La loi « justice du XXIe siècle » Volet « contentieux »

La loi du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXI^e siècle, également appelée « Justice 21 », contient de nombreuses dispositions ayant, selon l’étude d’impact du texte(1), pour finalité « d’améliorer la justice du quotidien ».

Lors de son audition devant la commission des lois de l’Assemblée nationale, le 3 mai 2016, Jean-Jacques Urvoas, alors ministre de la Justice, indiquait en effet que 80 % des Français estiment que la justice est trop complexe et trop lente, tandis que 60 % la jugent inefficace.

La loi s’articule donc autour de trois axes :

→ rendre la justice plus proche du citoyen : l’objectif poursuivi est de renforcer la politique d’accès au droit et de faciliter l’accès à la justice via, notamment, la création d’un service d’accueil unique du justiciable (SAUJ) ;

→ rendre la justice plus efficace, en favorisant les modes alternatifs de règlement des litiges et en simplifiant le contentieux social ;

→ rendre la justice plus protectrice des citoyens, en instituant un socle commun à l’action de groupe en matière judiciaire et administrative et en consacrant une action collective en matière de discrimination.

Tour d’horizon des principales dispositions du texte ayant une incidence en matière de contentieux.

Le texte intègre, au titre des grands principes directeurs des juridictions, le principe de l’accès au droit et de l’égal accès à la justice et consacre la notion de « service public de la justice ».

Ce service public concourt à l’accès au droit et assure un égal accès à la justice. Sa gratuité est assurée selon des modalités fixées par les textes législatifs et réglementaires (code de l’organisation judiciaire [COJ], art. L. 111-2 modifié).

La loi du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique a institué, dans chaque département, un conseil départemental de l’accès au droit (CDAD). Il a pour mission de définir une politique d’accès au droit au plan départemental et de piloter et coordonner les actions en matière d’aide à l’accès au droit.

La loi « Justice 21 » étend les missions et la composition de ces conseils. Désormais, les CDAD concourent aussi à la « mise en œuvre d’une politique locale de résolution amiable des différends » et peuvent « développer des actions communes » avec d’autres CDAD (loi du 10 juillet 1991, art. 54 modifié).

La loi « Justice 21 » généralise le service d’accès unique du justiciable, expérimenté dans le ressort de certains tribunaux de grande instance (TGI) depuis l’automne 2014(1), afin de faciliter l’accès du citoyen à la justice tant d’un point de vue géographique que fonctionnel.

Jusqu’à présent, les greffiers étaient affectés dans une juridiction et ne pouvaient intervenir que dans le cadre de la compétence matérielle et géographique de celle-ci. En conséquence, le greffier d’accueil ne pouvait renseigner le justiciable que sur les procédures pour lesquelles la juridiction était compétente. Ce dernier était donc obligé de se déplacer pour obtenir certaines informations et suivre l’évolution de son affaire.

Désormais, la compétence du SAUJ s’étend au-delà de celle de la juridiction où il est implanté. La loi prévoit qu’il doit informer les personnes sur les procédures qui les concernent et recevoir de leur part des actes afférents à ces procédures (COJ, art. L. 123-3 nouveau).

Un décret du 9 mai 2007 a précisé le fonctionnement de ces structures et a déterminé les compétences juridictionnelles des agents de greffe qui y sont affectés(2). Ces derniers sont désignés par le directeur de greffe. Le décret prévoit qu’ils sont compétents pour assurer différents actes en matière civile, prud’homale, pénale et en matière d’aide juridictionnelle, pour le compte du TGI dans le ressort duquel le service d’accueil unique du justiciable est implanté ou de tout tribunal d’instance ou conseil de prud’hommes situé dans le même ressort.

Ce décret constitue une première étape, sa notice précisant que chaque SAUJ a vocation, « à terme, à recevoir d’autres actes de procédure et à voir sa compétence étendue sur l’ensemble du territoire national ».

La liste des juridictions dans lesquelles est implanté un SAUJ a, quant à elle, été fixée par un arrêté du garde des Sceaux du 13 juillet 2017 modifié par un arrêté du 29 août(3).

