obligation des évaluations internes et externes. L’article L.312-8 du CASF dispose en effet que les ESSMS, d’une part, procèdent à des évaluations de leurs activités et de la qualité des prestations qu’ils délivrent (évaluation interne) et, d’autre part, font procéder à l’évaluation de leurs activités et de la qualité des prestations qu’ils délivrent par un organisme extérieur (évaluation externe).
Nous aborderons donc, dans ce dossier, plus particulièrement les évaluations internes et externes des services d’aide et d’accompagnement à domicile (SAAD) intervenant auprès des personnes âgées, des personnes handicapées ou atteintes de pathologies chroniques et enfin auprès des familles fragiles(1). Parmi ces SAAD, certains étaient, avant la loi relative à l’adaptation de la société au vieillissement (loi ASV), agréés. Ils doivent désormais s’aligner sur le CASF quant à la gestion de leur autorisation de fonctionner. Ainsi, bien qu’ayant soumis une demande d’agrément ou sollicité un renouvellement d’agrément pour cinq années, les SAAD sont maintenant autorisés à fonctionner pour quinze ans à la date de délivrance de leur dernier agrément. Cependant, si tous les SAAD autorisés doivent faire les évaluations externes, cela ne peut se faire, pour les SAAD autorisés anciennement agréés, dans les deux ans suivant la date de promulgation de la loi ASV. Ce qui veut dire que ces évaluations peuvent commencer, enfin, en 2018.
Il revient aux services déconcentrés de l’État et aux agences régionales de santé (ARS) de veiller à l’appropriation et la mise en œuvre des différentes démarches d’évaluation par les gestionnaires et les équipes des établissements et services qu’ils ont autorisés. Pour les établissements et services sous compétences conjointes (État, Départements), la démarche sera initiée en liaison avec les conseils départementaux. Nous pouvons nous interroger sur le rôle des ARS à l’avenir du fait de la disparition de l’ANESM au profit de la Haute Autorité de Santé (HAS).
Il est indispensable que les évaluations aient bien été menées « au regard notamment de procédures, de références et de recommandations de bonnes pratiques professionnelles validées ou, en cas de carence, élaborées, selon les catégories d’établissements ou de services, par l’Agence nationale de l’évaluation et de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux » conformément au premier alinéa de l’article L.312-8 du CASF, et que, par voie de conséquence, les résultats et les rapports transmis fassent expressément référence à celles qui ont été utilisées pour mener l’évaluation.
Dans sa recommandation relative à « L’évaluation interne : repères pour les services à domicile au bénéfice des publics adultes » d’avril 2012, l’Agence nationale de l’évaluation et de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ANESM) précise le contenu, le périmètre et la démarche méthodologique de l’évaluation interne.
L’évaluation interne portera sur les quatre axes « centrés sur les usagers » :
AXE 1 : GARANTIE DES DROITS INDIVIDUELS ET PARTICIPATION DES USAGERS :
• Le respect des personnes,
• La participation des usagers à leur accompagnement,
• L’association de l’usager à l’évolution du fonctionnement du service.
AXE 2 : PRÉVENTION DES RISQUES :
• La maltraitance,
• Les risques inhérents à la situation de vulnérabilité des personnes,
• Les risques professionnels.
AXE 3 : PROMOTION DE L’AUTONOMIE ET DE LA QUALITÉ DE VIE :
• Le respect des habitudes de vie (dans la limite du cadre d’intervention du service),
• L’autonomie fonctionnelle et décisionnelle de la personne,
• La participation sociale et/ou professionnelle et les liens avec l’entourage (famille, voisins, espace public, etc.),
• La relation entre les professionnels et les usagers.
AXE 4 : CONTINUITÉ DE L’ACCOMPAGNEMENT ET COORDINATION DES INTERVENTIONS :
• La cohérence des actions du service,
• La continuité et la diversité des interventions auprès de la personne.
L’ANESM recommande de structurer le document de transmission des résultats en trois parties :
• la présentation de l’établissement ou du service et des éléments de cadrage des activités,
• les éléments de méthode,
• la présentation des résultats.
Il contient un plan d’actions classées par ordre de priorité, en précisant les effets attendus sur les usagers. Les ESSMS doivent communiquer les résultats de l’évaluation interne tous les cinq ans ou lors du renouvellement de leur contrat pluriannuel d’objectifs et de moyens (CPOM) à l’autorité ayant délivré l’autorisation initiale.