L’étude d’impact du projet de loi révèle que le nombre de conciliations effectuées par le juge pour les litiges portés devant les tribunaux d’instance et de proximité « reste très limité ». En 2013, en effet, seuls 0,9 % des litiges portés devant un tribunal d’instance et 2,2 % des contentieux portés devant les juges de proximité ont fait l’objet d’une conciliation.

Pour améliorer ces taux, la loi « Justice 21 » rend le recours à une conciliation obligatoire pour les litiges pouvant faire l’objet d’une simple déclaration au greffe du tribunal d’instance. Cela vise les litiges du quotidien d’une valeur n’excédant pas 4 000 €. Cette conciliation doit être menée par un conciliateur de justice.

Le texte prévoit trois exceptions à ce principe. La conciliation n’est ainsi pas obligatoire :

→ si l’une des parties au moins sollicite l’homologation d’un accord ;

→ si les parties justifient d’autres diligences entreprises en vue de parvenir à une résolution amiable de leur litige ;

→ si l’absence de recours à la conciliation est justifiée par un « motif légitime ».

L’étude d’impact précise que l’institution d’un préalable obligatoire de conciliation porterait sur 90 000 affaires par an. Il s’agirait pour l’essentiel de litiges relatifs à des contrats.

La loi « Justice 21 » favorise également la médiation dans les litiges administratifs en fusionnant les procédures de médiation et de conciliation qui existaient déjà.

Le code de justice administrative définit désormais la médiation comme « tout processus structuré, quelle qu’en soit la dénomination, par lequel deux ou plusieurs parties tentent de parvenir à un accord en vue de la résolution amiable de leurs différends, avec l’aide d’un tiers, le médiateur, choisi par elles ou désigné, avec leur accord, par la juridiction » (code de justice administrative [CJA], art. L. 213-1).

Cette médiation peut être engagée à l’initiative des parties, et ce même en dehors de toute procédure juridictionnelle, ou du juge. Les délais de recours contentieux sont interrompus à compter du jour où les parties conviennent de recourir à la médiation.

Un décret du 18 avril 2017(1) a précisé les règles procédurales de la médiation administrative. Il indique, notamment, que lorsque le juge estime que le litige dont il est saisi est susceptible de trouver une issue amiable, il peut à tout moment proposer une médiation. Par ailleurs, il précise que la médiation ne dessaisit pas le juge, qui peut prendre à tout moment les mesures d’instruction qui lui paraissent nécessaires.

La loi « Justice 21 » prévoit également une expérimentation, pour 4 ans, d’une médiation préalable obligatoire pour certains litiges. Il s’agit :

→ des recours contentieux formés par certains agents de l’Etat à l’encontre d’actes relatifs à leur situation personnelle ;

→ des requêtes relatives aux prestations, allocations ou droits attribués au titre de l’aide ou de l’action sociale, du logement ou en faveur des travailleurs privés d’emploi.

Un décret, non encore paru, doit venir fixer les conditions de cette expérimentation.

La loi « Justice 21 » simplifie l’organisation judiciaire en matière de sécurité sociale et d’aide sociale afin, selon l’exposé des motifs du texte, « de mieux répondre aux besoins des justiciables les plus vulnérables : travailleurs indépendants économiquement fragiles, personnes malades, bénéficiaires de prestations sociales qui ont de faibles ressources, personnes handicapées pour lesquelles les délais d’attente des décisions peuvent être particulièrement préjudiciables ».

Toujours aux termes de l’exposé des motifs, la multiplicité des juridictions intervenant en la matière était source de « complexité » et générait « une procédure coûteuse et longue ». De nombreuses juridictions connaissaient ainsi « un nombre élevé de dossiers en attente et un allongement considérable des délais ».