Pendant une période d’autorisation de quinze ans, les établissements et services doivent donc communiquer les résultats de trois évaluations internes.
Nous pouvons commencer à répondre en disant ce que ce n’est pas. Ce n’est ni un contrôle de moyens ni encore moins une certification. Cette « évaluation doit permettre de porter une appréciation qui l’inscrit dans une logique et d’aide à la décision. Elle a pour but de mieux connaître et comprendre les processus, d’apprécier les impacts (positifs ou négatifs) produits au regard des objectifs tels que précisés ci-après, en référence aux finalités prioritairement définies pour l’action publique »(2). Il doit y avoir une cohérence entre les évaluations interne et externe. Par conséquent, les champs doivent être identiques. L’évaluation externe se fait au regard des recommandations des bonnes pratiques professionnelles publiées par l’ANESM, sachant que les recommandations… recommandent mais n’imposent pas. Aussi, un service à domicile devra justifier de son choix s’il ne tient pas compte de telle ou telle recommandation.
Enfin, le cahier des charges fixé par l’annexe 3-10 du CASF précise que ces élévations ne constituent ni un contrôle de norme en vigueur, ni une certification. Ceux qui sont concernés par l’évaluation externe sont les ESSMS mentionnés à l’article L.312-1 du CASF. La différence se fait en fonction que l’établissement est autorisé, habilité ou non. Les organismes mettant en place le mode mandataire sont exonérés des évaluations internes et externes, même s’ils interviennent pour des personnes âgées et/ou handicapées. En effet, ces structures ne sont pas autorisées mais agréées.
L’évaluateur externe est une personne physique employée par un organisme et habilitée par l’ANESM. « Habilitation » ne veut pas dire « compétence ». C’est donc à l’organisme gestionnaire de l’établissement ou du service, qui est le « commanditaire », d’être extrêmement prudent sur le choix de l’organisme habilité. L’ANESM elle-même se dégage de toute responsabilité en cas de mauvais choix de la part du commanditaire. En outre, c’est au commanditaire de vérifier que l’organisme retenu a toujours son habilitation : toute évaluation faite par un organisme dont l’habilitation est suspendue ou retirée serait bien évidemment caduque. C’est donc à vérifier non seulement lors du choix de l’organisme habilité mais aussi… avant le dernier paiement.
Si l’organisme perd son habilitation après la remise du rapport final de l’évaluation externe aux autorités compétentes par l’ESSMS évalué, alors ce rapport est toujours valable.
À savoir que toute sous-facturation fera l’objet d’un contrôle systématique (en théorie) de l’ANESM pour vérifier le cahier des charges.
Nous ne pouvons que trop vous conseiller de veiller à une formation pointue dans ce domaine de l’évaluateur externe, ou du moins d’une expérience plus que significative. En effet, il est demandé une expérience professionnelle dans le champ social et médico-social, une formation aux méthodes évaluatives, des connaissances actualisées et spécifiques dans le domaine de l’action sociale portant sur les recommandations des bonnes pratiques de l’ANESM, etc.
Pour une organisation dans les règles de l’art, une évaluation se prépare longtemps à l’avance, et non pas dans l’urgence. Cela se déroule en plusieurs étapes :
• Établissement du document de mise en concurrence,
• Choix de l’organisme habilité,
• Signature du contrat,
• Transmission des documents demandés à l’organisme évaluateur,
• Étude documentaire et définition du cadre évaluatif par l’organisme évaluateur,
• Identification des objectifs de l’évaluation,
• Définition du questionnement évaluatif et des modalités évaluatives,
• Validation des dates d’évaluations sur site,
• Validation du planning d’évaluation,
• Réunion d’ouverture,
• Entretiens avec les salariés et l’encadrement pour observer les pratiques,
• Entretiens avec les bénéficiaires et leurs proches,
• Recueil d’informations qualificatif et quantitatif,
• Analyse des pratiques,
• Vérification du respect des exigences réglementaires,
• Réunion de clôture,
• Rédaction du pré-rapport et transmission au service à domicile,
• Validation avec le service à domicile du pré-rapport avec la fiche de validation,
• Édition et transmission du rapport final d’évaluation externe.
Il appartient au SAAD, seul, de transmettre le rapport final d’évaluation externe à l’autorité compétente. Ce n’est nullement le rôle de l’organisme habilité.
Nous conseillons fortement, avant même d’établir le document de mise en concurrence, de lire de manière très assidue le décret n° 2007-975 du 15 mai 2007 fixant le contenu du cahier des charges pour l’évaluation des activités et de la qualité des prestations des établissements et services sociaux et médico-social qui doit devenir, pour tout responsable d’ESSMS, le texte de référence.
L’évaluation externe consiste au minimum à :
• porter une appréciation globale, notamment sur :
• l’adéquation des objectifs du projet d’établissement ou de service par rapport aux besoins, aux priorités des acteurs concernés et aux missions imparties,
• la cohérence des différents objectifs entre eux,
• l’adaptation aux objectifs des moyens humains et financiers mis en place…
• examiner les suites réservées aux résultats issus de l’évaluation interne, comme par exemple :
• les priorités et les modalités de mise en œuvre de la démarche de l’évaluation interne,
• la communication et la diffusion des propositions d’amélioration résultant de l’évaluation interne et la manière dont les acteurs ont été impliqués,
• la mise en œuvre des mesures d’amélioration et l’échéancier retenu…
• examiner certaines thématiques et des registres spécifiques, parmi lesquels :
• l’appréciation des activités et la qualité des prestations au regard des droits des usagers et les conditions de réalisation du projet personnalisé,
• les activités et la qualité des prestations au regard de l’ouverture de l’établissement ou du service sur son environnement et des interactions,
• la capacité de l’établissement ou du service à évaluer avec les usagers leurs besoins et attentes dans le cadre du projet d’établissement ou de service, en prenant en compte les interactions avec l’environnement familial et social de la personne…
• élaborer des propositions et/ou préconisations sur :
• des aspects stratégiques,
• des éléments plus directement opérationnels,
• des priorités formulées, en regard de critères explicités.
Comme dit au début de ce dossier, l’évaluation externe doit aider à la prise de décision. Ces mêmes décisions devront porter sur l’amélioration des services. En outre, le rapport devra être envoyé par le commanditaire – et non pas par l’organisme habilité – à l’autorité ayant délivré l’autorisation, accompagné le cas échéant de ses observations écrites. Cela sera donc, pour le service à domicile, une base de dialogue. De son côté, l’autorité en question aura une vision plus précise de ses politiques à la lecture des rapports des services à domicile se situant sur son territoire géographique. C’est pourquoi l’évaluation externe doit se faire d’une manière sérieuse, avec une volonté du responsable du service à domicile et de son équipe de mener à terme cette mission.
Plus de 24 000 établissements et services ont vu leur autorisation renouvelée le 4 janvier 2017. Ces structures ont dû envoyer leurs résultats d’évaluation interne aux autorités de contrôle et de tarification avant le 31 décembre 2013 et le rapport d’évaluation externe avant le 31 décembre 2014.
L’article 124 de loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires (dite « HPST »), codifié à l’article 312-8 du Code de l’action sociale et des familles et le décret d’application n° 2010-1319 du 3 novembre 2010 relatif au calendrier des évaluations et aux modalités de restitution des résultats des évaluations des ESSMS ont modifié le calendrier des évaluations initialement prévu par la loi du 2 janvier 2002.
L’évaluation interne repose sur une démarche continue retracée dans le rapport d’activité des ESSMS.
Principe : les résultats de l’évaluation interne sont transmis tous les cinq ans à l’autorité ayant délivré l’autorisation ou lors de la révision de leur contrat pour les ESSMS qui ont conclu un contrat pluriannuel.
Dérogation : pour les établissements et services autorisés et ouverts avant le 22 juillet 2009, les résultats d’une évaluation interne au moins sont communiqués au plus tard trois ans avant la date du renouvellement de leur autorisation.
Principe : les établissements et services mentionnés à l’article L.312-1 du CASF sont tenus de procéder à deux évaluations externes entre la date de l’autorisation et le renouvellement de celle-ci (art. L 312-8 du CASF). Le décret n° 2010-1319 du 3 novembre 2010 codifié à l’article D. 312-205 du CASF prévoit que les ESSMS doivent procéder à deux évaluations externes entre la date d’autorisation et son renouvellement : la première, au plus tard 7 ans après la date de l’autorisation et la seconde, au plus tard deux ans avant son renouvellement. En cas de contrat pluriannuel, le calendrier peut être prévu dans le contrat, dans les limites réglementaires.