Jusqu’à l’adoption de la loi, le contentieux de la sécurité sociale recouvrait :

→ le contentieux dit « général », dévolu aux tribunaux des affaires de sécurité sociale. Ce contentieux concerne les litiges se rapportant à l’affiliation de l’assuré, au calcul et au recouvrement des cotisations de sécurité sociale, au remboursement des frais médicaux, ou aux prestations ayant trait à la prise en charge de l’accident ou de la maladie professionnelle ;

→ le contentieux dit « technique », dévolu, en première instance, aux tribunaux du contentieux de l’incapacité et, en appel, à la Cour nationale de l’incapacité et de la tarification de l’assurance des accidents du travail. Ce contentieux couvre les litiges relatifs aux décisions prises par les caisses primaires d’assurance maladie relatives à l’état et au degré d’incapacité ou d’invalidité des assurés sociaux, ainsi que les décisions prises par les commissions des droits et de l’autonomie des personnes handicapées en matière d’orientation, d’accueil des personnes handicapées et d’attribution de prestations.

Le contentieux de l’aide sociale, qui revenait aux commissions départementales d’aide sociale et à la Commission centrale d’aide sociale, concerne quant à lui l’aide sociale légale, à l’exception du contentieux lié au revenu de solidarité active (RSA) et à l’aide sociale à l’enfance, de la compétence des tribunaux administratifs. Il recouvre les litiges relatifs à l’aide sociale aux personnes âgées (allocation personnalisée d’autonomie, orientation en établissement, aide-ménagère…), aux personnes handicapées (orientation en établissement, aide-ménagère, prestation de compensation du handicap…), aux recours sur succession, récupération et auprès des obligés alimentaires, à la couverture maladie universelle complémentaire (CMU-C), à l’aide à l’acquisition d’une complémentaire santé (ACS), à l’aide médicale d’Etat (AME).

La loi du 18 novembre 2016 a fusionné les contentieux actuellement traités par les tribunaux des affaires de sécurité sociale et les tribunaux de l’incapacité, y a adjoint la partie des contentieux liés aux droits à la protection de la santé (CMU-C et ACS), et transféré ce bloc de compétences à un « pôle social » créé auprès d’un tribunal de grande instance dans chaque département.

Les débats sur le projet de loi ont été marqués par une opposition entre députés et sénateurs quant à la juridiction compétente pour connaître de ce contentieux unifié. Les sénateurs souhaitaient la création d’une juridiction ad hoc, le « tribunal des affaires sociales », tandis que les députés étaient favorables, à l’instar du gouvernement, au transfert du contentieux au TGI. Ces derniers ont eu gain de cause.

La cour d’appel est dorénavant la juridiction d’appel du contentieux technique de la sécurité sociale. Quant à la Cour nationale de l’incapacité et de la tarification des accidents du travail, elle conserve uniquement sa compétence en premier et dernier ressort pour les questions liées à la tarification.

En revanche, continuent de relever de la compétence du juge administratif les contentieux relatifs :

→ à l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) à domicile ;

→ à l’APA en établissement ;

→ à l’aide-ménagère ou aide à domicile ;

→ à l’aide sociale des personnes âgées et handicapées sans domicile fixe ;

→ au RSA ;

→ à l’AME.

L’entrée en vigueur de ces dispositions est prévue au 1^er janvier 2019 un plus tard, un décret devant préciser les modalités de cette fusion d’ici là.

L’un des principaux apports de la loi « Justice 21 » est la définition d’un cadre juridique commun aux actions de groupe devant le juge judiciaire, d’une part, et administratif, d’autre part.

Jusqu’à l’adoption de cette loi, deux actions de groupe existaient : en matière commerciale, depuis la loi du 17 mars 2014 relative à la consommation, et, en matière de santé, depuis la loi du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé(1).

Ce nouveau dispositif commun « entend assurer la garantie de l’égalité des armes et éviter les mises en cause injustifiées qui pourraient fragiliser l’activité économique », indique l’exposé des motifs du projet de loi. Il s’applique à l’action de groupe en matière de santé, celle en matière commerciale demeure toutefois en dehors de ce cadre.

Le texte ouvre par ailleurs la voie à des actions de groupe dans les domaines de :

→ la lutte contre les discriminations ;

→ la protection de l’environnement ;

→ la protection des données à caractère personnel.

L’action de groupe peut être exercée devant le tribunal de grande instance lorsque plusieurs personnes placées dans une situation similaire subissent un dommage causé par une même personne, ayant pour cause commune un manquement de même nature à ses obligations légales ou contractuelles. Elle peut avoir pour objet soit la cessation de ce manquement, soit l’engagement de la responsabilité de la personne ayant causé le dommage afin d’obtenir la réparation des préjudices subis, soit ces deux objectifs.

Seules les associations agréées et les associations régulièrement déclarées depuis 5 ans au moins dont l’objet statutaire comporte la défense des intérêts auxquels il a été porté atteinte peuvent introduire une action de groupe. Selon l’étude d’impact du projet de loi, cette qualité pour agir restreinte présente deux avantages : ces associations sont déjà « sensibilisées aux problématiques posées par l’action » de groupe à mener, et elles sont souvent « les premières informées des dysfonctionnements et dommages subis ».

L’introduction de l’instance est subordonnée à une mise en demeure préalable par l’association qui a qualité pour agir. L’action de groupe ne peut ensuite être introduite qu’à l’issue d’un délai de 4 mois à compter de la réception de la mise en demeure.

Si l’action a pour objet la cessation d’un manquement, le juge qui constate l’existence de ce manquement doit enjoindre à la personne qui en est à l’origine, le cas échéant sous astreinte, d’y mettre fin.

Si l’action a pour objet la réparation des préjudices, la procédure comprend deux phases.

Le juge statue tout d’abord sur la responsabilité du défendeur (art. 66) :

→ il définit le groupe de personnes à l’égard desquelles la responsabilité du défendeur est engagée en fixant les critères de rattachement au groupe et détermine les préjudices susceptibles d’être réparés pour chacune des catégories de personnes constituant le groupe qu’il a défini ;

→ il fixe le délai dans lequel les personnes répondant aux critères de rattachement et souhaitant se prévaloir du jugement sur la responsabilité peuvent adhérer au groupe en vue d’obtenir réparation de leur préjudice.

Le juge ordonne également des mesures de publicité, à la charge de la personne reconnue responsable, pour informer de cette décision les personnes susceptibles d’avoir subi un dommage causé par le manquement.

Cette seconde phase recouvre l’adhésion au groupe et la liquidation des préjudices.

Dans les délais et conditions fixés par le jugement sur la responsabilité (voir ci-contre), les personnes souhaitant adhérer au groupe adressent une demande de réparation soit à la personne déclarée responsable par ce jugement, soit à l’association qui a introduit l’action, cette dernière reçoit ainsi mandat aux fins d’indemnisation (art. 69).

La personne déclarée responsable procède alors à l’indemnisation individuelle des préjudices résultant du manquement. Les personnes dont la demande n’a pas été satisfaite peuvent saisir le juge en vue de la réparation de leur préjudice (art. 70 et 71).

Le juge peut ordonner une procédure de liquidation collective, plutôt qu’individuelle (art. 68).

Dans une telle hypothèse, les personnes intéressées peuvent se joindre au groupe en se déclarant auprès de l’association, qui est chargée de solliciter auprès du responsable la réparation du dommage. Un décret du 6 mai 2017(1) a précisé les modalités d’adhésion au groupe. Il prévoit qu’elle prend la forme d’une demande de réparation et doit justifier que les critères de rattachement au groupe sont remplis (code de procédure civile, art. 826-17).

L’adhésion au groupe vaut mandat au profit de l’association aux fins d’indemnisation. A cette fin, elle négocie avec le défendeur le montant de l’indemnisation. Le juge ayant statué sur la responsabilité est saisi aux fins d’homologation de l’accord intervenu entre les parties et accepté par les membres du groupe concernés. Il peut refuser cette homologation si les intérêts des parties et des membres du groupe lui paraissent insuffisamment préservés et peut renvoyer à la négociation pour une nouvelle période de 2 mois (art. 73).

En l’absence d’accord total, le juge est saisi aux fins de liquidation des préjudices subsistants (art. 73).

A défaut de saisine du tribunal à l’expiration d’un délai de 1 an à compter du jour où le jugement ordonnant une procédure collective a acquis force de chose jugée, les membres du groupe peuvent adresser une demande de réparation à la personne déclarée responsable. Les règles de procédure individuelle de réparation des préjudices sont alors applicables (voir page 45).

Une amende civile d’un montant maximal de 50 000 € peut être prononcée contre le demandeur ou le défendeur à l’instance lorsque celui-ci a, de manière dilatoire ou abusive, fait obstacle à la conclusion d’un accord (art. 73).