Dérogation : afin de tenir compte de la fin de validité des autorisations généralement de quinze ans et des obligations faites aux établissements et services depuis la loi du 2 janvier 2002, des mesures transitoires ont été prises pour définir ce qui serait exigé d’ici à 2017 (date de fin des autorisations des ESSMS délivrées au titre de la loi du 2 janvier 2002).
Par dérogation, les établissements et services mentionnés à l’article L. 312-1 du CASF autorisés et ouverts avant la promulgation de la loi du 21 juillet 2009 procèdent au moins à une évaluation externe au plus tard deux ans avant le renouvellement de leur autorisation.
Concernant les dispositions transitoires prévues par la loi HPST du 21 juillet 2009, si l’arrêté d’autorisation d’un établissement ou d’un service est antérieur à la loi et si l’ouverture effective a été effectuée après la publication de celle-ci, cet établissement ou ce service n’est pas régi par ces dispositions. Il faut dans ce cas se reporter aux principes fixés par la loi :
• communication des résultats de l’évaluation interne tous les cinq ans,
• deux évaluations externes entre la date d’autorisation et son renouvellement.
Les services autorisés sont soumis aux dispositions générales concernant les ESSMS évoquées plus haut. Avant l’application de la loi ASV, les services agréés non certifiés devaient faire procéder à une évaluation externe tous les cinq ans(3) et étaient dispensés d’évaluation interne. Les services agréés (enfance, mode mandataire) sont dispensés d’évaluations interne et externe.
Les SAAD dit réputés autorisés (anciennement agréés) sont exonérés de la première évaluation interne suivant la date de leur autorisation. La première évaluation externe ne tiendra donc évidemment pas compte de l’absence d’évaluation interne(4).
Les SAAD réputés autorisés font procéder à l’évaluation externe à la date à laquelle leur agrément aurait pris fin. Toutefois, l’échéance de cette obligation ne peut intervenir dans les deux ans suivant la date de promulgation de la loi ASV, et donc pas avant le 29 décembre 2017.
Si l’agrément d’un SAAD réputé autorisé devait se terminer entre le 30 décembre 2015 et le 27 décembre 2017, le SAAD doit faire procéder à son évaluation externe avant le 29 décembre 2018.
Si l’agrément prend fin entre le 30 décembre 2015 et le 27 décembre 2017, le SAAD fait procéder à son évaluation externe dans un délai d’un an à compter du 28 décembre 2017.
Les SAAD dont l’agrément aurait pris fin entre le 30 décembre 2015 et le 31 décembre 2016 et qui auraient déjà fait procéder à une évaluation externe en vue de leur renouvellement d’agrément, sont dispensés de la première des deux évaluations externes.
Lorsque le référentiel de certification d’un organisme mentionné à l’article L. 115-28 du Code de la consommation respecte l’ensemble des conditions du cahier des charges mentionné à l’annexe 3-10 du Code de l’action sociale et des familles, la certification qui en découle vaut évaluation externe(5).
Régime dérogatoire des évaluations pour les ESSMS autorisés entre la date de publication de la loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale et la date de promulgation de la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires (HPST)
Régime de droit commun (structures autorisées)
(Source : ANESM)
(1) 6°, 7° et 16° du I de l’article 312-1 du CASF
(2) Annexe 3-10 sur le contenu du cahier des charges pour la réalisation des évaluations externes
(3) art. D 347-1 du Code de l’action sociale et des familles.
(4) Article 2, 2e alinéa du décret n° 2017-705 du 2 mai 2017 relatif aux évaluations des activités et de la qualité des services d’aide et d’accompagnement à domicile relevant du 6°, 7° ou 16° du I de l’article L. 312-1 du Code de l’action sociale et des familles.
(5) Article 4 du décret n° 2017-705 du 2 mai 2017 relatif aux évaluations des activités et de la qualité des services d’aide et d’accompagnement à domicile relevant du 6°, 7° ou 16° du I de l’article L. 312-1 du Code de l’action sociale et des familles.