La loi prévoit que les parties peuvent également recourir à une médiation (art. 75 et 76).

Par ailleurs, l’action de groupe suspend la prescription des actions individuelles en réparation des préjudices résultant des mêmes faits jusqu’au jugement sur la responsabilité (art. 77).

Le juge administratif est compétent lorsque l’auteur du dommage est une personne morale de droit public ou un organisme chargé de la gestion d’un service public.

La procédure est identique à celle appliquée devant le juge judiciaire (voir ci-dessus), exception faite des particularités prévues par le code de justice administrative. Elle est codifiée aux articles L. 77-10-1 à 25 du CJA.

La loi « Justice 21 » modifie la loi du 27 mai 2008 portant diverses dispositions d’adaptation au droit communautaire dans le domaine de la lutte contre les discriminations pour créer une action de groupe en matière de discrimination.

Les règles communes à l’action de groupe devant le juge judiciaire et le juge administratif s’appliquent à l’action de groupe en matière de discrimination.

L’action peut être engagée par des associations régulièrement déclarées depuis 5 ans, œuvrant dans les domaines de la lutte contre les discriminations ou du handicap. Elle doit porter sur une discrimination, directe ou indirecte. Là aussi, la procédure peut tendre à la cessation du manquement et, le cas échéant, en cas de manquement, à la réparation des préjudices subis.

Une action de groupe peut être formée contre un employeur privé (code du travail, art. L. 1134-6 à -10) ou public (CJA, art. L. 77-11-1 à -6). Elle se distingue de l’action de groupe en matière de discrimination sur plusieurs points.

Ont qualité à agir les syndicats professionnels représentatifs, les syndicats représentatifs de fonctionnaires et les syndicats représentatifs de magistratsjudiciaires. La discrimination doit viser des candidats à un emploi, à un stage ou à une période de formation en entreprise ou plusieurs salariés.

Les associations ayant qualité à agir dans le cadre de l’action de groupe en matière de discrimination à vocation généraliste peuvent également agir, mais seulement en faveur des candidats à un emploi ou à un stage. Les discriminations contre des salariés relèvent exclusivement des syndicats.

L’action de groupe engagée pour la défense des intérêts de plusieurs candidats à un emploi, à un stage ou à une période de formation en entreprise ou de plusieurs salariés (ou agents publics) peut être introduite à l’expiration d’un délai de 6 mois à compter de la demande tendant à faire cesser la situation de discrimination collective alléguée ou à compter de la notification par l’employeur du rejet de la demande.

Service d’accueil unique du justiciable. Des « services d’accueil unique » sont créés afin d’informer les justiciables sur les procédures qui les concernent et de recevoir de leur part des actes afférents à ces procédures. Les greffiers affectés dans ces services sont compétents pour assurer différents actes en matière civile, prud’homale, pénale et en matière d’aide juridictionnelle pour le compte des tribunaux d’instance et conseils de prud’hommes situés dans le ressort du tribunal de grande instance auprès duquel le service est implanté.

Recours à la conciliation et à la médiation. Le recours à une conciliation est obligatoire pour les litiges d’une valeur n’excédant pas 4 000 € pouvant faire l’objet d’une simple déclaration au greffe du tribunal d’instance. Devant le juge administratif, les procédures de médiation et de conciliation sont fusionnées pour rendre le recours à une procédure de règlement amiable du conflit plus lisible.

Simplification du contentieux social. Les contentieux général et technique de la sécurité sociale ainsi que ceux liés aux droits à la protection de la santé seront fusionnés et transférés, au plus tard le 1^er janvier 2019, à un pôle social créé auprès d’au moins un tribunal de grande instance de chaque département. La compétence du juge administratif pour les contentieux relatifs à certaines allocations est, en revanche, préservée.

Action de groupe. La loi définit un cadre procédural commun aux actions de groupe devant les juges judiciaire et administratif. Elle crée aux côtés des actions de groupe en matière de consommation et de santé de nouveaux cas de recours collectifs en cas de discriminations, y compris dans le domaine de l’emploi privé et public.